新中國70年農業經營體制改革歷程、基本經驗與政策走向

董志勇 李成明

內容提要：新中國成立70年來，我國農業經營體制先后經歷了“農民所有，自主經營”的個體經營體制、“三級所有，隊為基礎”的集體經營體制、“家庭承包，統分結合”的雙層經營體制，以及完善基本經營制度、構建新型農業經營體系等階段。在70年的改革歷程中，處理好農民與土地的關系始終是農業經營體制改革的主線，有效發揮集體經濟組織功能是農業經營體制改革的重要前提，培育新型農業經營主體 是農業經營體制改革的重點工作，建立健全新型農業社會化服務體系是農業經營體制改革的重要保障。在鄉村振興背景下，農業經營體制改革迎來了新的歷史機遇，面臨新的問題和挑戰，全面深化農業經營體制改革是大勢所趨。未來我國應全面深化農業經營體制改革，進一步健全土地有序流轉機制，推進土地流轉形式由單一流轉方式向多元化綜合流轉方式轉變;明確集體經濟組織功能定位，推進集體經濟組織由注重行政管理向注重市場服務轉變;堅持新型農業經營主體培育監管并舉，推進新型農業經營主體從數量型增長向質量型增長轉變;加強新型農業社會化服務體系建設，推進農業適度規模經營方式由土地規?；蚍找幠；D變。

關鍵詞：農業經營體制改革;新型農業經營體系;鄉村振興

中圖分類號：F320.2? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）10-0005-11

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展，并對農業經營體制改革作了重要部署。梳理新中國70年農業經營體制改革歷程，把握其演變規律，既有利于加深對新中國70年農業發展歷程的認識，又有利于明確未來農業經營體制改革的方向，對落實農業農村優先發展、實現鄉村振興，進而實現“兩個一百年”宏偉目標具有重要的現實意義。

一、新中國70年農業經營體制改革的基本歷程

根據農業經營主體和農業經營模式變化，新中國70年農業經營體制先后經歷了“農民所有，自主經營”的個體經營體制，“三級所有，隊為基礎”的集體經營體制，“家庭承包，統分結合”的雙層經營體制，以及完善基本經營制度、構建新型農業經營體系四個主要階段。

（一）1949～1952年：“農民所有，自主經營”的個體經營體制

新中國成立初期的農業制度是黨在革命時期相關制度的延續。1949年9月，《中國人民政治協商會議共同綱領》頒布，確定了有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制，這為新中國成立初期的農業農村工作指明了方向。隨后，1950年6月頒布施行的《中華人民共和國土地改革法》，以正式法律條文的形式確定了農民的土地所有制，承認土地的自由經營、買賣及出租權利。在農民自主經營過程中，生產資料的短缺問題逐漸顯現，促使農民之間互助合作，按照自愿互利原則形成互助組。1951年中共中央發布《關于農業生產互助合作的決議（草案）》，肯定了基于個體經濟的勞動互助，并提出互助組將朝著農業集體化方向發展。

總的來說，新中國成立初期，以“農民所有，自主經營”為主要特征，核心是打破封建地主制度，解放廣大農民，實現民族獨立[1]。這一階段，農民的生活水平顯著改善，農民生產積極性空前高漲。據國家統計局數據顯示，這一階段全國糧食產量由1949年的11 318.4萬噸增加到1952年的16 393.1萬噸，增產44.8%;單位面積產量由1949年的每公頃1029.33公斤，增加到1952年的每公頃1322.25公斤，增加28.5%。

（二）1953～1978年：“三級所有，隊為基礎”的集體經營體制

1953年我國確立了過渡時期的總路線，開啟了農業合作化運動。1953年2月發布的《關于農業生產互助合作的決議》提出，全國發展互助組并試辦初級農業生產合作社。1953年12月中共中央作出的《關于發展農業生產合作社的決議》進一步提出發展高級農業合作社。1955年10月中共中央形成《關于農業合作化問題的決議》，提出通過合作社引導農民過渡到更高級的社會主義，隨后發布的《農業生產合作社示范章程》將農業生產合作社劃分為初級和高級兩個發展階段。1956年6月發布的《高級農業生產合作社示范章程》正式提出完成向高級合作社的轉變，農業主要生產資料由農民所有轉向集體所有，生產隊成為農業生產合作社的基本單位。1957年中共中央發布《關于做好農業合作社生產管理工作的指示》和《關于整頓農業生產合作社的指示》，明確了合作社與生產隊的組織規模。為了加快集體所有制向全民所有制過渡，1958年8月中共中央作出《關于在農村建立人民公社問題的決議》，標志著人民公社化開啟，并于1959年8月在《關于人民公社的十八個問題》中首次明確了人民公社的三級所有制，其中以生產大隊為主導。1960年11月，為應對自然災害，中共中央發布了《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，下放核算單位到生產隊，并明確了農村土地歸生產隊所有。1962年9月修正的《農村人民公社工作條例》進一步強調生產隊的基礎地位，并提出這一制度至少30年不變。

