府際合作機制的可持續性探究：以京津冀區域大氣污染防治為例

石晉昕 楊宏山

內容提要：區域協調發展依托多種機制得以實現，各種機制所具有的可持續性不同，其效能也有所差異，厘清府際合作機制的類型與適用情境對于機制的選擇及完善具有重要意義。合作可持續性的建立以制度化水平的提升為標志，可以從合作意愿、收益成本、約束力和制度保障等方面進行刻畫。按照合作向度和可持續性，可以將府際合作機制分為對話式、契約式、運動式和科層式四種模式，其各自具有相應特征。這四種模式在京津冀大氣污染防治過程中均有所體現。在府際合作實踐中，可通過制度建設、組織完善與環境優化等途徑，提升運動式合作和對話式合作機制的可持續性，構建長效運作機制。

關鍵詞：府際合作機制;可持續性;大氣污染防治

中圖分類號：F062.2

文獻標識碼：A

文章編號：1003-7543（2019）09-0149-11

隨著經濟社會的發展，跨界污染治理、公共安全、疾病防控等外部性較強的公共治理問題依靠單一行動主體越來越難以應對，這就需要多個地方政府采取聯合行動，推動制度供給，構建有效的區域府際合作機制，進而推動區域協調發展。現階段，我國正在推進“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設，形成了多種多樣的合作機制，這為府際合作提供了重要動力與支撐。然而，在實踐中，一些機制的運行不具備連續性，難以長期持續發揮作用，這將直接影響府際合作效果。府際合作的長效機制還有待強化，增強合作的可持續性成為區域協調發展亟待解決的問題。

這里聚焦于府際合作機制的可持續性問題，基于這一視角在文獻梳理和實踐觀察的基礎上構建有關理論框架，對大氣污染防治領域的典型案例進行分析，通過制度分析的方法回答以下問題：什么樣的合作機制是可持續的？在可持續性視角下府際合作機制的類型如何劃分？各種類型的機制具有何種特征？如何提升府際合作的可持續性？

一、府際合作相關文獻綜述

在區域府際合作治理的文獻中，合作向度是一個重要研究視角，即府際合作通過縱向或橫向兩種向度得以實現。縱向合作是指在中央主導下的地方政府合作，中央依托法定的正式權力，包括政治、行政和人事等權力形成剛性機制。橫向合作是指地方自發組成治理網絡，平等協商，達成一致意見，進而形成柔性機制。

制度性集體行動框架為合作向度的分析提供了重要理論支撐，該框架由理查德·C.菲沃克提出。制度性集體行動框架通過整合機制和制度范圍兩個維度，將地方政府合作劃分為12種模式，其中，橫向合作機制包括建立多重自組織系統、成立工作組、構建非正式合作網絡、成立政府合作委員會、簽訂合同等，而縱向合作機制主要是上級權威主導下的部門合并等，每種模式對應相應的交易成本。由于存在規模經濟性、外部性、共有產權以及地方政府博弈等問題，單一行動主體自身的最優選擇并不一定是區域整體的最優選擇。因此，地方政府合作過程中面臨著溝通協調、利益分配等風險，需要通過采取一定的制度安排來降低風險。

依托制度性集體行動框架，一些學者基于中國制度情境提出了府際合作過程中兩種向度的具體機制。邢華認為，橫向合作機制包括行政首長聯席會議、日常工作小組等，縱向合作包含的具體機制則主要有政治動員、法律和行政命令、戰略規劃、制度激勵、項目評估等。還有學者用正式協議（簽署地方政府合作協議）與非正式協議（如地方代表團互訪、舉辦論壇等）來刻畫府際橫向合作機制，用強制協議（如上級制定的政策）來刻畫府際縱向合作。

