脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接中的生態(tài)環(huán)境關切

胡鈺 付饒 金書秦

內容提要：現階段，我國正處于鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅疊加推進、歷史交匯的時期，生態(tài)環(huán)境保護在兩項戰(zhàn)略中均發(fā)揮著重要作用。生態(tài)扶貧和生態(tài)振興具有內在一致性，均是在“兩山理論”的指導下，通過合理可持續(xù)地利用生態(tài)資源發(fā)展生態(tài)產業(yè)，將“綠水青山”變成“金山銀山”的現實表現。但是在目標、側重、總體要求三個層面存在著不同。在脫貧攻堅階段，生態(tài)扶貧通過公益崗位設置、人居環(huán)境整治、生態(tài)產業(yè)發(fā)展等取得了積極進展，為生態(tài)振興提供了良好的基礎與有效經驗，但是仍然存在體制機制銜接不暢、資金投入短缺、生態(tài)產業(yè)發(fā)展升級困難等問題。為此，應著力在生態(tài)規(guī)劃引領、資金投入多級打通、產業(yè)多元發(fā)展等方面精準發(fā)力，推動鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的有機銜接。

關鍵詞：脫貧攻堅;鄉(xiāng)村振興;生態(tài)環(huán)境保護

中圖分類號：F328? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）10-0141-08

黨的十八大以來，中央把生態(tài)文明建設作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容。“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，指明了實現發(fā)展和保護協(xié)同共生的新路徑[1]，更是為我國農村地區(qū)的發(fā)展提出了時代要求，生態(tài)環(huán)境保護成為開展“三農”工作的重要關切。當前，脫貧攻堅已經進入決勝期，到2020年全國所有貧困縣都要脫貧摘帽，實現全面建成小康目標進入鄉(xiāng)村振興軌道。生態(tài)扶貧作為精準扶貧策略的重要組成部分，將生態(tài)建設與保護和扶貧開發(fā)有機結合起來，實現脫貧攻堅與生態(tài)文明建設“雙贏”，是當前貧困地區(qū)實施力度最大、涉及面最廣的發(fā)展項目[2]。2018年中央“一號文件”明確將鄉(xiāng)村振興作為新時代“三農”工作的總抓手，并將生態(tài)宜居、生態(tài)振興列為五個總要求以及五個中心任務之一。當前，我國正處于鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅疊加推進、歷史交匯的時期，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項長期的艱巨任務，如何建立脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興長短結合、標本兼治的統(tǒng)籌銜接機制，既是國家生態(tài)文明建設的關切，又是“三農”研究的熱點[3]。生態(tài)扶貧兼顧脫貧攻堅、污染防治兩大攻堅戰(zhàn)，厘清生態(tài)扶貧與生態(tài)振興的關系及其銜接問題十分必要。

隨著脫貧攻堅工作的深入開展，以及鄉(xiāng)村振興有效途徑的不斷提出，學術界就生態(tài)環(huán)境保護在二者中的作用進行了熱烈討論。一是關于生態(tài)環(huán)境與貧困之間關系的研究。主要分為兩個方向：方向一是基于“貧困陷阱”與“環(huán)境庫茲涅茨曲線”影響的致貧理論研究，方向二是基于現有生態(tài)扶貧手段下扶貧效果與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展效益的研究[4]。生態(tài)保護和脫貧攻堅都對政府有高度的依賴性，二者的結合具有一定的脆弱性和風險性，發(fā)展方向偏失、方法失當都可能會走向成本高、效益低的困境[5]。以生態(tài)環(huán)境可承載為考量的減貧模式可以有效避免“環(huán)境庫茲涅茨曲線”的發(fā)生[6]。有效的生態(tài)減貧手段主要包括生態(tài)補償、易地搬遷、綠色產業(yè)開發(fā)三方面[7-8]，其中，生態(tài)補償是基于環(huán)境服務付費的理念，使貧困人口成為環(huán)境服務的提供者，通過機制設計使生態(tài)目標和減貧目標產生相互協(xié)同的正向效應[9];綠色產業(yè)開發(fā)關鍵在于生態(tài)資本投資機制的實現[10]，可以從產業(yè)融合和利益聯(lián)結機制兩個視角考察綠色產業(yè)的發(fā)展模式[11]。也有學者提出為了更符合我國貧困地區(qū)的實際狀況，應將生存環(huán)境納入貧困退出指標體系中[12]。二是關于農村生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同推進關系的研究。研究主要集中在生態(tài)振興的必要性以及具體實現途徑的框架設計等方面。當前鄉(xiāng)村存在著生態(tài)破壞、環(huán)境污染、疾病增多和村莊衰減等問題[13]，農業(yè)發(fā)展也面臨著產品質量市場需求提升以及生產資源緊縮的多重壓力[14]。以生態(tài)文明理念助推鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村發(fā)展應遵循的基本行動指南[15]，其中要順應自然發(fā)展規(guī)律、維護農民根本需求、強化法治思維[16]。農村生態(tài)治理現代化轉型的關鍵在于突破農村生態(tài)治理在價值理念、治理制度等方面存在的系統(tǒng)困境，培育綠色發(fā)展和鄉(xiāng)村生態(tài)文化，提升農村生態(tài)治理能力[17]。