總的來說，這一階段生產資料歸集體所有，農業經營模式先后從“農民所有，勞動互助”的互助組模式發展到“農民所有，統一經營”的初級社模式，再發展到“集體所有，統一經營”的高級社模式，最終經過調整形成“三級所有，隊為基礎”的集體經營體制。在人民公社中，由于“干和不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”，因而缺少有效的激勵措施，農民缺乏生產積極性，農業勞動效率較低，雖然在農村建設方面取得了一定成就，但也付出了較大代價。

（三）1979～2012年：“家庭承包，統分結合”的雙層經營體制

1978年，黨的十一屆三中全會確定以經濟建設為中心，會上審議通過了《關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》，雖然草案并未允許包產到戶，但提出了提高農業生產力的25條政策措施，這為改革開放初期的農業農村改革奠定了基礎。1979年9月上述決定正式通過，對草案中“不許包產到戶”調整為“除某些……外，也不要包產到戶”，打開了制度創新的閥門。1980年9月，中央下發“75號文件”，強調了集體經濟的基礎地位，但同時也肯定了包產到戶是一種解決溫飽問題的必要措施，該文件起到了承前啟后的作用[2]。1982年中央“一號文件”《全國農村工作會議紀要》的發布，標志著“包產到戶、包干到戶”的“雙包”責任制合法化，也明確強調了集體經濟“統”的職能。1983年中央“一號文件”《當前農村經濟政策的若干問題》發布，提出分戶承包的家庭經營是合作經濟中的一個經營層次，明確了“聯產承包責任制”的發展方向，并提出通過承包處理好“統”和“分”的關系是完善該制度的關鍵。1987年1月中共中央政治局發布了《把農村改革引向深入》，該文件強調了集體應承擔生產服務、管理協調和資產積累等職能，這為后續改革構建了“統”的基本框架。1990年中共中央、國務院發布的《關于一九九一年農業和農村工作的通知》又提出“穩定完善以家庭聯產承包為主的責任制，建立健全農業社會化服務體系”，發揮農業社會化服務體系的紐帶作用。1991年黨的十三屆八中全會通過的《關于進一步加強農業和農村工作的決定》總結了20世紀80年代的改革經驗，正式明確“以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，并不斷充實完善”，確定了農業農村改革的總基調和大方向，隨后幾年圍繞農村土地制度的相關改革步伐開始加快。進入21世紀，面對形勢發展變化，黨的十七屆三中全會通過《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，強調推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變，并從“統”和“分”兩個層次提出了“兩個轉變”的政策要求，之后的中央“一號文件”不斷強調農業經營體制機制創新。原農業部于2009年發布的《關于推進農業經營體制機制創新的意見》，明確了農業經營體制機制創新的具體指導方針。2012年，為提高農業產業化經營水平，國務院發布了《關于支持農業產業化龍頭企業發展的意見》，強調重點發揮龍頭企業的輻射帶動作用。

總的來說，這一階段先后經歷了從生產隊到聯產責任制，從“包工到組、包產到組”到有條件地實施“包產到戶、包干到戶”，再全面推廣“包產到戶、包干到戶”，最終確立了“家庭承包、統分結合”的雙層經營體制[3]。這一階段農民生產積極性被調動起來，農業領域逐年增收，僅到1984年全國糧食產量就比1979年提高了34%，棉花產量提高了2.89倍，油菜籽產量提高了128%[4]。

（四）2013年至今：完善基本經營制度，構建新型農業經營體系

黨的十八大報告提出，“發展農業專業合作和股份合作，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”，首次提出“新型農業經營體系”的概念。2013年中央“一號文件”《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》明確提出農業生產經營組織創新是推進現代農業建設的核心和基礎，以提高農民組織化水平為重點，扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場，支持發展多種形式的新型農民合作組織，培育壯大龍頭企業。2013 年中央農村工作會議也提出“要加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系”。2014年中央“一號文件”《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出以解決好“地怎么種”為導向加快構建新型農業經營體系，引導發展農業專業合作社聯合社，鼓勵發展混合所有制農業產業化龍頭企業。隨后，九部委聯合下發《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》，進一步引導規范農業合作社發展。2015年中央“一號文件”《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》提出創新土地流轉和規模經營方式，積極發展多種形式適度規模經營，引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業。2016年中央“一號文件”《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》在堅持農戶家庭經營基礎上，進一步強調發揮多種形式農業適度規模經營的引領作用，培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體，支持新型農業經營主體和新型農業服務主體成為農業現代化骨干力量。同年，原農業部發布《關于促進家庭農場發展的指導意見》，提出了扶持家庭農場發展的具體措施。2017年中央“一號文件”《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》提出加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營，并提出研究建立農業適度規模經營評價指標體系，引導規模經營健康發展。2018年中央“一號文件”《關于實施鄉村振興戰略的意見》強調鞏固完善農村基本經營制度，同時提出“農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營”，重點強調促進小農戶和現代農業發展有機銜接。2019年中央“一號文件”《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》強調堅持家庭經營基礎地位，并賦予雙層經營體制新的內涵，“突出抓好家庭農場和農民合作社兩類新型農業經營主體，啟動家庭農場培育計劃，開展農民合作社規范提升行動”。