一些學者討論了兩種向度合作機制的適用情境。橫向合作機制一般適用于各方具有較強利益互補關系等比較簡單的區域合作過程，而縱向合作一般在兩種情形下較為適用：一種情形是地方政府有合作意向但合作的風險較高，依靠橫向機制可能產生制度性集體行動困境：另一種情形是中央出于整體利益的考量，主動嵌入區域合作。第一種情形是以橫向合作帶動縱向合作，地方政府在合作過程中的行為在很大程度上取決于本地區“搭便車”收益與集體行動收益的比較，當行動主體關系較為復雜時，橫向機制難以發揮作用，需要引入縱向合作機制。第二種情形是以縱向合作帶動橫向合作，例如在東西部扶貧協作過程中，單純依靠市場價格信號引導區域協調發展可能會導致久議不決、政策乏力等問題，而依托我國的制度優勢和政治優勢，由中央政府主動介入，組織東部發達地區對西部欠發達地區展開對口支援，就能展現出明顯的效果和優勢。

還有學者就進一步完善兩種向度的區域府際合作機制提出了相關建議。就財政領域而言，應當探索建立橫向轉移支付制度，設立區域內財政基金：在縱向維度則可以嘗試設立財政委員會，構建高層次的管理協調機構和剛性組織架構。就生態環保領域而言，可以探索構建有效的區域內碳排放交易機制，制定碳排放交易的相關法律，構建區域立法協調機制，對地方政府官員進行激勵，進而建成協調機構分配——各地方政府分配——減排企業分配的逐級分配模式。同時，可以建立橫向生態補償機制，提供生態補償服務平臺，科學確定生態補償范圍，拓寬生態補償融資渠道。

通過對相關文獻的梳理可以發現，學術界圍繞府際合作向度這一議題形成了大量研究成果，不僅從學理上進行了探討，提出了一些具有解釋力的理論模型和分析框架，而且在實踐的基礎上進行了總結和提煉。然而，合作向度這一視角對于一些問題和現象的解釋力還存在一定局限性，需要引入新的分析視角。

二、可持續性：區域府際合作研究的新視角

通過對實踐的觀察可以發現，府際合作機制效果具有一定差異，一些能夠持續發揮作用，另一些則持續時間較為短暫，府際合作向度的相關理論無法有效解釋這一現象。這就涉及埃莉諾，奧斯特羅姆所提出的系統和規則的可持續性問題，其提出的生態一社會系統可持續性分析框架和制度分析與發展框架均立足于解釋多個行動主體如何達成有效且可持續的集體行動，為府際合作可持續性研究提供了重要的理論依據。生態一社會系統可持續性分析框架認為，集體行動的可持續性是治理所要達到的重要目標，是資源系統、治理系統、資源單元和行動者等多項變量相互作用的結果（見表1）。在制度分析與發展框架中，行動舞臺被認為是行動者相互作用、交換商品和服務、解決問題、相互支配或斗爭的社會空間，可持續的合作需要穩定的行動舞臺，影響行動舞臺的七項規則包括進入和退出規則、職位規則、范圍規則、權威規則、聚合規則、信息規則、償付規則，這些規則為理解府際合作可持續性提供了有益啟示。

可持續性這一概念產生于生態學領域，經過長時間的發展，已不再局限于生態學領域，而是逐漸發展成為一個集成的、跨部門的概念。比較常見的概念有經濟增長的可持續性、財政可持續性、地方政府創新可持續性等。就經濟領域而言，可持續性可理解為增長不是由大量資本、能源和原材料以及勞動力投入推動，技術進步或全要素生產率（TFP）增長對經濟增長的貢獻相對較高。就公共財政領域而言，財政可持續性是指財政政策在長期內不需要調節。財政支出和收入等時序變量存在協整關系，基本赤字使政府的債務負擔率固定不變或不再持續上升。就地方政府治理和政策創新領域而言，創新的持續性是指創新活動可以在未來繼續存在并能不斷發展深化，關鍵在于其要素的延續與擴散，而不在其形式的存續。

