行政事業單位實施新政府會計制度的若干問題探討

沈麗萍

（黑龍江省公路應急處置中心，黑龍江 哈爾濱 150001）

2019 年1 月1 日開始執行的新政府會計制度，使體制內各行業所遵循的會計制度得到了統一，這就增強體制內各行業間的會計業務關聯，并極大地改善了會計數據對比與分析條件。新政府會計制度的主要特點在于，改變了傳統單一的“收付實現制”，而在預算項目中采取了“收付實現制”與“權責發生制”相結合的平行會計主體制度。這樣一來，就能為評價行政事業單位的資金使用狀況，提供良性的會計視角。隨著新政府會計制度在體制內各行業中的實施，在科學、合理應用該會計制度時也逐步暴露出若干問題。這些問題的出現不僅歸因于傳統會計工作慣性所致，也與行政事業單位在接納新政府會計制度時的職能化管理模式有關。為此，本文將以行政事業單位專用性資產采購為例，就實施新政府會計制度的若干問題進行探討，并嘗試給出相應的對策。

一、相關研究述評

（一）相關研究概述

至2019 年以來，對相關議題的研究大量涌現，這里筆者選取部分代表性的研究觀點給予概述：（1）有研究認為，新政府會計制度的推行進一步提升了我國行政事業單位財務管理工作質量、優化了資源配置，以及提升了各項社會公共服務職能履行質量與效率。該研究以新舊政府會計制度間的銜接為視角提出，新舊制度銜接工作應當成為當前時期行政事業單位各項工作開展的重點與核心。（2）有研究指出，2019 年1 月1 日起,行政事業單位統一執行的新《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，這次新制度改革必將迎來種種問題,面臨重重困難。該研究就新制度改革的意義,單位該如何定位,財務人員該如何面對,怎樣才能順利地、有效地、平穩過渡到新會計制度賬務模式等問題進行了探討。（3）有研究提出，為了實現政府會計核算的規范化和標準化,我國財政部制訂了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》,并于2019 年1 月1 日起正式實施。新政府會計制度的實施使得我國行政事業單位會計核算工作面臨不少困難與挑戰。本文通過對事業單位在執行新政府會計制度當中遇到的問題進行分析,提出加大會計信息系統的升級改造、強化會計工作人員的專業技能培訓并且完善相關管理制度體系建設等措施,為行政事業單位有效執行新政府會計制度提供參考。（4）有研究提到，政府會計制度是對政府財務狀況進行的準確、全面的記錄,也是整理政府財務的一種程序和方法,它客觀并直接地反映了政府的預算執行情況。（5）有研究在新政府會計準則的基本內容之上,對行政事業單位固定資產管理展開了探究。

（二）相關研究評析

上述研究所形成的觀點為本文的立論提供了啟示，但筆者也需指出，在看到新政府會計制度所帶來的會計工作優勢的同時，還應對本單位在執行新政府會計制度所存在的問題引起足夠重視。在專項資產采購中，固然可以在財務會計和預算會計的雙軌機制下得以實施，但若是無法發揮會計人員的專業優勢，以及無法使會計人員將新政府會計制度滲透到專項資產采購始終，這仍然無助于有效發揮新政府會計制度所帶來的會計工作優勢。因此，下文將結合筆者的工作體會展開問題討論。

二、實施新政府會計制度的若干問題

圍繞著專項資產采購所歷經的預算編制、預算執行、效益評價等三個環節，以下分別提出三個方面的問題。

（一）在預算編制中存在系統性風險

專項資產采購中的系統性風險，大概率形成于采購立項環節，即因未能充分論證專項標的采購的可行性，使之在最后的歸口使用中存在著實際使用價值低于計劃使用價值的狀況，這在價值層面則表現為預算資金配置錯誤。盡管，在新政府會計制度中通過引入了“權責發生制”，但在專項資產采購中若是會計人員參與度較低，由履行“權責發生制”所得到的會計數據仍具有名義上的價值，而根本無法反映出單位預算資金配置的科學性和合理性與否。可見，提升會計人員在專項資產采購中的話語權，便成為了解決問題的關鍵。然而，即使提高了會計部門的職能地位，為提升會計人員的話語權創造了條件，但受限于專門知識短板仍導致會計人員陷入尷尬的境地。

（二）在預算執行中存在信息不對稱

行政事業單位以政府采購流程完成專項資產采購任務，此時在實施新政府會計制度時存在著信息不對稱的問題。“信息不對稱”是指，主體之間因對某類信息的擁有量存在差異，信息擁有量處于強勢的一方，可能會對信息擁有量處于劣勢的一方實施機會主義行為。顯然，在采購招標中資產歸口部門、國資部門、招標辦等處于信息的強勢方，而受到部門職能化限制的會計部門則處于信息的劣勢方。筆者暫且拋開實施機會主義的動機不論，處于招標活得外圈層的會計部門仍無法對資金撥付方案、供應商綜合能力評價做出建議。這樣一來，會計部門就成為了單純的預算執行部門，若是后期出現因采購失敗而導致部分預算資金流失的情況，則難以追責。經驗表明，若是這種情況發生已產生的資金則以“呆賬”的形式存在。

