新中國70年環境規制政策變遷與取向觀察

張小筠 劉戒驕

內容提要：新中國成立以來，我國環境規制政策體系經歷了從無到有、從起步構建到全面提升的發展歷程。從改革開放前工業污染防治的初步探索、改革開放初期的“預防為主、防治結合”，到20世紀90年代的“污染防治和生態保護并重”、21世紀的“在發展中保護、保護中發展”，再到黨的十八大以來的“堅持生態優先”，環境規制政策體系實現了多次重大戰略轉型;政策理念經歷了從“污染防治觀”到“生態文明觀”的演變，政策類別則經歷了從政府干預到市場激勵，再到公眾參與和全社會共同監督的演進。新時代完善環境規制政策體系，應進一步加快環境保護法律制度創新、手段創新，加大環境監管執法力度，并加強環境規制政策與財稅、金融、創新政策的協調配合，形成合力，共同推進新時代生態文明建設。

關鍵詞：環境規制;污染防治;生態文明建設;三方共治

中圖分類號：F205? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）10-0016-10

新中國成立70年來，我國實現了從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的歷史性轉變，并在加快完善社會主義市場經濟體制過程中實現了經濟的高速發展，工業化、城鎮化取得巨大成就，但與之相隨的是經濟發展與生態環境的矛盾日益突出。相應地，我國環境保護工作經歷了從適應計劃經濟向適應社會主義市場經濟以及以工業文明為主導向以生態文明為主導的演變歷程，環境規制政策理念經歷了從“污染防治觀”到“生態文明觀”的演變，政策類別則經歷了從政府干預到市場激勵，再到公眾參與和全社會共同監督的演進。這里對新中國成立70年來實施的環境規制政策進行系統梳理，總結思考其發展演進的規律和特征，并就新時代環境規制政策的調整完善提出相關建議。

一、新中國70年環境規制政策的總體演進

70年來，我國環境規制政策體系建設從無到有、從小到大，不斷探索并取得了重大進展。通過對不同時期的環境政策、治理措施等進行梳理，可將我國環境規制政策體系的歷史沿革大致劃分為起步構建（1949～1977年）、正式確立（1978～1991年）、完善加強（1992～2001年）、戰略轉型（2002～2011年）和全面提升（2012年至今）五個階段。

（一）環境規制政策體系起步構建階段（1949～1977年）：工業污染防治的初步探索

新中國成立至改革開放前，社會主義工業化建設拉開序幕，環境污染問題在一些領域開始顯現。雖然計劃經濟集中統一管理體制下并不存在規制一說，這一時期的黨代會報告中也并未明確提及環境保護，但在推進工業化建設的過程中，國家曾出臺了一些具有環保功能的政策和措施，在一定程度上解決了當時的環境污染問題，因此可將其歸結為計劃經濟時期環境規制的初步實踐。具體而言，包括如下方面：一是關注環境衛生問題。為預防工業建設可能產生的衛生問題，國家衛生部于1953年設立了衛生監督機構，并于1956年與國家建委聯合發布了《工業企業設計暫行衛生標準》，與城建部聯合發布了《關于城市規劃和城市建設中有關衛生監督工作的聯合指示》，隨后在全國范圍內多次開展了“愛國衛生運動”，使城鄉環境衛生得到了一定改善。二是重視工業污染防治。我國早在1956年就明確了綜合利用“工業廢物”的方針，20世紀60年代提出了“變廢為寶”的口號，“一五”時期建設的156個重大項目均按照國家要求采取了嚴格的污染防治措施。20世紀70年代，中央正式提出“三廢”處理和回收利用，并在全國上下開展了工業資源綜合利用、消除和改造“三廢”的群眾運動，部分城市陸續成立了“三廢”治理辦公室，負責督促、檢查和管理本市的“三廢”治理工作。三是強調資源節約與保護。我國一直十分重視資源問題，這一階段提出了植樹造林、興修水利、治理水患、節約資源等政策，并出臺了《中華人民共和國水土保持暫行綱要》（1957年）、《中共中央關于確定林權、保護山林和發展林業的若干政策規定（試行草案）》（1961年）、《森林保護條例》（1963年）、《礦產資源保護試行條列》（1965年）等文件，此外還組織建立了一批綜合性自然保護區，開展了“綠色祖國、植樹造林”的群眾運動，在保護生態環境、防止水土流失方面發揮了重要作用[1]。