綜上，當前學術界對生態(tài)環(huán)境保護在扶貧攻堅與鄉(xiāng)村振興二者有機銜接的內在關系、可行性、所存在的問題及其銜接路徑等方面尚缺乏系統(tǒng)而深入的研究，而對這些問題的深入研究恰是落實生態(tài)文明建設與促進“三農”發(fā)展的關鍵。據此，本文在河北、黑龍江、甘肅、四川、云南等省貧困及深度貧困地區(qū)調研的基礎上，系統(tǒng)分析生態(tài)扶貧與生態(tài)振興銜接過程中存在的問題，進而提出二者有機銜接的路徑。

一、生態(tài)環(huán)境保護與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興的關系

長期以來，我國經濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境表現出較強的依賴性，生態(tài)環(huán)境保護難以與經濟發(fā)展實現有機協(xié)同。在決勝全面建成小康社會之際，要同時打贏精準脫貧與污染防治兩大攻堅戰(zhàn)，必須轉變發(fā)展方式，協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境保護與經濟發(fā)展，其中存在著三個層面的理論關系。

（一）生態(tài)環(huán)境保護是當前重要的治貧之舉

我國貧困地區(qū)多位于重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，限制開發(fā)或者資源匱乏是造成這些地方貧困的重要原因[18]。貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的直接受害者就是當地農民，從環(huán)境外部性來講，除產業(yè)經濟的落后外，還有因此產生的衛(wèi)生費用增加、健康損失、審美損失等。從公平視角來看，經濟發(fā)展過程中產生的污染負擔往往還會不成比例地落到弱勢群體身上，癌癥村現象就是這一問題的集中體現[19]。因此，對這些區(qū)域予以有效的生態(tài)環(huán)境保護，是改善其貧困狀況的重要舉措。

在實踐層面，生態(tài)扶貧的主要途徑有重大生態(tài)工程建設、生態(tài)補償、發(fā)展生態(tài)產業(yè)等，其中重大生態(tài)工程建設的扶貧范圍最廣。貧困地區(qū)通過設立崗位吸納貧困人口參與到風沙治理、天然林保護、退耕還林還草等生態(tài)工程建設或者管護工作，采用以工代賑的形式，除了使扶貧對象獲得工資性收入和健康福利外，還提升了貧困地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務功能，以及由此衍生的環(huán)境升值[20]，有助于獲得更加長遠的經濟增收。

（二）生態(tài)環(huán)境保護是長遠振興之策

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出要建設生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的美麗鄉(xiāng)村，這些目標的實現都基于生態(tài)環(huán)境的保護與改善。農村生態(tài)環(huán)境改善的直接受益者就是當地農民，是最有效的振興。良好的生態(tài)環(huán)境既是鄉(xiāng)村振興的目標要求，又是鄉(xiāng)村振興的支撐點，伴隨著環(huán)境的改善，鄉(xiāng)村將會發(fā)揮出巨大的振興潛力。以歐洲發(fā)達國家為例，隨著農產品產量由不足轉向過剩，人們已經認識到單靠農業(yè)并不能確保鄉(xiāng)村的長期吸引力，需要將農村發(fā)展的重心放到生態(tài)環(huán)境保護中來。我國農村占國土面積94%以上，2018年農業(yè)在總國內生產總值的比重已經降到7.2%，未來，在良好生態(tài)環(huán)境質量的基礎上發(fā)揮農業(yè)農村多功能的價值潛力遠大于農產品本身。生態(tài)環(huán)境保護實現的目標不僅僅是生態(tài)振興，而且包括以優(yōu)美的生態(tài)吸引產業(yè)投資，以宜居的生態(tài)優(yōu)勢留住人才，以改善的環(huán)境提高農民的康養(yǎng)水平和幸福感，為產業(yè)、人才、文化多方面振興提供和諧共生、良性循環(huán)的發(fā)展基石，是實現鄉(xiāng)村振興的充分必要條件。