綜合以上研究，這里提出府際合作機制可持續性這一概念，它可以從過程和效果兩方面來理解。從過程來看，府際合作機制的可持續性表現為合作制度化水平的提高。新制度主義學者認為，制度是一種建立在規則、規范、共享的策略和相關物理世界之上的人類穩定的行為規律，頻繁發生或重復的場景中行動者的相互作用構建了這些規則、規范和共享的策略，可以說，制度既是一種行為規則，又是一種利益均衡。可持續的府際合作實際上是各方利益的動態協調過程和行動規則的建立過程。從效果來看，府際合作機制的可持續性體現為合作行動過程存續時間較長，且能在較長時期內發揮效用，合作具有規律性、可復制性和可預期性。

府際合作機制可持續性應以下述條件為前提：第一，地方政府應當具有一定的資源互補性，滿足制度分析與發展框架中的進入退出規則、聚合規則、職位規則和范圍規則，即行動主體能夠進入合適的府際合作網絡并找到自身位置，明確自身定位。資源依賴理論認為，行動主體間的合作是為了尋求其他主體所具有的關鍵資源，進而減少發展的不確定性。第二，合作具有收益的合理性與合作的共贏性，出于“理性人”的行動預設，行動者會考慮收益和成本，同時也在與其他地方政府博弈，因而如果府際合作為其帶來的收益大于成本，且各行動主體能夠在行動網絡中形成“納什均衡”，則區域合作能夠長期存續。當然，地方政府在不同情境下對合作收益的理解有所不同，且決策者只具備有限理性，因而其只能根據所感知的收益和成本作出判斷，這在很大程度上取決于上級的激勵。第三，合作具有較強的約束力，即遵循償付規則。如果能夠形成固定的協調組織機構，下發具有法律效力的文書，提高個體的違約成本，為了避免更大的損失，區域行動主體將保持長期合作。第四，上級政府提供制度保障和有效激勵，遵循信息規則和權威規則，通過完善信息和提供激勵構建具有號召力的行動舞臺。

在實際情況下，府際合作往往只具備某些條件，這就涉及府際合作機制可持續性的強弱問題。如果一些制度安排的可持續性較強，則行動主體進行重復博弈而非單次博弈，其合作將形成一定的路徑依賴，制度化水平較高。如果合作機制可持續性較弱，則在短暫的合作后又會回到“各自為政”的狀態，行動主體進行單次博弈，制度化水平較低。

三、區域府際合作的向度：可持續性分析框架

這里在府際合作向度視角的基礎上引入“可持續性”分析維度，構建府際合作向度一可持續性的分析框架。其中，第一個維度為府際合作向度，可分為橫向和縱向兩種形態：第二個維度為機制的可持續性，可從可持續性的強弱進行分析。將兩個維度進行交叉則可以得到對話式、契約式、運動式和科層式四種合作模式（見表2）。

（一）對話式合作

在對話式合作機制下，上級權威介入程度較低，各地方政府關系相對分散，對于區域治理問題具有平等的參與權，但是可持續性較弱，具體包括召開聯席會議、領導人互訪、舉行論壇等形式。其弱可持續性表現為兩方面：第一，合作較為松散。在對話式合作中，各行動主體可以自愿加入或者退出合作，并且這種合作關系依托彼此間的信任而形成，通過“握手”和“對話”達成一致意見。第二，合作不確定性較大。聯席會議等合作機制間隔周期較長而對話時間較短，且在一年中召開次數較少，對于具體性和日常性的事務，該機制作用不大。

對話式合作機制可持續性較弱的主要原因是協商性有余而約束性不足。由于缺乏固定的組織結構和書面化的文件對各行動主體進行約束和監督，導致制度化水平不高，至多是為各行動主體提供接觸和溝通的機會。雖然對話式合作的可持續性較弱，但是在區域治理中仍然發揮著重要作用，主要原因是其治理成本較低，各主體基于信任自愿展開合作，無需動用較多行政資源，為制度化合作奠定了基礎。