上述政策雖取得了一定成效，但受發展階段和認識局限的影響，國家對推進工業化帶來的環境問題嚴峻性考慮不足，環境政策的制定總體停留在講究環境衛生、節約資源、治理工業“三廢”等單一層面。直到1972年，在聯合國人類環境會議的推動下，我國開啟了環境治理的新篇章。國家計委環境保護辦公室組建了第一個環境保護機構——國務院環境保護領導小組，負責制定和審定環境保護領域的相關政策。1973年，國務院召開了第一次全國環境保護會議，這次會議意義重大，會議審議通過的《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》明確了環保工作的“32字方針”①，標志著我國環境規制政策體系的起步構建，確立了未來環境保護事業發展的初步理念。

總的來說，1949～1977年是我國環境保護事業的萌芽階段，政府在環境保護方面作了初步的探索與嘗試，制定了一些具有環保功能的政策，但這些政策相對零散，內容更偏向一些原則性規定，缺乏具體的、規范的環境管理程序，也沒有形成完整的環境法律制度，遠不能滿足環境保護的系統性、綜合性要求。

（二）環境規制政策體系正式確立階段（1978～1991年）：預防為主、防治結合

改革開放后，我國逐漸改變了過去單一的公有制局面，所有制結構呈現多元化格局，個體、私營等非公有制經濟迅速發展。民營企業的快速發展適應了當時經濟社會發展的客觀需要，但多數民營企業缺乏環境責任意識，環保管理水平低，造成了較為嚴重的環境破壞問題，迫切需要政府環境規制。然而，當時我國環境保護的相關法規建設在很多領域仍是空白，環保部門一直處于“臨時性”的狀態，并不是一個獨立機構，環境規制政策體系還未正式確立。為此，這一時期國家加緊出臺了一系列環保法律法規，并加強了環保機構建設。具體而言，包括如下方面：一是環境保護正式立法。1978年，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》首次將環境保護寫入憲法，體現了黨和政府對環保事業的高度關注和依法治理的決心。1979年，第五屆全國人大常委會第十一次會議通過了《環境保護法（試行）》，經過10年的實際適用，在總結經驗教訓的基礎上，1989年第七屆全國人大常委會第十一次會議對“試行法”進行了重新編修，并正式頒布了《環境保護法》，這標志著我國環境規制立法體系的初步形成。二是環境保護被確立為基本國策。1983年，國務院召開第二次全國環境保護會議，正式確立了環境保護的基本國策和“預防為主、防治結合”“誰污染誰治理”“強化環境管理”的三大環保政策，使環境保護從經濟建設的邊緣地位轉移到中心位置。三是環境保護制度體系初步確立。1989年召開的第三次全國環境保護會議提出了深化環境管理的新五項制度，即全力推行環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核、排污許可證制度、限期治理、污染集中控制。1990年，《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》進一步提出了環境保護的“八項制度”，即在原五項制度的基礎上增加了環境影響評價制度、“三同時”制度和排污收費制度。其中，環境保護目標責任制始終被置于首要地位，環保目標的完成情況被列為政績考核的重要指標之一。四是環保機構正式建立。為了加強對環境保護的統一領導和部門協調，1982年，國務院正式成立了城鄉建設環境保護部，部內設環境保護局，取代了原來的環境保護領導小組。1988年，環境保護局從城鄉建設部獨立出來，升級為直屬國務院的副部級單位，其職能得到了顯著強化，這有利于進一步推動環境保護工作的深入開展。

總的來說，這一時期我國環境保護工作逐漸步入正軌，環境治理的基本方針、政策與制度陸續確立，環境規制手段開始步入法制化階段，環境管理組織體系初步形成，環境管理部門職能逐漸強化，這一系列政策實施為我國環境規制政策體系的創新完善提供了重要思路和寶貴經驗。