（三）生態(tài)扶貧和生態(tài)振興銜接的內在關系

生態(tài)扶貧和生態(tài)振興具有內在一致性，均是通過合理可持續(xù)的利用生態(tài)資源發(fā)展生態(tài)產業(yè)，將“綠水青山”變成“金山銀山”的現實表現。生態(tài)扶貧和生態(tài)振興是針對相同問題在兩個階段采取的不同策略，前者重心是扶貧，后者重心是生態(tài)。生態(tài)扶貧任務完成后，應該將工作重點無縫銜接到生態(tài)振興中來。

總體上，生態(tài)振興是生態(tài)扶貧的升級版，但是兩者仍然存在如下差異：一是目標不同。生態(tài)扶貧目標在于通過吸納貧困人口參與生態(tài)保護等工程來提升收入水平，生態(tài)振興目標在于通過堅持尊重自然、順應自然、保護自然推動生產生活方式轉變。二是側重點不同。生態(tài)振興側重頂層設計、整體規(guī)劃，生態(tài)扶貧側重具體對待、微觀施策。三是總體要求不同。《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》要求，2020年穩(wěn)定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。生態(tài)扶貧是達到“兩不愁、三保障”的手段之一，對于生態(tài)環(huán)境改善沒有明確任務要求。鄉(xiāng)村振興中明確要求生態(tài)宜居，對農業(yè)綠色發(fā)展、治理農業(yè)環(huán)境污染問題、改善人居環(huán)境等方面提出了明確的要求。四是時效性不同。生態(tài)環(huán)境保護本就是打基礎、惠長遠的長期系統(tǒng)工程，經濟效益不會即時顯現。而脫貧攻堅任務對于脫貧效果及脫貧時間要求迫切，生態(tài)扶貧的脫貧力度在脫貧攻堅整體效益中所占比重不高，鄉(xiāng)村振興的目標是為實現第二個百年目標打基礎，則給予了生態(tài)振興充分的發(fā)展空間和歷史耐心。

二、生態(tài)扶貧與生態(tài)振興銜接的實踐基礎

生態(tài)扶貧和生態(tài)振興有機銜接，實際上是要解決短期扶貧與長期發(fā)展的問題。各地在進行生態(tài)扶貧的過程中為生態(tài)振興作了一定鋪墊，在目前的生態(tài)扶貧體系中，依托生態(tài)建設工程和生態(tài)產品直接利用價值，已經構建一定的生態(tài)產業(yè)和生態(tài)服務消費市場，為生態(tài)振興奠定了良好的基礎。

（一）設置生態(tài)公益崗位，添綠增收兩不誤

2015年11月召開的中央扶貧工作會議提出，按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實施“五個一批”工程，其中要求生態(tài)補償脫貧一批，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復力度，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付，擴大政策實施范圍，讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員等生態(tài)保護人員。圍繞這一要求，許多貧困地區(qū)設置了生態(tài)公益管護崗位，不僅有效帶動了大量貧困人口增收，而且讓扶貧對象實現了自身勞動價值，減少了“等靠要”的依賴心理。2018年，全國共落實生態(tài)護林員資金35億元，選聘建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員50多萬名，精準帶動180萬貧困人口穩(wěn)定增收和脫貧。

在生態(tài)護林員崗位扶貧思路的擴展下，一些地方豐富了生態(tài)公益崗位類型，結合人居環(huán)境整治、高標準農田建設等項目，設置了包括農村公路養(yǎng)護、垃圾收集、廁所保潔員、村級環(huán)境監(jiān)管、土地整治等職能的農村生態(tài)環(huán)境保護公益崗位。如黑龍江省富裕縣聘用貧困婦女從事林場的巡查和看護工作，為每人發(fā)放每年3000元的勞務報酬;設置以村環(huán)衛(wèi)保潔、高標準基本農田建設為主要職能的公益崗位，為有勞動力的貧困戶提供就業(yè)機會，在土地得到綜合整治的同時，村容村貌也隨之悄然改變，貧困村變成了美麗新農村。

