借鑒國際經驗建好大運河國家文化公園

朱民陽

強化全球視野、中國高度、時代眼光，打造民族性世界性兼容的文化名片，是《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》（簡稱《方案》）為大運河國家文化公園建設提供的重要指導和根本遵循。在國際上，國家公園已有100多年歷史，近200個國家和地區開展了相關實踐，在管理體制、財政體制、文化遺產保護機制方面做出了有益探索，形成了各具特色的模式，為我國國家文化公園的建設及管理提供了借鑒的經驗。

樹立保護第一、保護傳承利用相統一的理念

把保護放在第一位，將最具文化、民族、歷史、精神價值的遺產資源保護起來，使其成為全民族乃至全人類共同珍護的共有遺產，讓子孫后代可以永久參觀、體驗、感悟，是國家文化公園的題中之義。

世界上第一個國家公園是建立于1872年的美國黃石國家公園。當時，美國正值西進運動，鼓勵征服自然，大量森林被砍伐，野生動物被獵殺，自然景觀被破壞。建設國家公園，正是為了遏止這種野蠻的開發行為，保護重要的自然遺產。1916年美國頒布《國家公園組織法》，賦予國家公園管理局“為了當代和未來世代的利益，保護風景、自然、歷史、文化遺跡和野生生物，使其維持未受損害的狀態”的重要使命，并與隨后陸續頒布的一系列國家公園建設相關法案一道，確立了“生態保護第一”的理念。

建設大運河國家文化公園，對照“保護第一”理念，須突出保護文化遺產及其周邊環境的完整性，保護文化遺產的真實性和多樣性，讓文化遺產得以自然展現。在無損資源的基礎上，進行傳承和利用，借助先進科技手段和創新設計，增強展示的多樣性、體驗的生動性、參與的趣味性，讓大運河國家文化公園形象更加立體、多維、可親近。

用法律制度保障國家文化公園建設

國家文化公園作為一類特殊的文化保護地，本質特征在于其鮮明的“國家”屬性，國家主導、公益優先保護為主是目標訴求。如何更好承載“國家”屬性？非法治莫屬。

2000年12月美國出臺《伊利運河國家遺產廊道法案》，其最顯著特點是超越一般河道保護立法的范疇，實為區域生態文化保護和經濟社會發展規劃的綜合性立法，覆蓋了沿線234個市鎮。在歷史遺跡保護方面，該法案保護包括運河、附屬建筑物、船舶、文件、圖片等物質文化遺產，以及與沿運河地區民俗、藝術等相關的非物質文化遺產;在自然資源保護方面，該法案堅持原真性保護原則，以水質保護和植物群修復為核心，強調實現生態系統的恢復;在旅游開發方面，該法案將遺產旅游、自然資源保護、戶外休閑游憩、遺產解說教育活動等加以整合，打造文旅品牌，尋找保護和發展的平衡點，在創造良好游覽體驗的同時，提升當地居民生活質量。

建立國家文化公園必須完善相關制度配套，是涉及文化資源保護理念、配置模式和管理體制等方面的深刻變革。因此，制定一部統一的國家文化公園法律顯得十分必要。要在充分的前期調研工作的基礎上，以立法的形式將國家文化公園的管理體制、權責體系、機構設置等明確下來，推動大運河遺產的保護、展示、利用以及運河治理等工作納入法治軌道，改變因多頭管理、空間交叉重疊帶來的保護和管理體系碎片化等問題。

建立主體明確、責權明晰的管理體制

國家公園概念的提出和踐行，意味著一改過去各部門分頭、各地區分段的文化遺產保護模式，變為國家統一規劃與管理。

1911年，加拿大建立了世界上首個國家公園管理機構——聯邦國家公園管理局，負責國家公園的劃定、規劃、運行和管理，以及相關管理政策和法律法規的制定等事務，內設多個事務部門，以各公園為單位下設相應管理處負責具體執行，實行自上而下的管理體制。連接渥太華和金斯頓的里多運河就由該局全權管理，并建成了“里多運河景觀廊道”。二戰后，日本在厚生省設立國立公園部，1964年升格為國立公園局，1971年權限移至環境省，實現了兼管到專職、分散管理到綜合管理的轉變。1986年，韓國立法規定國立公園管理公團是國立公園的管理主體，統一行使管理權。