（三）環境規制政策體系完善加強階段（1992～2001年）：污染防治和生態保護并重

以1992年南方談話和黨的十四大召開為標志，我國社會主義市場經濟體制正式確立。在市場經濟背景下，改革開放開始向各領域全面推進，我國經濟步入快速發展時期，但與之相隨的生態環境惡化問題愈發凸顯。具體來看，這一時期環境保護工作部署主要包括：一是確立了可持續發展的國家戰略地位。在1993年發布的《中國環境與發展十大對策》、1994年發布的《中國二十一世紀議程》以及“九五”計劃綱要中，我國明確將可持續發展作為經濟發展的基本戰略和指導方針，并指出實現可持續發展的核心問題是實現經濟社會和人口、資源、環境的協調發展，這意味著中國的發展已不僅僅是經濟上的發展，環境保護也已升級為發展問題，其外延得到進一步擴展。二是堅持污染防治和生態保護并重。1996年，第四次全國環境保護會議明確提出“堅持污染防治和生態保護并重”的環境保護思路，并確定了這一時期環境保護的工作重點——“一控雙達標”①和“33211”環境工程②，這意味著我國環境保護工作進入新的階段。三是明顯加快了環境保護的立法和修訂，諸如第八屆全國人大常委會先后通過了《大氣污染防治法》（1995年第一次修訂，第十五次會議）、《固體廢物污染環境防治法》（1995年，第十六次會議）、《水污染防治法》（1996年第一次修訂，第十九次會議）、《環境噪聲污染防治法》（1996年，第二十二次會議）、《節約能源法》（1997年，第二十八次會議），等等。多項行政法規和部門規章陸續出臺，諸如國務院先后頒布了《水污染防治法實施細則》（1989年）、《建設項目環境保護管理條例》（1998年）和《全國生態環境保護綱要》（2000年）等。四是深化環保機構改革。1993年，全國人大成立了環境保護委員會，1994年更名為環境與資源保護委員會，主要職責是研究、審議與擬定環境保護的相關制度規定。隨后，全國不同層級的政府機構、各行業主管部門也陸續設立了相應的環境管理機構。至此，中國已基本形成由人大立法監督、政府負責實施、環境行政部門統一監督的環境規制體系。1998年，國家環境保護局被提升為正部級單位，以加強環境保護的統一規劃和監督管理，體現了黨中央和國務院對環境保護工作的高度重視。

總的來說，這一時期我國環境規制政策體系得到快速發展，不論是環保法律法規建設，還是環境管理體制，都有了更進一步的完善，環境保護工作被納入經濟和社會發展的中長期規劃，環保機構的設置更加系統化、綜合化，但由于這一時期各級政府及行政機構仍以經濟發展為主要目標，對環境保護的投資力度明顯不足，以致地方環境整治政策和執行方式之間存在較大偏差。

（四）環境規制政策體系戰略轉型階段（2002～2011年）：在發展中保護、保護中發展

進入21世紀，隨著改革開放的深入推進和工業化、城鎮化的加速推動，我國經濟總量持續擴大，年均增長率高達10%以上，但這一增長主要由重化工業帶動。重化工業的快速發展雖在短時期能夠帶來經濟的高速增長，但這種粗放發展方式以大量資源消耗為代價，對環境造成嚴重破壞，從長期看是不可持續的[2]。隨著資源浪費現象和環境污染問題日益嚴重，政府環境治理壓力越來越大，對環境保護的重視程度和環保要求越來越高，我國環境規制事業迎來了重要的戰略轉型期。黨的十六大以來，中央先后提出了“科學發展觀”“促進人與自然和諧發展”“實現經濟發展和人口、資源、環境相協調發展”等重要論斷，并把建設資源節約型和環境友好型社會確立為國民經濟與社會發展中長期規劃的一項戰略任務。黨的十七大報告進一步提出了“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、増長方式、消費模式”。為全面落實科學發展觀，貫徹建設生態文明的戰略思想，這一時期我國進一步完善了環保法律法規建設，如第九屆全國人大常委會通過了《清潔生產促進法》（2002年，第二十八次會議）、《環境影響評價法》（2002年，第三十次會議），第十屆全國人大常委會又通過了《固體廢物污染環境防治法》（2004年第一次修訂，第十三次會議）、《可再生能源法》（2005年，第十四次會議），國務院也陸續頒布了《排污費征收使用管理條例》（2003年）和《節能減排綜合性工作方案》（2007年）等。《清潔生產促進法》作為第一部循環經濟立法，標志著我國污染治理模式開始由末端治理向全過程控制轉變;《環境影響評價法》改變了原先“先污染后治理”的模式，轉為“先評價后建設”，強調預防在先、治理在后，從源頭上控制污染，標志著我國環境立法方向和環境管理方式的重大轉變。此外，這一時期我國共召開了三次環境保護會議，環境保護的戰略地位不斷提升。2002年第五次全國環境保護會議將環境保護列為政府的五項重要職能之一，強化了政府在環保方面的職責;2006年第六次全國環境保護會議提出的“三個轉變”①是對我國經濟與環境關系的根本性調整;2011年第七次全國環境保護會議提出“堅持在發展中保護、在保護中發展”的路線方針，是環境保護發展模式和資源配置的重大創新。在環保機構改革方面，為加大環境政策、規劃和重大問題的統籌協調，2008年，國家環境保護總局被提升為部級單位——環境保護部，進一步加強了環境監管的權威性。