（二）以人居環(huán)境整治為抓手，提升“生態(tài)宜居”獲得感

改善農村人居環(huán)境事關廣大農民根本福祉，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一場硬仗。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》，對農村生活垃圾、污水、廁所糞污治理，提升村容村貌等農村基礎設施建設作了部署。貧困地區(qū)作為農村基礎設施建設的短板，理應成為各地推進人居環(huán)境整治的主戰(zhàn)場。

不同貧困地區(qū)針對自身短板對癥下藥，在農村人居環(huán)境建設方面取得顯著成效，為建設生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村打下了良好基礎。深度貧困地區(qū)甘肅省東鄉(xiāng)縣2018年財政專項扶貧資金投入達5.6億元，其中25.6%用于貧困村環(huán)境綜合整治、廁所改造、安全飲水等基礎設施建設。黑龍江省依安縣投入7434.8萬元，統(tǒng)籌實施農村飲水安全工程166處，實現農村人口自來水工程全覆蓋。黑龍江省富裕縣堅持“經濟適用、百姓接受”原則，探索10種示范改造模式，逐步普及室內室外、冬夏兩用改廁模式，讓貧困戶用上了干凈衛(wèi)生、無味環(huán)保的廁所。

（三）用好生態(tài)資源，負擔變產業(yè)

生態(tài)扶貧將生態(tài)保護與扶貧開發(fā)融合起來，推動生態(tài)資源向資產與資金的有序轉化。生態(tài)扶貧以保護和改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點，以提供生態(tài)服務產品為歸宿。只有將生態(tài)與產業(yè)融合起來，實現市場化生態(tài)扶貧，才能使農村長期沉淀的自然資源實現價值增值。無論在理論繼承還是實踐借鑒層面，發(fā)展生態(tài)產業(yè)都是從生態(tài)扶貧到生態(tài)振興的重要路徑。

我國貧困地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)存在較強的地域耦合性，大多處于江河上游、湖庫水系源頭、農牧交錯地帶，生態(tài)地位極為重要，生態(tài)系統(tǒng)又十分脆弱[18]。一方面，這些地區(qū)總體上自然資源貧乏，另一方面，這些地區(qū)往往擁有當地特色的資源。例如黑龍江富裕縣地處烏裕爾河下游，部分地區(qū)屬于扎龍國家自然保護區(qū)，布滿了豐富的蘆葦濕地。為了防止枯萎的蘆葦影響環(huán)境，到了冬天需要進行蘆葦收割工作，不僅耗費大量的人工成本，而且產生了大量的廢棄蘆葦需要處理。富裕縣探索將資源變產業(yè)，發(fā)展蘆葦制作葦簾的生態(tài)產業(yè)，政府使用扶貧資金統(tǒng)一為貧困戶購置小型機器制作葦簾，遠銷日本和韓國，帶動了貧困戶勞動就業(yè)，增加了生態(tài)產業(yè)的產值。

（四）做好“小農”大文章，實現適度規(guī)模種養(yǎng)循環(huán)

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》，就提升小農戶發(fā)展現代農業(yè)能力、夯實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略基礎提出明確要求。我國一些貧困地區(qū)地處丘陵山區(qū)，地塊零散，無法實現集中連片規(guī)模經營，只能以小農戶家庭經營的方式發(fā)展經濟。針對這些貧困地區(qū)，通過加強對小農戶的扶持政策和社會化服務，以特色生態(tài)農產品為主打，也能走上一條生態(tài)脫貧致富的道路。