（二）契約式合作

在契約式合作機制中，各主體在協議簽署前可以進行協商，但協議締結后則具有約束力和強制性，對話式合作在解決臨時性合作問題時較為有效，而行政協議的簽署是長期制度化合作的開始，具有持續性和穩定性，各合作主體在合作過程中進行重復動態博弈，最終達成均衡，并以書面文件形式固定下來。該機制具有以下特點：第一，具有平等協商性。這種機制允許各行動主體在平等的環境中爭取各自利益，上級權威介入程度較低，通常只提供簽訂協議的環境和制度保障。第二，制度化水平高。該模式通過契約明確設定信息共享、利益補償、監督和激勵等規則，以消除合作各方因有限理性和信息不對稱而導致的不確定性預期結果。具有較強約束力。地方政府間簽訂的府際協議包括合作備忘錄、合作框架協議等形式。

（三）運動式合作

在運動式合作機制中，上級權威介入程度比較高，適用于在行動主體關系復雜、各方利益沖突較大、任務緊迫的情境。運動式合作機制是一種在短時間內投入大量人力和資源的非常態行動，往往需要突破常規官僚制度，由自上而下的行政指令推動，以制造輿論、廣泛動員為主要形式，個案的處理往往具有一定的靈活性。該機制通常呈現非專業化、非制度化的特征，是對治理結構和制度安排的再生產和再塑造，也是對常規府際合作制度安排的彌補和救濟。運動式合作機制通常在任務緊急或需要在短時間內推動各主體采取合作行動的情況下采用，不能持久地為合作提供有效制度支持，只是一次性的行為。

運動式合作機制可持續性較弱的一個重要原因是協調的強制性有余而協商性不足，且合作的收益成本難以平衡。為了保障整體或者部分行動主體的利益，一些行動主體的利益將受到損失，這就造成了一些行動主體的隱性抵制，即在表面上服從上級安排，但是實際上對區域合作有所抵觸，一旦激勵消失，治理效果就難以持續，治理效果可能出現反彈。盡管這種協調機制可持續性有限，但是仍然在區域合作治理過程中發揮著重要作用，其主要原因是運動式合作具有其他機制難以比擬的治理效率，這種“疾風驟雨”式的合作機制可以在短時間內呈現明顯的合作效果，滿足行動主體一定的治理需求。

（四）科層式合作

科層式合作是在上級權威的統合與協調下，依托行政系統的層級制度逐級展開的府際合作制度安排。科層組織具有較強的穩定性和規范性，中央通過科層制度對地方政府合作過程中出現的問題予以協調和監督，同時為地方政府提供官員任命、交流和晉升等激勵，進而確保在科層式合作機制中上級行政命令能夠通過相對固定的組織結構和路徑來落實。科層式合作機制主要包括成立高規格的議事協調機構、制定相關法規和發展規劃等具體制度安排。在科層式合作過程中，有關議事協調機構將長期存續，相關區域合作發展規劃一般為中長期。

四、京津冀區域大氣污染治理府際合作機制的可持續性分析

（一）對話式合作：召開府際聯席會議

京津冀地區是我國空氣污染較為嚴重的區域之一，從居民個體到各地方政府都具有防治大氣污染的強烈愿望。為了緩解區域大氣污染，2015年以來，三地定期召開京津冀環境執法與環境應急聯動工作機制聯席會議。

1.三地平等協商，約束和激勵較弱

京津冀環境執法與環境應急聯動工作機制聯席會議是三地進行大氣污染聯防聯控的重要措施之一。聯席會議成員包括三地環境保護部門，分別是北京市環境保護局、天津市環境保護局與河北省環境保護廳，是一種扁平化的平等協商工作機制。三地環保部門相互支持，促進環保一體化發展，共同打擊京津冀區域內環境違法行為。