總的來說，這一時期我國環境規制政策體系實現了重大戰略轉型，政策理念由過去重經濟增長、輕環境保護向兩者并重轉變，政策目標由過去環境保護滯后于經濟發展向兩者同步發展轉變，政策手段由過去以行政為主向行政、經濟、法律、技術手段相結合轉變，可以說已基本形成環境保護法規體系，環境立法領域不斷拓寬，環境監管權威不斷提高，環境整治得到實質性提升。

（五）環境規制政策體系全面提升階段（2012年至今）：堅持生態優先

面對日益嚴峻的環境污染形勢，自2012年黨的十八大召開以來，環境問題得到了黨和政府空前重視，我國環保事業邁向更高層次。黨的十八大報告提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設的“五位一體”總體布局，將生態文明建設置于突出位置，并提出了堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針。黨的十九大更進一步把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，強調“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策”。在這一思想指導下，我國先后出臺了一系列促進生態文明建設的政策法規。2015年，《國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》作為生態文明制度體系的頂層設計正式發布，明確了我國生態文明制度體系建設的戰略目標和實施步驟。在環保法規建設方面，被稱為史上最嚴厲的《環境保護法》于2014年第十二屆全國人大常委會第八次會議修訂通過，并于2015年1月1日起施行。新修訂的《環境保護法》進一步強化了政府和企業的環境治理責任，對環境違法行為的懲治力度大大加強，彰顯了國家解決當前嚴峻環境污染問題的決心。2016年，我國首部專門體現“綠色稅制”的單行稅法——《環境保護稅法》于第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過，并于2018年1月1日起施行。為保證《環境保護稅法》的順利實施，2017年，該法的配套文件——《環境保護稅法實施條例》由國務院正式頒布，這意味著在我國施行了40年的排污費征收制度被環保稅取代，環保“費改稅”正式完成。北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳等省市陸續開展了碳排放交易試點，各行業也逐漸建立起全國統一的碳排放交易市場，生態補償、綠色采購、綠色價格等政策也都相繼發展起來。2018年，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，生態文明被正式納入憲法，更加體現了黨和政府對生態環境的高度重視以及中國特色社會主義生態文明建設的戰略思想[3]。在環保機構改革方面，2018年組建的自然資源部與生態環境部，取代了原國土資源部、環境保護部、國家海洋局、國家林業局等部門，進一步優化了職能配置，有利于強化自然資源監管，解決環保部門職能交叉、管制重疊、標準不一等矛盾。

總的來說，經過70年發展，我國環境規制政策體系內容不斷豐富，環境保護涉及的范圍不斷擴大，參與環境政策頒布實施的機構不斷增加，行政、經濟、立法等多元化手段綜合運用的環境規制路徑愈發清晰，現已基本形成環境保護與經濟發展平衡、污染防治與生態防護并重的環境規制政策理念，初步建成由法律、行政法規、部門規章、環境標準、批準和簽署的國際條約共同構成的生態環境保護體系。

二、新中國70年環境規制政策理念與類別的演進

70年來，我國逐步實現了計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，市場化改革促進了經濟的持續高速發展，但也造成了生態環境的嚴重惡化。在經濟社會發展與資源環境約束矛盾日益突出的背景下，我國環境規制政策體系實現了多次重大戰略轉型，環境規制政策的指導思想、政策理念、政策類別和政策手段也經歷了明顯的、從量到質的重大變化。