“小農”在生態(tài)扶貧中具有較大的優(yōu)勢，起步簡單、普惠性強，同時避免了因規(guī)模化生產而產生的污染集中過載的問題。例如深度貧困地區(qū)甘肅省臨夏州，地處黃土高原丘陵地帶，農戶的承包耕地分散且面積小。為了提高當地貧困戶的收入，臨夏州立足當地資源稟賦條件和養(yǎng)殖傳統(tǒng)，發(fā)展農戶草食畜牧養(yǎng)殖與糧改飼，實現種養(yǎng)結合，一并解決了貧困戶的收入問題、秸稈問題、糞便污染問題。一方面，鼓勵貧困戶提升養(yǎng)殖規(guī)模，對達到20只基礎母羊或5頭牛的貧困戶提供扶持與獎勵;另一方面，大力推廣糧改飼，為養(yǎng)牛羊提供飼料基礎。當地戶均0.27～0.33公頃地的全株玉米在供應飼草料的同時還起到了消納牲畜糞便的作用，實現了秸稈綜合利用，其他地區(qū)反映強烈的秸稈禁燒問題在臨夏州幾乎沒有任何壓力。

三、鄉(xiāng)村振興背景下脫貧可能凸顯的生態(tài)環(huán)境問題

生態(tài)扶貧作為精準扶貧策略的重要組成部分，為決戰(zhàn)脫貧攻堅作出了應有的貢獻，但是仍面臨著資金和制度上的限制。同時，貧困地區(qū)一定程度上還存在產業(yè)發(fā)展“一擁而上”和環(huán)境保護“一刀切”并存的現象，進入鄉(xiāng)村振興階段后，這些問題需要逐個擊破。

（一）農業(yè)農村發(fā)展中的環(huán)保投入資金短缺

一是農業(yè)污染排放大，投入少。根據全國環(huán)境統(tǒng)計公報數據，2015年農業(yè)源COD排放量達1068.6萬噸，氨氮排放量達72.6萬噸，分別占總排放量的48.1%和31.6%。在農業(yè)面源污染排放占據“半壁江山”的情況下，其投入卻很少。2008～2016年，中央財政累計投入農村環(huán)保專項資金（節(jié)能減排資金）375億元。與工業(yè)企業(yè)相比，農村從財政渠道得到的污染治理和環(huán)境管理能力建設資金較為有限。在政策支持、資金投入、能力建設等方面，農業(yè)面源污染治理都遠遠滯后于工業(yè)和城鎮(zhèn)的環(huán)境保護。

二是農村人居環(huán)境底子薄，欠賬多。農村基礎設施建設水平低是農村相較于城市發(fā)展的重要短板，而其中農村污水和垃圾處理，以及“廁改”更是基礎設施建設中的突出短板。第三次全國農業(yè)普查結果顯示，2016年末，我國農村地區(qū)垃圾集中處理或部分集中處理的村比例為73.9%，中部、西部以及東北地區(qū)的比例分別為69.7%、60.3%、53.1%;生活污水集中處理的村比例為17.4%，大部分農村在完成道路硬化建設后，需要再砸開路面進行生活污水管網建設，具有很大難度，并且缺乏管網疏通維護的長效機制。在“廁改”方面，完成或部分完成改廁的村占比超過50%，并且在北方多地調研中有人反映，由于水資源缺少、管網建設滯后、冬季氣溫嚴寒，改水沖廁存在一定技術限制，實用性有待提高。

（二）生態(tài)增收力度不明顯

一是生態(tài)扶貧手段單一。當前的生態(tài)扶貧主要途徑集中于生態(tài)工程建設、生態(tài)公益崗位的工資性收入。從2018年國家發(fā)展和改革委員會等六部門共同制定的《生態(tài)扶貧工作方案》來看，其中關于生態(tài)工程建設、生態(tài)管護崗位有較明確的路線圖和目標要求，列出了包括退耕還林還草工程、天然林資源保護工程、“三北”防護林體系建設工程等11項具體任務措施，但針對生態(tài)產業(yè)發(fā)展的路徑和抓手缺少明確指導，只提出了發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、特色林產業(yè)、特色種養(yǎng)業(yè)三條引導性發(fā)展方向。