總的來說，這一時期新型農業經營主體快速增長，推動了多種形式的規模經營，推進農業現代化成為其核心問題，“完善基本經營制度，構建新型農業經營體系”是其主要特征。隨著土地“三權分置”的不斷推進，農地流轉的速度進一步加快，全國農地流轉市場呈現爆發式增長趨勢，農業朝著規?；a業化、現代化方向發展。

二、新中國70年農業經營體制改革的基本經驗

新中國70年農業經營體制改革的基本經驗可以歸納為四方面：處理好農民與土地的關系始終是農業經營體制改革的主線;有效發揮集體經濟組織功能是農業經營體制改革的基本前提;培育適應生產力發展要求的新型農業經營主體是農業經營體制改革的工作重點;建立健全新型農業社會化服務體系是農業經營體制改革的重要保障。

（一）農業經營體制改革的主線在于處理好農民與土地的關系

新中國70年農業經營體制改革的主線是處理好農民與土地的關系。農業發展的核心要素是土地，土地的產權分配方式決定了農業的生產經營模式，決定了農村的經濟社會結構。農業經營體制改革的核心是土地制度創新，通過創新土地制度適應并推動農業經營模式變化。從革命時期到新中國成立初期，通過土地改革真正實現了“耕者有其田”，廣大農民得到解放，土地所有權和經營權緊密結合，“農民所有，自主經營”的體制調動了農民的生產積極性。隨著農業合作化運動的推進，在“三級所有，隊為基礎”的集體經營體制階段，土地所有權和經營權經過短暫分離后再次緊密結合，形成了土地的集體所有制。進入“家庭承包，統分結合”的雙層經營體制階段，農民與土地的關系再次發生了改變，土地所有權和承包經營權實現分離，使得農民獲得更大的生產自主權，農民積極性被極大地調動起來，農業生產得到迅速發展。隨后，承包經營制度不斷優化完善，如延長農村土地承包期限、立法保護土地承包關系等。2003年的《土地承包法》明確規定耕地承包期為三十年，并將擁有土地承包權的集體成員固定在了特定時點。黨的十八大后進一步完善基本經營制度，推動實施農村土地“三權分置”，土地經營權從承包經營權中分離，農地流轉市場在農地資源配置中的決定地位日益凸顯，促進了新型農業經營體系建設，加快了多元化規模經營方式形成，推動了農業現代化進程。實踐證明，農業經營體制改革應牢牢把握好農民與土地的關系這一主線。

（二）農業經營體制改革的前提在于有效發揮集體經濟組織功能

在70年的農業經營體制改革中，農村集體經濟組織在各階段農業發展中發揮了重要作用。新中國成立后，土地改革確立了農民的土地所有制，但由于個體經濟的局限性，生產資料匱乏等農業生產矛盾亟待解決，農村內部農民之間互助逐漸興起。在合作社的發展過程中，由于脫離實際過分強調集體化形式，形成了“一大二公”的人民公社。由于這一組織形式沒有充分發揮好集體經濟優勢，未能有效激勵農民參與生產，最終阻礙了農村集體經濟的發展。但不容忽視的是，這一階段在農業水利等基礎設施建設方面取得了重大成就，為以后農業農村發展奠定了物質基礎，也為農業生產機械化、科學化創造了條件[5]。此后，黨和政府認識到人民公社的不足，開始實施家庭聯產承包責任制，通過統分結合調動了農民積極性，農村集體經濟的實現形式向更適應生產力進步的方向發展，發揮了“統”和“分”的各自優勢。但在實踐中，由于過分強調“分”的職能，又造成了“統”與“分”的失衡，農村集體經濟組織功能弱化，農村集體經濟逐漸走向衰弱，導致分散的小農戶不能有效融入統一的大市場。

為探索創新“統”的職能，各地出現大量股份合作經濟。黨的十五大提出了勞動聯合和資本聯合的“兩個聯合”為主的集體經濟，進一步創新了集體經濟實現方式。黨的十七屆三中全會從“統”和“分”兩個層次提出“兩個轉變”方針，強調家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方式轉變，統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。黨的十八大報告進一步提出要“發展農業專業合作和股份合作，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”。各地經營模式創新為雙層經營體制賦予了新內涵。實踐證明，家庭經營雖然能夠激發農民生產動力，但也存在明顯的先天不足，農民既缺乏資本、技術等生產要素的投入動力，又缺失運用現代農業科技進行農業升級的能力，這有賴于集體經濟組織“統”的功能發揮。農業經營體制改革應以有效發揮集體經濟組織功能為前提。