（一）政策理念從“污染防治觀”向“生態文明觀”演變

與所有工業化國家一樣，中國的環境問題與工業化發展同時出現，但環保理念沒有同時產生。新中國成立之初，國家為快速恢復經濟實力，大力發展重工業，在其實施的經濟政策中雖提出過節約能源資源的要求，但因思維模式局限和發展經濟的客觀需要，環境問題并未得到足夠重視。環境治理工作的目的只是為經濟建設而服務，環境保護思想也只是圍繞社會主義經濟建設的初步認識，并沒有形成完整的環境規制理念，環境問題的客觀性被嚴重忽視[4]。20世紀70年代，我國參加聯合國人類環境會議成為一個重要的思想轉折點，國家開始承認環境污染和生態破壞問題在中國同樣存在，而且較為嚴重，并認識到社會主義經濟發展與環境保護之間的矛盾關系。自此，中央政府開始著手組建環境保護部門，召開全國環境會議，并以“32字方針”作為當時開展環境工作的指導思想。

改革開放后，隨著經濟的快速發展，環境污染問題日益顯現，國家愈發認識到環境問題的嚴峻性和環境保護的迫切性，20世紀80年代就將環境保護列為基本國策之一，并以三大政策和八項制度作為當時開展環保工作的指導方略。但是，改革開放前期的環境規制重點是如何控制污染排放，提倡“誰污染誰治理，誰開發誰保護”的污染防治觀，政府環境規制理念仍局限于“使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”，這意味著當環境保護與經濟發展產生矛盾時，環境保護應讓位于經濟發展，國家對環境污染帶來的危害缺乏深刻的認識。到了經濟迅速崛起的90年代，工業化、城鎮化加速推進，經濟發展與環境保護之間的矛盾愈發突出，環境污染和生態破壞問題已經成為制約經濟發展的重要因素[5]。同時，隨著改革開放的不斷深入，國家對環境保護地位和作用的認識也得到了進一步深化，可持續發展戰略被正式確立。可持續發展觀打破了經濟增長作為社會經濟發展內涵的傳統觀念，其內涵被進一步提升為人口、資源、環境、經濟與生態的平衡發展。在可持續發展觀的指導下，政府環境規制理念逐漸從“使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”向“使經濟社會發展與環境保護相協調”轉變，清晰體現了環境優先的原則。

進入21世紀，隨著全球化迅速發展，我國經濟發展水平和對外開放程度大大提升，并逐漸成長為世界第二大經濟體，此時中國的環保事業發展關乎全球生態環境的狀況與趨勢。面對日益嚴峻的全球性生態環境危機，黨中央立足于社會主義初級階段中國的基本國情，提出了堅持以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀。科學發展觀是國家對改革開放以來經濟快速發展暴露出來的種種不協調和不可持續問題深入總結思考的碩果，是對可持續發展觀的進一步深化和補充。2007年，黨的十七大報告首次提出“生態文明建設”，標志著社會主義生態文明觀的正式形成。把生態建設提升到文明的高度，是我國環境治理理念的又一次升華[6]。建設生態文明不僅是貫徹科學發展觀的必然要求，而且是維護全球生態安全、推動人類文明進步和可持續發展的迫切需要。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從新的歷史起點出發，深刻總結人類文明發展規律，就生態文明保護提出了一系列新思想、新理念和新戰略，把生態文明建設納入社會主義事業“五位一體”總體布局。黨的十九大更進一步將建設生態文明提升為中華民族永續發展的“千年大計”，將“美麗”作為建設社會主義現代化強國的目標和標志之一，提出“生態興則文明興”的深邃歷史觀、“人與自然和諧共生”的科學自然觀、“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展觀等[7]，體現了國家對環境問題和經濟發展認識的不斷深化。總之，中央通過理念引導、理論領導、政策支持和制度保障，為新時代加強生態環境保護、推進生態文明建設提供了重要的思想遵循，為努力建設美麗中國、實現中華民族永續發展指明了前進方向和實現路徑，凸顯了生態文明建設在實現中華民族偉大復興的中國夢中的重要作用，即中華民族偉大復興的中國夢一定是美麗中國夢[8]。