二是生態(tài)公益崗位設置及管理機制不完善。雖然目前針對建檔立卡貧困人口設置的生態(tài)管護崗位類型日益豐富，但是總體來看，目前各類生態(tài)公益崗位以生態(tài)護林員和草原管護員為主，其他生態(tài)公益崗位設置缺少較為細致的實施方案，各地崗位數量、崗位性質、工資標準、資金來源不一，部分環(huán)保公益崗位選聘較為隨意，各類環(huán)境公益崗位的管護邊界也存在交叉重疊、不清晰的問題。除生態(tài)護林公益崗位外，其他相關生態(tài)公益崗位資金來源多由地方根據自身情況籌措，缺乏穩(wěn)定的資金來源，一些農村環(huán)境公益崗位由村集體自行解決，這影響了生態(tài)公益崗位設置的穩(wěn)定性和預期效果。目前一些地區(qū)的公益崗位設置是為了脫貧臨時加設的純粹脫貧崗位，與生態(tài)環(huán)境保護工作的長期需求結合不夠，缺乏長效機制。部分地區(qū)對于人員的管理缺乏動態(tài)調整機制，對于已經脫貧家庭或不再符合生態(tài)公益崗位條件管護員的退出機制、新的有意愿且符合條件的貧困戶的進入機制還有待調整優(yōu)化。

三是生態(tài)產業(yè)發(fā)展見效慢。生態(tài)產業(yè)可將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉化為生態(tài)農業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)經濟的優(yōu)勢，實現綠色高效的經濟效益。培育生態(tài)優(yōu)勢需要統(tǒng)籌推進山水林田湖草治理，尊重自然規(guī)律。在一些地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)，短時間內難以發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢。在脫貧攻堅的任務要求和鄉(xiāng)村振興的考核壓力下，要守住生態(tài)保育的決心，抵抗資源消耗型產業(yè)帶來的利益誘惑，需要有高度的紅線意識和持久的發(fā)展耐心。

（三）部分地區(qū)生產發(fā)展缺失生態(tài)考量

一是脫貧攻堅中存在環(huán)保讓路的現象。國家關于扶貧開發(fā)工作中的生態(tài)環(huán)境保護，只提出了“堅持保護生態(tài)，實現綠色發(fā)展”等原則性要求，沒有明確實施要求，沒有考核量化。全國生態(tài)文明建設中也沒有對貧困地區(qū)進行專門指導，導致在一定程度上會出現“越落后，改革越慢;改革越慢，就越落后”的情況[21]。扶貧開發(fā)實施重點以及考核主要集中在基礎設施建設、貧困人口危房改造以及貧困群體增加收入等方面，以致沒能有效地對生態(tài)環(huán)境進行保護。例如，在易地搬遷實施過程中，規(guī)劃內容主要涵蓋搬遷數量、完成時間等，對空間布局沒有很好地規(guī)劃，由此導致搬遷安置之后道路等基礎設施建設成本的增加，以及可能對生態(tài)資源環(huán)境造成的破壞。在地方調研中，我們發(fā)現一些貧困地區(qū)仍存在“重產業(yè)、輕環(huán)保”的路徑依賴，特別是畜牧業(yè)大干快上，相關糞污處理設備卻未見建設，環(huán)保讓路的情況確有發(fā)生。

二是局部貧困地區(qū)資源環(huán)境已經超載。貧困地區(qū)人口和經濟社會發(fā)展的資源環(huán)境支撐條件欠佳，區(qū)域資源環(huán)境承載能力較弱，但是在脫貧攻堅倒計時的壓力下，一些地區(qū)以超常規(guī)的手段提高貧困地區(qū)人民收入，沒有進行區(qū)域環(huán)境承載考量。例如，根據資源環(huán)境承載測算，西部某地區(qū)屬于受資源環(huán)境綜合約束的貧困地區(qū)[18]，地方政府卻通過大力引進超大型畜禽養(yǎng)殖場發(fā)展畜牧產業(yè)來提高農戶收入。參考相關畜禽污染土地承載力測算方法及承載力分類依據[22]，計算發(fā)現該地區(qū)養(yǎng)殖畜禽糞便污染風險已接近臨界值，局部地區(qū)風險值已明顯超載。這些扶貧手段在脫貧攻堅階段能夠達到很好的脫貧效果，但是不排除到了鄉(xiāng)村振興階段，積累的環(huán)境隱患爆發(fā)出來。

三是缺乏協(xié)調機制，生態(tài)部門作用難以充分發(fā)揮。生態(tài)環(huán)境保護本身就是交叉的領域，因而無論是生態(tài)扶貧還是生態(tài)振興，都包含著多元的協(xié)調體系，絕不是單個部門的事。例如人居環(huán)境整治，涉及農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境、住建、交通、水利等部門;生態(tài)公益崗涉及林業(yè)、人社、水利等部門;生態(tài)產業(yè)的發(fā)展更是涉及多個部門與環(huán)節(jié)。在地方組織保障方面，雖然建立了脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興領導小組進行協(xié)調，但是大多基于發(fā)展方向進行部門劃分，加劇了組織協(xié)調的困境。