2015年11月27日，京津冀三省（市）環保部門在京召開首次聯席會議，正式啟動了“京津冀環境執法聯動工作機制”。三地通過協商達成一系列環境保護聯動執法共識，根據工作計劃，由三省（市）環保局（廳）定期或不定期統一人員調配、統一時間、統一重點開展聯動執法，互相派遣執法人員到對方轄區開展聯合檢查，對涉及京津冀的重點環境違法案件聯合進行環境行政執法后督察，積極共享本轄區環境監察執法信息，互相借鑒學習。然而，區域污染治理聯動執法并未形成固定的分工方案，對各方的權利義務也沒有明確規定，激勵與考核評價機制尚未形成，合作行動缺乏剛性約束。三地如何參與執法以及投入資源的多寡，都由各地自行掌握，存在較大的自由裁定空間，缺乏明確的標準。

2.合作成本收益難以平衡，多聚焦短期目標

由于缺乏剛性約束，大氣污染聯防聯控的成效并不明顯，具有較大不確定性。如果三地聯合成立共同的常設執法機構，可從組織層面打破現有行政區劃，這并不現實：如果三地執法機構長期聯合執法，則會產生高昂的交易成本。這樣，合作的收益和成本難以平衡，不足以支撐可持續機制的建立。為此，各方基于自身利益考量，采取了定期會商這種持續性相對較弱的區域合作機制。

聯席會議定期召開，由京津冀三地輪流舉辦，重點對當年冬季與次年春季的大氣污染防治督導檢查工作進行部署，聚焦于短期目標，下一年度將重新確立執法工作目標，工作的重心也將有所轉移，且聯席會議的召開屬于短期會商，只是為三地交流互動提供了平臺和機會。協商狀態也不是長期存續，只是在聯席會議召開期間存在。通過分析各年份聯席會議所部署的大氣污染防治主要任務可以發現，秸稈焚燒、高架源污染等問題是聯席會議的重點工作，每一次聯席會議都要對有關事項不斷強化，這些問題并沒有形成制度化的長效防控機制，需要會議協商部署才能在當年冬季和次年春季有所緩解，而且在下一年度仍然是大氣污染防治的主要問題。三地聯席會議已經分別于2015年、2016年、2017年和2018年召開四次，四次聯席會議的工作重心各有不同，歷年聯席會議所確定的環境治理主要任務如表3所示。

（二）契約式合作：簽訂政府間協議

為了建立京津冀大氣污染治理聯防聯控長效機制。推進環境保護制度化建設，京津冀三地簽訂了一系列府際合作協議，形成了契約式合作模式。《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》（以下簡稱《協議》）是三地簽訂的一項重要協議。

1.三地合作意愿明確，上級權威介入程度較低

為了有效應對大氣污染這一負外部性較強的區域問題，三地表現出了明顯的合作意愿，北京、天津與河北2015年政府工作報告中均提到推進京津冀協同發展，在環境保護領域要力爭率先突破。2015年11月，北京市環境保護局、天津市環境保護局與河北省環境保護廳聯合簽署了《協議》，為三地合作解決環境問題提供了依據。三地的發展水平不同，對于大氣污染治理的訴求自然也有所差異，北京和天津經濟發展相對較為充分，對環境污染治理具有較高的要求，而河北則需要通過相關產業的發展進一步推動經濟的增長。在這種差異下，就需要以《京津冀協同發展規劃綱要》提出的“統一規劃、嚴格標準、聯合管理、改革創新、合作互助”為原則開展工作，以制度化的方式對府際合作進行約束和規范。《協議》是三地根據自身經濟社會發展狀況和環保訴求所達成的博弈均衡，為京津冀生態保護率先突破擬定了框架。上級權威提供了一定的環境和監督，介入程度相對較低。