（三）農業經營體制改革的重點在于培育新型農業經營主體

農業經營主體是農業生產力中最活躍的因素[6]，農業現代化離不開新型農業經營主體。在70年的農業經營體制改革中，經營主體從傳統小農轉變為生產隊，又從生產隊轉向承包戶，基于家庭經營又發展形成了多元化經營主體并存格局。改革開放以來，隨著城鎮力結構性短缺，文化程度較低的中老年人和婦女逐漸成為務農主體，單純依靠傳統的家庭承包經營已不能適應農業現代化要求，解決“誰來種地”的問題日顯緊迫。

新型農業經營主體的培育豐富了農業市場參與主體，通過規?；洜I為農業科技的應用提供了基礎條件，發揮了科技應用示范帶動作用，促進了農業科技推廣，擴大了農業領域長效投資，并保障了糧食生產數量，提高了糧食生產質量，能夠及時調整種植結構，平衡市場供求關系，有利于促進農業現代化轉型。2005年中央“一號文件”提出支持農業專業合作社發展，通過為社員提供生產服務提高農戶產業化程度。2007年中央“一號文件”提出培育現代農業經營主體，發展專業大戶、農業專業合作組織、農業龍頭企業和集體經濟組織。黨的十七屆三中全會進一步提出培育新型農業合作組織，并在隨后的2009年中央“一號文件”中從人員、財政、金融、登記等方面給出了明確指導意見。黨的十八大進一步提出了構建新型農業經營體系，并在隨后的“一號文件”中不斷推出具體扶持政策，2017年又進一步修訂了《農民專業合作社法》。隨著新型農業經營主體的推進和不同主體之間深度融合，農業產業分工進一步細化，促進了農業一二三產業融合發展。這一趨勢也將創造更多農業就業崗位，提升農業勞動力素質，農民增收效應將更為凸顯。新型農業經營體系是農業現代化的微觀支撐，是新時代農業經營體制改革的工作重點。

（四）農業經營體制改革的保障在于建立健全新型農業社會化服務體系

在農業經營體制改革過程中，配套的農業社會化服務體系發揮著重要保障作用，推進農業現代化更需要以農業社會化服務體系為支撐。新中國成立至改革開放期間，集體經濟組織扮演了生產和服務的雙重角色，緩解了農業領域生產資料不足的問題。隨著市場化改革的深入，農業農村領域發生了重大變化，農戶經營能力不足、抗風險能力弱的問題日益凸顯，亟須建立新型農業社會化服務體系以彌補小農戶與大市場間的鴻溝。1990年，中共中央、國務院發布的《關于一九九一年農業和農村工作的通知》首次提出“農業社會化服務體系”。1991年國務院發布《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》，進一步明確“農業社會化服務是包括專業經濟技術部門、鄉村合作組織和社會其他方面為農、林、牧、副、漁各業發展所提供的服務”，強化了農業社會化服務的市場屬性。黨的十六屆三中全會再次提出“健全農業社會化服務體系”，隨后的中央“一號文件”對其作了更明確的闡釋和工作部署，農業社會化服務領域也逐漸由單一的生產服務拓展到購銷、財務、法律、金融等多個領域。黨的十七屆三中全會進一步提出，“加快構建以公共服務機構為依托、合作經營組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系”。黨的十八大又進一步提出了構建新型農業經營體系，其中新型農業社會化服務體系是新型農業經營體系的重要組成部分。2013年中央“一號文件”進一步強調了“大力培育多元服務主體”。我國正全面推進農業現代化，對農業社會化服務的需求正快速增長，建立健全適應當前農業發展的新型農業社會化服務體系是農業經營體制改革的重要保障。

三、新時代農業經營體制改革的機遇與挑戰

進入新時代，農業經營體制改革迎來了新的歷史機遇，但同時也面臨著新的問題和挑戰。一方面，實施鄉村振興戰略為農業領域帶來了新的制度紅利，“三農”改革試點為下一步政策推廣積累了豐富的實踐經驗，現代農業科技的快速發展要求農業經營體制不斷改革創新;另一方面，農村土地制度還不能適應農業現代化要求，集體經濟組織缺位錯位，新型農業經營主體虛化異化，面向小農戶的農業社會化服務能力弱等問題日益顯現。