（四）生態(tài)環(huán)境保護政策基層執(zhí)行存在難度

無論是脫貧攻堅，還是鄉(xiāng)村振興階段，生態(tài)環(huán)境保護既是底線，又是發(fā)展機遇，環(huán)境保護政策的執(zhí)行成色決定了兩大戰(zhàn)略銜接中的生態(tài)力量。在調研中我們發(fā)現，由于基層隊伍薄弱、技術缺乏、制度缺陷等，一些環(huán)境保護政策在基層實施過程中產生了“一刀切”的過度執(zhí)行現象，“以禁代治”的懶政行為，以及“發(fā)展讓路”的監(jiān)管無力。一些地方在劃定禁養(yǎng)區(qū)過程中，不論養(yǎng)殖規(guī)模，均采取禁養(yǎng)、關閉和拆除的辦法，搞“無豬區(qū)”“無雞區(qū)”;一些地區(qū)在執(zhí)行秸稈禁燒監(jiān)管中，沒有給農民提供秸稈有效處理的辦法，只是一味禁止燃燒，還有的地區(qū)為了加大秸稈禁燒執(zhí)法，在各村都安裝了秸稈禁燒紅外監(jiān)控系統(tǒng)，村民燒掉院子里的沉積落葉也會觸發(fā)紅外報警，而一旦發(fā)生報警就對農戶進行處罰。這種只堵不疏的行為，將農民的利益和生態(tài)環(huán)境對立起來，削弱了農民對于環(huán)境保護的支持度，加劇了基層干群矛盾。

四、生態(tài)扶貧與生態(tài)振興的銜接路徑

在農村生態(tài)保護和建設方面，如果說脫貧攻堅階段的關鍵是扶貧，那么脫貧后的重點則應該是生態(tài)。隨著國家生態(tài)環(huán)保制度的不斷深化，村鎮(zhèn)發(fā)展要素資源的瓶頸制約已日趨強化，推動貧困地區(qū)由脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興轉變，生態(tài)保護將發(fā)揮重要作用。用好脫貧攻堅階段積累的生態(tài)扶貧經驗和實效，避免鄉(xiāng)村振興階段可能出現的生態(tài)隱患，應從四個方面著力。

（一）做好銜接中的“三個轉變”

一是在工作對象上從關注人向關注生態(tài)環(huán)境要素轉變。生態(tài)扶貧主要是為貧困戶創(chuàng)造收入來源，根本目標是增收，在發(fā)力點上，主要是基于已有的生態(tài)保護工作，在原有崗位設置上更多吸收貧困人口。二是在目標導向上從生態(tài)環(huán)境治理向發(fā)展生態(tài)產業(yè)轉變，生態(tài)振興主要著眼于保護和優(yōu)化生態(tài)環(huán)境要素，實現產業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產業(yè)化，為廣大城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造生態(tài)宜居的生產生活和休閑環(huán)境。三是從工作范圍和對象上由點到面的轉變，范圍上要包括水電路氣房廁、山水林田湖草，對象上從精準到普惠。在扶貧攻堅階段，水、電、路等基礎設施已經建設得相對完備，尤其是貧困村，許多已經超過非貧困村。鄉(xiāng)村振興階段這類基礎設施建設的重點應放在補齊原來非貧困村的短板，并進一步向農村人居環(huán)境的各個要素延伸。

（二）實現資金投入的“三個打通”