2.著眼中長期目標，形成較強約束力與制度保障

《協議》規定，在大氣污染防控方面。到2017年，將京津冀細顆粒物PM2.5在2012年基礎上下降25%左右：中長期目標是實現京津冀區域空氣質量明顯好轉，重污染天氣大幅減少，并力爭逐步消除重污染天氣，空氣質量全面改善。同時，《協議》為府際合作制定了明確的任務和規則，突出了聯合立法、統一規劃、統一標準、協同治污、聯動執法、應急聯動、信息共享與聯合宣傳等方面的工作，推動合作向著可持續方向發展。在《協議》的指導和要求下，三地計劃共同編制《京津冀區域環境污染防治條例》《京津冀及周邊地區深化大氣污染控制中長期規劃》，率先推動國家標準中特別排放限值的全面實施，共同發布新的污染物排放標準，統一區域環境準入門檻，共同確定統一的質量管理體系，開展聯動執法，建立應急聯動工作機制，建立信息共享平臺，針對環保領域的重大政策進行聯合宣傳。

（三）運動式合作：運用非常規政策工具

2014年11月10日至11日，APEC會議在北京召開。會議期間，北京市空氣質量良好，而在會議召開前夕，京津冀地區出現空氣重度污染，會議結束后，空氣污染有所反彈。APEC會議期間，大氣污染治理立竿見影，效果比較明顯。

1.合作約束力較強，呈現短期目標導向

中央高度重視APEC會議空氣質量保障工作。原環境保護部會同京津冀三地政府編制并印發《京津冀及周邊地區2014年亞太經濟合作組織會議空氣質量保障方案》（以下簡稱《保障方案》）。原環境保護部還印發了《環境保護部亞太經濟合作組織（APEC）會議空氣質量保障督查方案》，并派出16個督查組進行督查，對各地違規行為直接進行嚴肅查處。可以看到，APEC會議保障工作在中央的直接領導下進行，且目標十分明確，即聚焦APEC期間的大氣污染防治工作，集中各方力量以實現保障APEC期間空氣質量這一短期目標。

2.采用非常規政策工具，成本收益難以平衡

在制度層面，APEC會議期間，中央和地方環保部門均實施了嚴格的緊急督查制度。通過明查與暗查相結合、晝查與夜查相結合、巡查與駐點相結合、查問題與促整改相結合等方式，對督查中發現的問題，責令立即整改。不僅如此，還采取了非常規的人事任免制度。在發現問題之后，通過約談、免職、媒體公布、行政拘留等方式緊急處理相關責任人，這些措施在常規科層治理模式下并不多見。在政策內容層面，APEC會議期間，京津冀及周邊地區采取了“史上最嚴”治污措施。在《保障方案》下發之后，北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東等地相繼印發了各自的空氣質量保障方案，采取了相應措施。如進行車輛限號、秸稈禁燒、緊急關停高排污企業等。六省（區、市）在會議期間實際停產企業9298家。限產企業3900家，停工工地4萬余處，分別是《保障方案》規定的3.6倍、2.1倍、7.6倍。關停企業等措施在減少污染排放的同時也帶來了一定的經濟損失，只是在特定時期作為緊急措施而被采納。

可以看到，緊急督查、免職等方式雖然能夠對公共部門人員產生約束，但對行政組織的建設和正常運行也會產生一定的負面影響。運動式合作在短時間內能夠產生明顯成效，但是各行動主體也為此付出了一定的成本和代價，尤其是對于經濟亟待發展地區，其需要承受更大的壓力。在運動式霧霾治理過程中。成本與收益難以平衡，府際合作難以持續開展。

（四）科層式合作：成立高規格的議事協調機構

為了解決京津冀及周邊地區的大氣污染問題，2018年7月，經中共中央、國務院批準，成立于2013年的京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組正式升格為京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組，京津冀及周邊地區的大氣污染防治工作采取了科層式合作模式。

1.注重頂層設計，尊重各方意愿

京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組是在中央層面成立的議事協調機構，它不只是在京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組基礎上進行建制升格，更是對工作機制的調整，高層介入協調為合作提供了強大的動力。之前的協作小組由北京市牽頭，在協作小組中，各主體之間是平等關系，協作更加類似于一種通報機制：而領導小組則由國務院牽頭，規格更高，作為更具權威的上級來統籌各方，通過頂層設計，依據科層制度自上而下推動部門和省份間的協調，促進工作的規范化、程序化和制度化。