回顧上述環境規制理念演進歷程可以看出，“誰污染誰治理”在向“堅持污染防治和生態保護并重”轉變，環境保護滯后于經濟發展向兩者協調發展再向生態優先轉變。70年來，我國環境規制政策體系實現了多次重大戰略轉型，環境法制建設理念不斷深化并與時俱進。實際上，在人類不斷改造“自然生態系統”以謀求經濟發展的過程中，若只是一味地向自然界索取，過度消耗資源并大量排放污染，最終必然遭到大自然的報復，引發嚴重的生態危機。污染防治觀的初步提出、可持續發展觀的正式確立、科學發展觀的深入貫徹以及生態文明觀的層層推進，是我們黨基于中國工業化進程迅速推進，資源約束趨緊，環境污染加劇，生態系統退化，經濟發展與人口、資源、環境之間矛盾日益突出的現實國情而提出的，也是我們黨對生態環境破壞背后機理的深刻認識，對人類經濟社會發展方式的深刻反思，以及對中國特色社會主義事業總體布局的不斷拓展[9]。

（二）政策類別從“政府干預”向“市場激勵”“公眾參與”演進

我國環境規制政策體系建設經歷了一個從適應計劃經濟到適應市場經濟，從強調政府干預到強化市場激勵，再到注重公眾參與，從以行政手段為主導到以行政、市場和公眾參與手段相結合的演進過程。新中國成立至改革開放前，在高度集中的計劃經濟體制下，國家政權對經濟社會發展實行全面干預，環境規制政策主要表現為政府的強管制，通過政府下達行政命令的方式對企業的生產行為進行直接干預，如采取準入限制、排放標準、總量控制等行政管理手段。這一手段由國家強制力保證實施，因此在短期內可以有效控制污染，特別是在處理不可逆的或超過環境承載力的環境問題方面發揮了明顯作用[10]。但是，政府主導的行政管理方式往往“一刀切”，在解決環境污染問題上具有被動性，實踐中缺乏靈活性，對環境技術革新的內在激勵不足，常常導致環境規制政策的不經濟與低效率。同時，行政命令型環境規制工具的管理成本較高，對政府的執法水平要求也較高，現實中不乏存在一些地方政府做生態環境表面文章實則追求經濟效益而使環境政策落實不到位的情況，環境執法有法不依、執法不嚴、違法不究等問題頻頻發生，甚至還有少部分政府官員為了滿足自身利益而與企業合謀規避環境執法，最終造成嚴重的環境污染事故[11]。

隨著市場經濟體制的建立與完善，單靠政府干預的環境規制手段弊端愈發凸顯，國家開始對過去實行的環境治理模式進行反思，并在后來的政策制定中愈發注重發揮市場信號的引導作用，以環保稅、排污權交易為代表的市場激勵型環境規制工具得到迅速發展。這類環境規制手段依靠市場競爭和價格機制對污染排放定價，使環境的負外部性成本內部化，有利于激勵企業減少污染排放、加強環境治理，最終實現企業效益提升和環境保護的雙贏。但是，市場激勵型環境規制也存在一定弊端。例如，以市場機制為基礎的排污權交易制度使治理污染行為從政府強制轉變為企業自覺的市場行為，交易行為也從政府與企業之間的行政交易轉變為市場的經濟交易，是節省政府治理費用、減少環境污染的一種有效手段，但這一制度在初始排污指標的核定和分配、排污權交易過程的監管等方面還存在較大難度，導致我國排污權交易市場發展緩慢，現階段仍以試點工作為主，沒有得到廣泛推廣。再如，我國環保稅于2018年1月1日正式開征，取代原先的排污費征收，這樣雖有利于規范環保收費行為，解決過去排污費征收的執法剛性不足，緩解地方政府過度干預等問題，但是環保稅負擔定多少、征稅范圍定多大等方面的確定頗為復雜，需考慮多方面的因素。