一是城鄉(xiāng)打通。農村人居環(huán)境相關的污水處理、生活垃圾、飲用水安全等屬于公共事業(yè)管理范疇。治理農村人居環(huán)境有較強的公益性，大多數的治理項目缺乏經濟效益，這也使得追求經濟效益的社會資本缺乏進入的動力。對于環(huán)境公共物品的提供，應該發(fā)揮政府的資金引導作用，或設立人居環(huán)境治理補助基金，形成以政府為主導并引入社會資本的穩(wěn)定融資渠道，吸引社會資本從城市向鄉(xiāng)村轉移。二是工農打通。鄉(xiāng)村生態(tài)振興不僅需要生態(tài)環(huán)境建設，而且需要生態(tài)環(huán)境維護，可以在生態(tài)公益崗位基礎上，優(yōu)化管理制度和資金投入，繼續(xù)采用“以工代賑”的形式，提供工作崗位，確保鄉(xiāng)村環(huán)境保護的穩(wěn)定發(fā)展。三是貧困和非貧困打通。脫貧攻堅階段“三農”資金整合多用于貧困村，很多貧困村的基礎設施建設已經優(yōu)于非貧困村，到了鄉(xiāng)村振興階段，資金投入應該對貧困村和非貧困村無差別對待，推動鄉(xiāng)村全面振興。

（三）構建生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的制度保障

一是規(guī)劃必須考慮生態(tài)環(huán)保因素。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求規(guī)劃先行，各地在規(guī)劃制定中一定要強化生態(tài)環(huán)境的綜合設計，依據區(qū)域功能定位、資源承載力、生態(tài)容量、產業(yè)結構和空間格局的約束，制定實施產業(yè)準入負面清單制度，提出產業(yè)發(fā)展條件與底線約束。重大產業(yè)發(fā)展、產業(yè)轉移需要充分做好環(huán)境影響評價，確保嚴格按照區(qū)域功能定位謀劃發(fā)展，保證區(qū)域自然生態(tài)空間的整體保護，提升生態(tài)功能和服務價值。

二是建立組織協(xié)調機制。生態(tài)環(huán)境保護工作具有交叉性，完成生態(tài)脫貧、實現鄉(xiāng)村生態(tài)振興，需要凝聚多部門合力。在建立脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興組織協(xié)調的任務分工中，要對生態(tài)建設進行統(tǒng)一協(xié)調指揮，以綠色發(fā)展為目標，共同謀劃，降低溝通成本，提高工作效率。三是完善監(jiān)督監(jiān)管機制。生態(tài)優(yōu)先需要落到實處，在經濟發(fā)展中，低環(huán)保的項目往往更具有短期高效益的誘惑，落實環(huán)保決策涉及多領域、多環(huán)節(jié)，需要有強力的監(jiān)督監(jiān)管，既要杜絕環(huán)保讓路的現象，又要避免環(huán)保過度的“一刀切”行為。堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，嚴格工作程序，明確監(jiān)督環(huán)節(jié)，確保生態(tài)環(huán)境保護工作的“一票否決權”，使工作制度化、規(guī)范化，接受社會和輿論監(jiān)督。

（四）形成多方參與的綠色發(fā)展格局

無論是生態(tài)扶貧還是生態(tài)振興，僅靠政府進行公益性補貼是不行的，還需要鼓勵引導社會各界參與，大力發(fā)展生態(tài)產業(yè)，推動綠色發(fā)展。一是強化頂層設計，找準發(fā)力點。集中政府力量專項推動，探索因地制宜的生態(tài)發(fā)展模式，用好龐大的農業(yè)資源，例如特色農產品，秸稈、養(yǎng)殖糞便的資源化利用等，培育品質優(yōu)良、特色鮮明的區(qū)域公用綠色品牌。二是吸引帶動社會資本發(fā)展生態(tài)產業(yè)。結合區(qū)域生態(tài)優(yōu)勢，建立生態(tài)產業(yè)發(fā)展基金，通過財政資金補貼、政策優(yōu)惠、完善公共服務等多種途徑，積極引導企業(yè)參與到生態(tài)產業(yè)中來，支持優(yōu)質產品跨越式發(fā)展，不斷拓展延伸生態(tài)產業(yè)鏈，讓生態(tài)建設成為農產品市場高端發(fā)展的不竭動力源。三是廣泛宣傳，發(fā)揮群眾主體作用。無論是脫貧還是振興，農民都是發(fā)展的主體，要廣泛開展政策宣傳，讓農民了解到綠色發(fā)展的重要意義、參與方式等，讓廣大群眾樹立起生態(tài)環(huán)境保護就是治貧之舉、振興之策，保護好生態(tài)環(huán)境就像保護好自己的眼睛，從而營造濃厚的農村生態(tài)環(huán)境保護氛圍。

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（責任編輯：羅重譜）