（三）在效益評價中存在職能化短板

在新政府會計制度中貫穿始終的便是對預算資金科學、合理配置的要求，這也是引入“權責發生制”的初衷。然而，若是無法對專用資產的事后使用效果進行評價，則仍難以對資金的配置績效做出全面評價。根據經濟學原理可知，資金與資產間僅存在著形態上的差異，它們都在單位社會效益的創造中發揮著重要功能。假設專用資產在歸口使用中未能達到計劃效率，那么這就變相反映出資金錯配或低配的問題。因此，在新政府會計制度下應在專項采購活動中形成閉環結構。然而，會計部門的職能化短板卻限制了會計人員參與事后評價的“合法性”，而且深受信息不對稱現象的困擾，即使參與事后評價也難以依靠一己之力發掘其中所存在的資產效益問題。

三、解決問題的對策

根據以上所述，解決問題的對策構建如下：

（一）契合新政府會計制度創新預算管理模式

目前，學界和業界都對新舊政府會計制度間的銜接工作十分重視。筆者認為，在做好該項工作的過程中，需根植于本單位的組織架構和運行生態，通過契合新政府會計制度的內在要求創新預算管理模式。具體的對策為：（1）以建立科學有效的全面預算管理模式為主線，深入貫徹新政府會計制度的制度安排。全面預算管理含有全員參與和全過程預算管理的核心要義，所以當前需在單位內部開展有關新政府會計制度的知識培訓，并在事前、事中和事后三個環節創新預算管理模式。（2）從上文的論述中可知，創新的著眼點在于克服系統性風險、信息不對稱、效益評價缺失等問題，所以這就為行政事業單位完善新政府會計制度的執行提供了切入點。

（二）根據新政府會計制度精神完善會計職能

隨著新政府會計制度的落地和執行，行政事業的管理層逐步重視“權責發生制”所帶來的預算管理要求，但此時仍未能充分調動和發揮會計部門的專業優勢。因此，需根據新政府會計制度精神完善會計職能。具體的對策為：（1）根據目前所暴露出的問題，對單位現行的會計流程實施“打補丁”，以解決主要問題為方向。如，在專項資產采購中，要求會計人員全程參與資產采購論證，并在嚴格執行全面預算管理的基層上，對采購與否做出建設性意見，甚至擁有一票否決權。（2）根據目前所存在的若干問題，應適當拓寬會計部門的職能范疇，或者通過“大部制改革”來加強關聯部門間的技術合作，以放大新政府會計制度的影響力。

（三）落實部門主體責任并展開財經制度培訓

在上文3.1 中已經指出，需形成全員參與下的預算管理。根據行政事業單位的組織架構特點，首先應落實部門主體責任（具有簽字權的主體），對其開展財經制度培訓，并由他們對部門內部成員開展本單位會計流程講解。具體的對策為：（1）考慮到大多數部門負責人不具備會計專門知識，所以應主要以事例和案例講解的方法，告知他們在開展本部門預算編制、預算執行，以及接受審計部門稽核時的注意事項。（2）向部門負責人傳遞新政府會計制度的指示精神，并將新舊轉換間的邏輯關系、意圖和價值向他們講解清楚，以增強他們的履職能力。（3）會計部門應以發揮輔助職能，與部門負責人建立一對一的幫扶機制，以提高負責人的部門預算編制與執行水平。

（四）以財務信息化平臺完成事權與財權分離

上文提到了在采購招標中所存在的預算管理問題，筆者建議，應以財務信息化平臺完成事權與財權的分離。由于行政事業單位已不斷提升了會計部門的職能地位，所以這里主要闡述兩權分離的具體做法。具體的對策為，會計部門主要通過對專項采購賬戶的監管，參與到招投標采購之中。在事前預算編制階段，會計人員需參與到詢價工作中，并借助第三方咨詢公司的信息優勢，從整體上把握該資產的造價情況。會計人員參與評標，并結合前期所掌握的資產造價信息對競標方案中的報價給予評審，并聯合其他專業人員綜合評標。采購資金走線上渠道，會計憑證也需電子化。資產歸口部門、國資部門、招標辦主要對資產采購進度負責，并對供應商的最終供貨能力做出判斷。

（五）完善本單位財經制度助力事后預算評價

為了使會計職能延伸至資產使用效果評價環節，行政事業單位的管理層還需完善本單位的財經制度，以助力事后預算評價。具體的對策為：（1）建立部門財經首責制度，要求部門負責人對本部門的專項采購事項肩負領導責任，且部門書記對專項采購事項肩負督導責任，以增大部門申請專用資產采購的交易成本。這樣一來，就能使部門以理性的態度提出采購申請。（2）在財經制度設計方面，應賦予會計部門開展資產使用效果評價的權限，并要求國資部門、資產歸口部門、招標辦給予協助。為此，會計部門需建立用于效果評價的指標體系，筆者建議首先采納申報書中“計劃指標”的公式。（3）發揮行政事業單位的政治優勢，在黨建工作背景下，將評價結果與對部門、部門負責人、部門基層支部工作的年度考核相聯系，并最終轉換為部門成員的年度績效分配額度。

四、結語

本文認為，在專項資產采購中若是無法發揮會計人員的專業優勢，以及無法使會計人員將新政府會計制度滲透到專項資產采購始終，這仍然無助于有效發揮新政府會計制度所帶來的會計工作優勢。為此，需從契合新政府會計制度創新預算管理模式、根據新政府會計制度精神完善會計職能、落實部門主體責任并展開財經制度培訓、以財務信息化平臺完成事權與財權分離、完善本單位財經制度助力事后預算評價等方面，解決新政府會計制度實施中的若干問題。