近年來，隨著公眾環保意識的不斷提高，環境認證、環境聽證與公眾參與等形式的環境規制政策日益受到關注。實際上，早在1989年頒布的《環境保護法》中就對污染和破壞環境行為進行檢舉、控告的權利作了初步規定，2014年新修訂的《環境保護法》對公眾參與環境保護作了明確的法律界定，2015年環境保護部公布的《環境保護公眾參與辦法》對公眾如何參與環境保護作了具體說明。公眾參與制度不僅有利于降低政府環境監管成本，而且是行政民主化的體現，使得不同主體的環保利益得到充分表達，有利于發揮公眾環境保護的主觀能動性[12]。但由于公眾參與制度基于自愿，不具有強制性，以致這類規制工具發揮效力的時滯較長，容易流于形式。目前我國公眾自愿參與環境治理的積極性明顯不足，這一手段的有效發揮需依賴行政部門的強制力和法律法規的不斷完善，未來還有很長的一段路要走。

經過70年發展，我國已初步形成行政命令型、市場激勵型、公眾參與型“三維一體”的環境規制政策工具體系。這三類政策工具在解決我國經濟發展不同階段出現的各種環境問題方面發揮了重要作用。隨著市場化改革的不斷深化，國家環境治理體系日益完善，我國環境規制政策工具的類型將日益多樣化，內容也將日益豐富化。但從總的發展趨勢來看，行政命令型環境規制和市場激勵型環境規制的作用在一個較長的時期內仍然不可替代，而公眾參與型環境規制基于社會進步和市場完善，將越來越引起人們的關注和重視，在更廣闊的領域內得到廣泛運用和發展[13]。

三、新時代我國環境規制政策的取向選擇

隨著環境保護理念的不斷深化和生態保護意識的逐步增強，我國環境治理力度明顯加大，環境治理成效不斷顯現。但總體上看，長期快速發展中累積的資源約束和環境污染問題日益突出，生態文明建設仍然任重道遠。黨的十九大報告就生態文明建設提出新論斷，作出加快生態文明體制改革、建設美麗中國的戰略部署，到2035年生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現，到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。為實現這一戰略目標，我國必須進一步建立健全環境規制政策體系，加快環境保護法律制度創新、手段創新，加大環境監管執法力度，加強環境規制政策與財稅、金融、創新政策的協調配合，形成合力，共同推進新時代生態文明建設。

（一）加快環境保護法律制度創新，加大環境監管執法力度

黨的十九大以來，我國生態文明建設得到不斷強化，環保領域立法全面升級，生態文明入憲，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系不斷完善。現行環境立法囊括了環境保護的各個方面，除《環境保護法》作為基本法外，在環境污染防治、自然資源保護、資源循環利用等方面還出臺了一系列專門法，但立法層面仍存在法律條文重疊沖突、內容偏軟、懲戒不足、可操作性不強等問題。執法方面，自從史上最嚴的《環境保護法》實施以來，我國環境執法力度大大加強，查處違法行為的數量和罰款金額大大增加，但在執法過程中仍存在地方政府的不當干預。例如一些地方政府為提升本地GDP不惜以犧牲當地生態環境為代價競相降低環境標準以吸引外來投資;再如部分政府官員與排污企業相互勾結，包庇企業環境違法行為，導致惡性環境污染事件的頻繁發生。

2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調，“要用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”。可見，新時代我國還需實施更為嚴格的環境規制政策，進一步加快環境保護法律制度創新，加大環境監管執法力度。一要盡快完善與環境保護相關的法律規定，抓緊制定環境保護空白領域的法律法規，為行政執法提供良好的立法條件。例如，生態補償制度作為生態文明建設的重要激勵機制，目前還存在法律定位不清、權責不明，補償范圍較小、標準偏低、力度較小等缺陷，在補償制度設計上缺乏整體性和綜合性，未來需進一步完善生態補償制度的法律保障，加快出臺更為具體的生態補償條例細則，明確界定補償對象、范圍、形式、標準、方式、資金等，使生態補償有法可依、有章可循。二要創新環境保護考核評價制度，配套出臺最嚴格的環境保護制度考核辦法、獎勵機制，實行綠色發展目標責任制，將資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入地方政府政績考核評價體系，細化具體考核指標，增強考核機制的可操作性。將生態環境考核結果作為干部獎懲、提拔使用的重要依據，激發其保護環境的積極性和主動性。三要強化環境執法監管，嚴格責任追究制度。健全執法監管機制，加強對監管執法的考核評估，建立環境責任追究體系，監督政府將責任落到實處。加大環境問責力度，對執法不力、監督缺位、徇私枉法等行為，依法追究有關主管部門和執法人員的責任，從根本上解決粗放、隨意執法和執法不公、不嚴等問題。