（一）新時代農業經營體制改革的時代機遇

1.鄉村振興戰略釋放制度紅利

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的目標任務，黨的十九大報告進一步強調全面深化改革，明確指出農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，將農業農村優先發展上升為國家戰略，提出實施鄉村振興戰略。在鄉村振興背景下，農業農村領域的資源投入和制度供給將進一步加大，農業領域將迎來新一輪制度紅利。2018年中央“一號文件”是全面謀劃新時代鄉村振興的頂層設計，明確了產業興旺是鄉村振興的重點，提出以供給側結構性改革為主線加快構建現代農業經營體系，要求推進體制機制創新以強化制度性供給。2019年中央“一號文件”提出堅持農業農村優先發展，要求全面深化農村改革以激發鄉村發展活力，重點強調了鞏固和完善農村基本經營制度。未來，相關制度供給的增加將為農業發展注入新動力，農業經營體制改革也將迎來新的時代機遇。

2.“三農”改革試點積累了實踐經驗

黨的十八大以來，農村領域的改革試點加快，從不同層次不同角度多領域開展試點工作。其中，在促進農業現代化轉型方面，推出了農業電子商務試點、農業重大技術協同推廣計劃試點、農業廢棄物資源化利用試點、水產苗種產地檢疫試點、水產品質量安全可追溯試點和養殖經營主體動態數據庫建設試點等試點項目;在加強政府扶持和社會服務能力方面，推出了包括新型農業經營主體信息直報系統貸款貼息試點、農機新產品購置補貼試點、政府向經營性服務組織購買農業有效服務機制創新試點、鄉村治理體系建設試點、金融支農創新試點、農民合作社質量提升整縣推進試點等試點項目;在深化農村體制機制創新、探索農村集體經濟實現方式方面，推出了土地經營權入股發展農業產業化經營試點、農村集體產權制度改革試點等試點項目。另外，重慶和成都作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在促進城鄉融合方面改革成果顯著，一定程度破除了城鄉二元帶來的城鄉居民權利的不平等，“統一戶籍、土地保障和權利平等”帶來城鄉融合發展新格局。現階段，農業農村改革試點工作正加快推進，部分試點已取得階段性成果，這為未來政策制定積累了豐富經驗，為政策推廣奠定了實踐基礎。

3.現代農業科技要求經營模式轉變

隨著現代農業科技快速發展，農業已進入應用信息技術和生物技術的科技農業發展階段，農業生產的機械化、數據化和智能化有助于提高農業產能與農業效率。對于人多地少、資源相對稀缺的我國農村，科技農業將帶來巨大機遇，通過精準使用農業科技將帶來農業領域的高質量投入、高質量管理和高質量供銷。美國在科技農業領域走在前列，以玉米為例，中國單位產量僅為美國的60%，還有具有巨大的提高空間。一方面，通過基因技術和微生物技術等現代生物技術能夠增加農作物產量，同時有效減少化學農藥施用，提高農產品質量。另一方面，基于現代信息技術，通過數據采集分析、物流供應鏈管理等的智能化生產方式改造傳統農業生產逐漸成為現實?，F代生物技術和現代信息技術的綜合使用將重塑農業產業鏈中各個環節，升級傳統農業經營模式，帶來智慧農業的新機遇，推動農業市場化、規模化、現代化，這將對農業經營體制機制創新提出新要求。

（二）新時代農業經營體制改革面臨的現實挑戰

1.農村土地制度有待進一步創新賦權

隨著農業現代化步伐加快，農地細碎化和農戶分散經營已成為農業生產經營中的一個突出問題，影響了農地利用效率和農業可持續發展，其根源在于農村土地產權制度的不完善。“三權分置”改革后，土地經營權從承包經營權中分離出來，創新了農村土地集體所有制的有效實現形式，促進了農村土地要素流動。但我國不同法律法規之間對農村土地制度的表述還存在不一致的地方，而且存在限制農民土地財產權利等問題，需要盡快予以修改完善。另一方面，雖然中央已經明確要求不準以放棄農村土地為落戶前提，但尚沒有具體的落實政策，農民進城后承包地權屬問題尚不清晰，農民土地有償退出和轉讓機制不健全，進一步加深了農村土地閑置撂荒問題。在土地流轉實際推行中，地方政府政策單一且缺乏完整的流轉指導框架，部分地區出現土地過度規?；?，現有土地經營權流轉模式帶來的農村收入差距問題也逐漸顯現[7]，農村土地制度有待進一步創新賦權。