從職責范圍來看，領導小組的主要職能包括貫徹落實中共中央、國務院方針政策和決策部署，組織推進聯防聯控工作，統籌研究重大問題，確定工作目標和重點任務，指導、督促、監督有關部門和地方落實，組織實施考評獎懲，制定重大措施和相關規劃等。從組織架構來看，小組組長由國務院副總理擔任，副組長由生態環境部部長、北京市市長、天津市市長、河北省省長擔任，小組成員包括山西、內蒙古、山東與河南四省區領導以及國家發展和改革委員會、工業和信息化部、公安部、財政部、生態環境部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、國家氣象局、國家能源局等部門的領導。

2.依托科層制度，形成較強約束與激勵

2018年8月29日，京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組第一次會議召開，會議審議通過了《京津冀及周邊地區2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（以下簡稱《攻堅行動方案》）。與運動式合作大規模臨時停產限產不同，《攻堅方案》要求各地制定產業結構調整目錄、減排清單、生態準入清單和設備改造清單，不得隨意改動，力求有序合理地淘汰落后產能，對排污不達標的企業進行整改和長期限制生產，突出強調相關措施的長期效用。隨后，生態環境部等18部門和省級政府聯合印發《攻堅行動方案》，各市、區（縣）、鄉（鎮）也迅速下發了各自方案，沿著自上而下的路徑逐級落實，形成了議事協調機構統籌部署、地方政府以及相關職能部門逐級落實的運作模式。

五、府際合作可持續性的提升路徑

府際合作可持續性的提升本質上是合作行動制度化的過程。借鑒埃莉諾·奧斯特羅姆提出的社會一生態系統可持續性分析框架和制度分析與發展框架，從中識別關鍵變量和有效規則，可以找尋府際合作可持續性的提升路徑。一方面，在社會一生態系統可持續性分析框架中，一些因素（如資源系統、資源單位等）并不容易改變，難以對合作可持續性形成影響，而另外一些可變因素則扮演著關鍵角色。另一方面，在制度分析與發展框架中，構建完善的行動舞臺是提高府際合作可持續性的重要步驟，在影響行動舞臺的因素中，自然/物質條件和共同體屬性難以在短時間內改變，而應用規則可以進一步優化，因此，需要進一步強化制度分析與發展框架中的七項規則。從上述理論框架中提取的關鍵變量和重要規則為可持續性的提升提供了理論依據，可以歸納為三個方面：制度建設、組織完善和環境優化，制度建設是提升可持續性的重要發力點，而組織完善和環境優化是有效保障，三者相輔相成，具體路徑如圖1所示。

（一）強化府際合作制度安排

推動運動式合作向科層式合作發展。首先，應當進一步優化激勵制度，在區域合作中塑造良好的央地府際關系，建立權威規則。發揮中央的領導力和權威，將地方政府的“區域協作配合度”作為激勵指標。賦予其適當的權重。同時要避免地方政府間的惡性競爭。在這一過程中，中央政府需要秉持公平而有所區別的原則，充分考慮各地實際發展水平，科學合理地制定激勵指標。其次，要優化問責和績效考核制度，明確政策執行路徑，防止地方政府因為自身利益而對區域合作產生抵觸，對上級政策進行選擇性執行和變通執行。最后，優化專項轉移支付制度，對地方政府某一領域工作開展進行針對性的扶持，實行“專款專用”，確保地方政府的合作收益，促進長效機制的建立。

推動對話式合作向契約式合作發展。一方面，進一步優化地方政府間的協商談判制度，為地方政府搭建有效的協商平臺。建立規模適宜的區域府際合作網絡，明確其職能和角色，促進各行動主體在充分識別自身和對方關鍵資源的基礎上擁有更多的社會資本，進而推動關鍵資源互補的地方政府達成穩定的府際協議，實現資源共享，以契約的形式將聯席會議的協商結果制度化，對各行動主體產生約束和監督，形成“聯席會議+政府間協議”的嵌套模式。另一方面，探索建立有效的橫向補償制度和產權制度。量化合作收益和損失，使區域補償有章可循，從而對行動主體形成約束，合理劃分公共事物產權，明確治理權責，防止“三不管”地帶和推諉扯皮現象的產生，進而促進收益與成本的合理化和均衡化，運用經濟手段建立穩定的地方政府合作關系。