剛頒布的《方案》明確，“構建中央統籌、省負總責、分級管理、分段負責的工作格局，強化頂層設計、跨區域統籌協調，在政策、資金等方面為地方創造條件”。大運河國家文化公園江蘇段建設應以此為契機，建立統一、規范、高效的大運河國家文化公園管理體制，在整合組建國家文化公園管理機構、配合建立國家文化公園體制和法制體系的基礎上，依法界定自然保護地的管理體制、管理辦法，以及監測、監督和考核機制。

處理好公益性與市場化的關系

大運河國家文化公園是“人民的公園”，要堅持全民共享。但由于運河豐富的文化遺跡和自然景觀，決定了沿岸多為旅游區。如何讓文化傳承與旅游發展相兼顧，淡化國家文化公園經濟功能，給全體民眾提供一個平等的參觀、體驗大運河景觀文化的機會？有力的資金支持必不可少。

日本國立公園體系實行統一的財政體制，禁止公園管理部門制定經濟創收計劃，由國家撥款和地方政府籌款來提供正常運營的資金保障。2007年，韓國國立公園取消門票，政府每年撥款3000億韓元（約合人民幣18億元）用于公園的保護和管理。德國國家公園體系資金的主要來源為州政府財政撥款，也接受社會公眾捐助和公園資源創收。市場化開發度較高的荷蘭阿姆斯特丹運河區，打造出最具地域特色的文化品牌——船屋，擁有大約2000艘船屋，有的歷史已愈百年，通過改建為小型博物館、畫室、酒吧以及民宿等，不僅游人收獲豐富體驗感，社區也實現創收。

研究、探索建立“政府主導、社會投資補充”的多層次國家文化公園財政體制。同時，考慮到歷史文化遺產及遺產地與周邊居民長期以來所形成的密不可分的關系，在系統規劃、核心區域保護的前提下，讓周邊居民可以在非核心區域從事旅游住宿、餐飲、零售、旅行服務、演藝娛樂等相關業務;對于國家文化公園獨有的歷史和文化“IP”，可以通過特許經營、合作經營等方式，開發文化創意產品和衍生品，增強國家文化公園的文化影響力和吸引力。

注重彰顯個性、突出亮點

大運河具有跨區域的線性文化遺產特征，由多個節點組成，在空間、時間和地域上，各個節點賦有不同意義，共同構成了線性文化遺產的綜合價值。這就要求大運河國家文化公園建設要在保持主色調、主標識、基礎設施建設標準等相對統一的前提下，根據各個節點的文化底色和特色，形成個性色彩分明的展示內容、特色服務以及產品設計，實現共性和個性的統一。

小樽運河，僅長1140多米，是日本北海道地區的一大標志性景觀，曾一度沉寂，面臨被填埋的危機。近年來，通過挖掘運河獨特的河岸風貌和文化氣質，小樽市主打“懷舊風”，煤油路燈、舊磚石倉庫、隨處可見的藝術寫照，使運河漫步成為年輕人追捧的網紅打卡項目。在小樽取景拍攝的電影《情書》，更讓此處成為象征浪漫和見證愛情的勝地。每年2月舉辦的“小樽雪燈之路”，無數的浮球蠟燭漂浮在運河上，與雪景相映成輝，吸引游人紛至沓來。

江蘇是大運河國家文化公園的試點省份，對于一些重點打造的點、線，包括地標設計等，需要結合目前運河的設施基礎、周邊環境、人文歷史積淀、政府投入力度等層面統籌考慮、進行取舍。目前，在建中的中國大運河博物館，正以大運河國家文化公園江蘇段的先導和樣板工程為定位，打造歷史文化與現代文明交相輝映、國家標志與地域特色有機結合、個體建筑與山水環境高度協調的三灣文旅文創片區。同時，要積極鼓勵各地建設運河古鎮。只有通過打造一個個彰顯個性、極具亮點的運河河段文化，整條大運河才能串珠成鏈，形成文化高地，最終將大運河國家文化公園塑造成中華文化的亮麗名片。

（作者系世界運河歷史文化城市合作組織主席）

責任編輯：何樂