2.集體經濟組織存在缺位錯位問題

集體經濟組織是農業社會化服務的基礎，但在整個服務體系中，村集體經濟組織較為薄弱。家庭聯產承包責任制實施后，過分強調“分”的重要性，導致集體經濟組織“統”的功能弱化，除了少部分集體經濟組織向農民提供生產性服務和基礎設施供給外，大部分集體經濟組織存在組織渙散和定位不明等問題，導致在農業生產中的功能缺位。一方面，組織渙散使得集體經濟組織缺乏提供優質服務的能力。由于集體經濟組織收入來源少，很難建立起有效的組織框架，村級集體經濟組織的凝聚力較弱，組織成員參與積極性低，部分村集體經濟組織已經不能穩定運轉。另一方面，集體經濟組織在新型農業經營體系中定位不明確，加上政府扶持不足，其主體功能難以發揮。雖然中央文件一再強調發展集體經濟，強化集體經濟組織服務能力，發揮其在集體資產管理、集體資源開發、服務集體成員等方面的作用，但在資金和人才匱乏的情況下，集體沒有足夠技術能力和資金實力承擔相應服務。同時，需要注意的是，由于集體資產產權界定滯后，跟不上市場經濟發展需要，以及農民對集體經濟認知不足，村集體存在隨意處置集體資產的問題，集體經濟組織功能錯位問題不容忽視。部分地區甚至存在村干部通過處置集體資產“中飽私囊”的現象，對農村集體經濟造成較大破壞，降低了集體成員對集體經濟組織的信任。在雙層經營體制下，集體經濟的缺位阻礙了現代農業技術的推廣，侵害了農民的財產權益，影響了農村經濟長期穩定發展。

3.新型農業經營主體虛化異化現象較為嚴重

在政策支持下，新型農業經營主體迅速發育起來，但普遍存在規模較小、資源缺乏、運營不規范、帶動能力弱等發育不足問題[8]。在實際政策實施中，由于過分強調“數量型增長”，新型農業經營主體虛化異化問題嚴重，未能有效發揮好其主體帶動作用。就家庭農場而言，各地政府普遍從土地經營規模上認定家庭農場，大多設定了經營規模下限而忽視上限要求，導致部分家庭農場的土地經營規模過大，依靠家庭成員已經無法滿足生產經營活動，實際經營方式中存在使用雇工等企業化傾向。就農民合作社而言，“名不副實”問題較為嚴重，部分農民合作社成立后便成為“僵尸社”，未能發揮合作社的基本功能，僅僅作為一個虛化主體以應對上級政府檢查，即使在實際運營的合作社，也由于內部治理結構不合理其經營方式也存在異化問題。一方面，多數農民合作社職能發揮相對單一，僅在農業生產過程的下游發揮中間商作用，而不能在種植管理等生產環節上游有效指導帶動社員;另一方面，合作社決策權受到少數成員控制，普通社員在合作社中的需求不能得到有效滿足，如種植大戶領辦的合作社表現為家庭經營特征，村集體領辦的合作社表現為非營利特征，對廣大社員的實際帶動能力有限。同時，農業產業化龍頭企業也存在帶動能力弱和非農化傾向，其在種植管理等環節實際作用有限，而且隨著農業龍頭企業的發展，開始逐漸向非農領域開拓業務，部分甚至基本放棄農業業務。

4.面向小農戶的農業社會化服務總體較弱

當前，我國農業社會化服務能力總體較弱，面向小農戶的農業社會化服務不足，不能很好地滿足廣大農民的服務需求[9]。在服務能力上，針對新型社會化服務主體的政策扶持不足，服務能力有待提高，服務主體間銜接不緊密。新型農業社會化服務體系是公益性與經營性主體共同組成的服務網絡，當下制度供給不足致使公益性服務主體組織薄弱，經營性服務主體的經營能力不高[10]，主要表現為農業技術推廣人員整體素質偏低、地區主導農業的專業服務不到位、農業社會化服務專項扶持力度不足等。在服務內容上，農業服務市場供需結構不合理，提供的服務相對單一，不能有效滿足不同地區的差異化需求。在技術服務上，傳統的增產型技術、資源利用型技術占主導，而增收型技術和資源節約型技術不足[11]。在金融保險服務上，農村金融服務覆蓋率低，絕大部分農戶享受不到實質性金融服務，商業保險機構對涉農領域積極性不高，金融保險服務體系滯后。農業社會化服務主體缺乏與小農戶直接接觸的有效渠道，進一步限制了農業社會化服務主體作用發揮。在服務機制上，現有的農業社會化服務體制與市場經濟不相適應。一方面，由于集體經濟組織提供的農業服務是從計劃經濟沿襲而來，帶有“一級抓一級”的行政管理特征，與基層實際存在脫節。大多服務內容停留在鄉鎮一級，農戶獲得技術人員實際指導較少[12]。另一方面，不同支農惠農政策歸屬不同部門，造成部門間的協調成本過高，存在地域和行業間的分化割裂，難以對涉農服務進行統一整合。

四、新時代農業經營體制改革的政策走向

在鄉村振興背景下，面對新機遇和新挑戰，我國應加快農業經營體制改革步伐，在土地制度、集體經濟組織、新型農業經營主體和新型農業社會化服務等關鍵領域全面深化改革，在政策供給上重點把握好“四個轉變”，推動農業經營體制創新發展以適應農業現代化發展要求。