（二）完善府際合作組織體系

完善區域合作組織架構可以促進資源共享，降低資產專用性，從而減少交易成本。在這一過程中，一方面，中央政府要做好頂層設計，另一方面，地方政府作為合作主體，要積極配合，建立相應的落實和協調機構。在垂直向度下，一要推動高規格的議事協調組織的建設，明確其在區域合作中的權責：二要在各地方政府成立對應的工作機構并建立科學的組織構架，以確保政令暢通、落實有力，同時要提升工作人員的專業工作素養，適當吸納社會力量的加入：三要探索在各地方政府之上建立區域層面的監督機構，構建雙層的“傘形”組織體系，通過組織體系的設計實現有效的約束。在水平向度下，進一步加強地方政府間合作的監督機構、咨詢機構、執行機構與協調機構的建設，適當吸引民間組織加入。組織體系的完善將為長效機制的形成提供智力和信息支持，從而促進行動主體間的信息共享和技術的改進，提升溝通、協調和執行效率，減少因為信息不對稱、績效評估不準確和執行力較弱而產生的合作問題。

（三）優化府際合作環境

應當通過有效的立法和執法來營造良好的法治環境，完善對合作的法制保障與監督，同時要營造良好的行政生態，為合作的順利進行提供政策引領。此外，還需要建立良好的市場氛圍，并為社會監督力量提供舞臺。一要創造良好的法制監督環境。明確區域合作的相應條款，以法律的方式約束地方政府行為，對違背規則的行動主體進行有效懲處，提高背棄合作的成本，進而增強合作主體的履職意識。加強立法和執法的區域聯合協調，在相關國家法律的基本框架下，建立健全區域性法規體系，界定監管主體的權利義務和責任主體的權責，以法律手段規范行動主體的日常行為，減少突擊式、運動式的行政動員。二要創建和諧健康的行政生態與合作共贏的行政文化氛圍，避免地方政府間的惡性競爭。應當通過制定出臺相應政策為區域合作提供政策引領，打造地方政府共同愿景，增強合作的動力，通過政策宣講、干部培訓等方式打破消極完成任務的局面，調動各方合作積極性。三要構建完善的市場體系，同時發揮行業協會的監督作用，運用市場手段培育府際合作長效機制，通過經濟激勵激發合作主體積極性。四要打造社會力量的監督環境，充分發揮媒體、公眾的監督作用。促進區域合作的持續開展。

應當注意的是，合作治理長效機制的建立是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就，可持續性較弱的合作機制可能還將在今后較長一段時間內發揮作用。其原因可以歸納為兩個方面：一方面，從地方政府主觀意愿來看，可持續性較弱的合作機制在短期內具有一定的有效性，而長效制度的建設需要投入較大成本，因此，在官員任期、地方自身利益等一系列因素的影響下，地方政府可能產生“短視”效應，注重短期內的治理效果而不愿花力氣建立長效機制。另一方面，從發展的客觀因素來看。在一些區域治理問題中，地方政府暫時難以開展長效合作，制度化建設存在障礙，只能退而求其次，采用“一事一議”的方式解決：或者問題較為突出和緊迫，需要迅速解決。而長效制度還不夠完善，無法將問題消弭于常規的治理過程中，必須采取持續性較弱的合作機制，且國家仍然擁有發起運動的合法性和組織基礎，在強大的績效合法性要求之下，習慣于“集中力量辦大事”，發起運動式合作。為此，需要理性認識區域治理的現實基礎，順應區域合作的發展規律，逐步打通府際合作可持續發展的路徑。

（責任編輯：羅重譜）