（二）加快環境規制手段創新，探索構建政府、市場與公眾三方共治的環境治理體系

生態環境的監管與治理是一項系統工程，政府無疑在其中發揮著重要作用。但受行政資源約束，單靠政府監管難免力不從心，切實有效的環境治理還應充分發揮市場和公眾的作用，建立起政府、市場與公眾三方共同監督、協同治理的長效機制。第一，加強市場化環境規制手段創新。一是加快完善環境治理和生態保護的市場化機制，構建推動綠色發展的市場信號體系和體現生態環境價值的制度體系，完善企業主體權責配置機制和資源環境價格形成機制，切實將損害環境的成本和改善環境的收益體現在企業經營過程中。二是有序推進排污權交易市場建設，加快完善排污權交易主體資格、初始分配制度和價格形成機制，不斷拓寬排污權交易主體范圍，繼續開展排污權交易多樣化試點，加快排污權交易二級市場制度建設。第二，充分發揮社會公眾在生態環境監管與治理中的重要作用，不斷完善公眾參與渠道，調動公眾參與的積極性。一是完善環境信息披露機制，加快環境信息檢測對公眾開放，充分保證企業、社會組織和公眾的知情權、監督權和參與權。二是對公眾舉報違法排污行為給予及時獎勵，擴大環境違法監督的舉報渠道，設立投訴電話、郵箱、微信公眾號等多種舉報方式，使環境違法情況及時傳達至相關監管部門。三是加強政府、市場與公眾主體之間互動，形成環境污染信息、違法情況的有效交流機制，確保公眾反映的環境污染問題得到及時處理和反饋。四是健全環境公眾聽證制度，建立公開公正的聽證程序，促進環境決策民主化[14]。

不可否認的是，任何環境規制手段都有其優缺點，片面強調或夸大某一類規制的作用都是不可取的。在建立生態環境共治機制中，政府、市場和公眾都是不可或缺的治理主體。我國環境保護在傳統行政命令主導的體制下，正在越來越多地引入市場化和公眾參與機制。我們要注重充分發揮政府、市場與公眾三方的協同作用，破除阻礙環境規制政策實施的部門利益化障礙，擴大不同規制工具的組合設計，對不同規制工具進行統籌協調管理，做到揚長避短、相互補充，將環境規制的效應發揮到最大。

（三）加強環境規制政策與財稅、金融、創新政策的協調配合

建立健全環境規制政策體系，需要與財稅、金融、創新政策等協調配合，形成合力，構建適當的激勵和約束機制，切實解決環境外部性問題。第一，從財稅政策入手，落實企業所得稅環保優惠政策，加快消除不利于環境保護的財政補貼政策，不斷增加用于環境治理和生態保護方面的資金投入，制定合理的環保稅收標準，通過直接補貼、稅收優惠、稅費返還等方式引導企業積極履行環保責任，自主選用綠色技術和清潔可再生能源生產綠色產品。第二，從金融政策入手，加快推動國有資本對環境治理和生態保護方面的投入，鼓勵和吸引更多社會資本投資環保、節能、清潔能源、清潔交通等綠色產業，通過綠色信貸、綠色債券、綠色股票、綠色基金、綠色保險和碳金融等金融工具，為綠色產業的發展提供充足的資金支持。第三，從創新政策入手，進一步完善以企業為主體、市場為導向、產學研用深度融合的技術創新體系，推動企業研發機構建設，加大綠色技術創新的研發投入力度，加強綠色基礎性研究，加快節能環保、清潔能源供給、生態修復等領域的核心技術攻關;推進綠色技術研發與標準一體化，加強綠色技術的知識產權保護，提高企業開展綠色技術創新的積極性;降低企業綠色技術創新成本，加大對企業研發費用的稅前扣除力度，擴大可享受稅收抵免的研發費用范圍等;積極開展綠色科技領域的國際合作，加快培養綠色科技創新人才，為推動生態環境治理積極營造良好的科技創新生態環境。

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（責任編輯：文豐安）