（一）健全土地有序流轉機制，推進土地流轉形式由單一流轉方式向多元化綜合流轉方式轉變，有效保護土地流轉中的農民權益

新形勢下深化農村改革的主線仍是處理好農民和土地的關系。新時代農業經營體制的改革，需要進一步健全土地有序流轉機制，提升土地要素市場化配置。土地流轉是手段不是目的，推進土地流轉的目的在于盤活土地資產，提高土地要素使用價值，促進農業規模經營，拓寬農民收入渠道。因此，通過土地流轉創造價值是土地制度改革創新的前提，已有研究表明單靠土地流轉實現農業規模經營的模式在宏觀上已經呈現乏力態勢，將家庭生產融入現代農業分工體系更具實踐價值[13]。具體來看，政府在引導農民參與土地流轉時應積極探索土地流轉的增值路徑和實現方式，從單一流轉方式向多元化綜合流轉方式發展。

現有法律法規在落實集體所有權和穩定農戶承包權等方面更為明確，但在第三方經營者的經營權保護方面仍有待完善。為此，應進一步細化對第三方經營者的土地經營權權能和義務的立法保護，主要包括自主有償使用、經營權再流轉與抵押、農產品處置和補貼收益、土地征收地上物補償，以及租金承擔、損害賠償等。土地經營權在土地產權結構中最為活躍，加強第三方經營者的經營權保護將有助于激發農村市場活力，促進農村土地健康有序流轉。在實際政策制定實施過程中，地方政府應轉變原有流轉觀念，土地流轉不是流轉越多、規模越大越好。應加強規范土地流轉規模，根據地區人地關系實際設定土地流轉上限，將土地流轉規?？刂圃诤侠韰^間。更為重要的是，應因地制宜推動多種形式的土地流轉方式，包括出租、轉讓、入股、抵押、互換、轉包等，尤其應重點創新土地入股的有效實現方式。此外，還應建立健全承包地退出機制，構建城鄉融合發展的制度基礎[14]。隨著城鎮化進程的加快，解決好進城落戶農民的承包地問題日益緊迫，地方政府應重點創新承包地退出轉讓市場交易機制，搭建地區農地產權交易市場，并在市場服務等方面發揮作用，有效保護土地流轉和承包戶退出過程中的農民權益。

（二）明確集體經濟組織功能定位，推進集體經濟組織由注重行政管理向注重市場服務轉變，提高集體經濟組織服務能力和服務質量

農村集體經濟不僅是發展農業生產力的基礎，而且是農民共同富裕的保障，是鄉村振興的組織依托。農業經營體制機制創新的關鍵是充分發揮“統”和“分”的各自優勢，一方面要穩定土地承包關系，激發“分”的經濟活力，另一方面要重點創新“統”的實現方式，解決農民承包地經營規模過小和農業規模經營程度不足等難題，既不搞大集體制度，又不搞私有化制度。當前集體經濟衰落的原因主要是對集體經濟的認知存在不足，對集體產權界定不夠明確，對集體經濟組織職能定位不夠清晰。為此，要從兩方面著手：

一方面，要進一步創新集體經濟實現方式，推進農村集體產權制度改革。農村集體產權制度是農村經濟制度的基礎，農村集體經濟組織出現錯位問題的根源在于對集體經濟的認識誤區，將集體產權視為超越農民的產權[15]。集體經濟首先是農民的集體經濟，集體資產不屬于集體經濟組織所有，集體經濟組織只是農民集體的代理人，農村集體資產屬于農民集體，個體成員對農村集體資產擁有成員權。農民與集體資產之間的關系本質上是一種股權關系，因而集體資產的股份制改革不僅有助于提高農民對集體資產的認知，規范集體資產使用，而且能夠加強集體資產保護、農民權益維護和資產收益分配，這是市場經濟的發展必然。要在做好集體資產盤點和成員身份確認工作基礎上，推進農村集體經營性資產股份合作制改革，其制度供給重點在于創新集體資產股權“進退”機制，推動農村集體產權流轉交易，真正盤活農民手中的集體資產，使其可以通過質押、轉讓等方式拓寬農民收入渠道。

另一方面，增加鄉村治理的財政投入，強化集體經濟組織建設。集體經濟組織是集體成員的代理人，是集體經濟的實際經營者，集體經濟組織的經營管理能力直接決定了集體經濟的發展程度。要以法律形式明晰集體經濟組織功能定位，加快制定《農村集體經濟組織法》，明確其市場主體地位。進一步加強農村集體經濟組織建設，加強黨支部對村級集體經濟組織的領導，提高集體經濟組織的服務能力，同時加大財政投入以保障集體組織穩定運轉。在具體落實方式上，要加強集體經濟組織中的干部培訓，提升集體經濟組織干部認知水平和經營能力，推進集體經濟組織由注重行政管理向注重市場服務轉變，提高集體經濟組織服務能力和服務質量。在統分結合的雙層經營體制下，明確集體經濟組織功能定位，有效發揮“統”的職能，是完善農村生產關系的重大舉措。

（三）堅持新型農業經營主體培育監管并舉，推進新型農業經營主體從數量型增長向質量型增長轉變，提升新型農業經營主體帶動能力

近年來，新型農業經營主體蓬勃發展，在指標壓力下地方政府過分強調數量增長，導致新型農業經營主體的虛化異化問題嚴重。現階段，新型農業經營主體的培育應堅持政策扶持和指導監管并舉，注重微觀治理和宏觀引導，根據不同主體特征在實施特惠性政策的同時加強特定監管，如對扶持清單中的新型農業經營主體開展定期“體檢”，提高培育清單中主體的流動性，推動新型農業經營主體質量型增長。

具體來看，在家庭農場的培育監管方面，應重點關注過度規?；瘑栴}，設置具體的經營規模區間，尤其應完善經營規模上限設定，對以家庭經營為名開展雇用經營的企業化家庭農場，應給予重點規制監管，調整扶持政策，指導有序整改;同時應關注兼業農戶發展需要，引導其向職業農民方向轉變。在農民合作社的培育監管方面，應重點排查“僵尸社”，關注其服務能力和紐帶作用，對虛化的農業合作社給予專項指導，健全農業合作社組織結構，提升農業合作社帶動能力。在農業產業化龍頭企業的培育監管方面，重點防范“非農化”傾向，農業產業化龍頭企業因其更能發揮市場主體優勢，在政策扶持上應加強其在農業產業鏈上各環節的帶動作用。同時，應規范農業產業化龍頭企業的上游業務，避免過度爭奪小農戶資源，侵害小農戶權益。

未來，在新型農業經營主體培育上應重點區分主體間共性與個性，重點解決土地、資金、技術和基礎設施等共性問題，具體扶持政策上應逐漸弱化主體類型，加強以具體業務確定扶持方式和扶持力度，打破主體間邊界以形成良性互動。根據不同新型經營主體相對優勢實施精準特惠性政策，重點解決好家庭農場的資金缺乏、經驗不足等問題，解決好農業合作社內部治理、利益分配等問題，解決好農業龍頭企業創新經營、風險防范等問題。

（四）加強新型農業社會化服務體系建設，推進農業適度規模經營方式由土地規?；蚍找幠；D變，加強小農戶與大市場的利益聯結

農業的適度規模化是農業現代化的重要實現途徑。但當前我國在推進農業適度規?；洜I過程中，部分地方政府將其實現路徑等同于以土地流轉為抓手促進土地要素的集中化，這導致了土地過度集中、土地使用效率下降和土地非農化等問題，違背了當前農業發展方式轉變的基本要求，不僅引致農村領域土地關系緊張問題，而且土地生產率下降背離了通過適度規?；瘜崿F規模效益的初衷?；谕恋亓鬓D的規?；洜I只是農業規模經營的一種實現方式，在現階段通過深化農業社會化服務體系建設，加強在涉農產業鏈的各個環節對農戶專業指導，做好小農戶和大市場間的利益鏈接，通過服務規?；瘜崿F規模收益的經營方式更適合我國當前農業發展實際。

未來應將加強新型農業社會化服務體系建設作為農業支持政策的重點，充分培育適應市場變化的新型社會化服務主體和提供優質服務的新型農業經營主體，在技術、資金、信息以及經營管理、產品銷售等方面細化扶持政策，引導不同主體以不同形式連接帶動小農戶，向小農戶提供專項服務或系列化服務，發揮其在產前、產中、產后各個環節的服務中的專業帶動能力和內外紐帶作用，從過分強調支持新型農業經營主體進行土地流轉擴大要素投入，轉向突出各主體服務能力和服務質量。具體措施應從政策扶持和市場培育兩個方面同時著手：一要整合現有農業服務資源，形成各部門統一協調的社會化服務新機制，盤活農業服務存量資源條件下增加政策扶持力度，對地區特色產業進行精準扶持;二要把握新型農業社會化服務體系多元化多層次特點，構建公益性與經營性主體間的合作機制，重點加強對農業服務人員的指導培訓，提升服務隊伍整體素養。更為重要的是，應以市場化為主導，加強農業社會化服務市場建設，滿足多元化服務需求和市場需求變化，形成可持續有活力的新型農業社會化服務體系。在鄉村振興和農業農村優先發展的大背景下，服務規?；粌H堅持了家庭經營的基礎性地位，也賦予了雙層經營體制新內涵。

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（責任編輯：文豐安）