長三角高質量一體化發展的路徑

2019-09-10 07:22:44李子聯

中共南京市委黨校學報 2019年1期

[摘要]高質量的一體化發展，既表現為區域之間更加緊密的經濟關聯，又表現為區域之內更高質量的發展水平。促進長三角高質量的一體化發展，應通過各揚所長來促進區域的有效競爭，通過共享所有來促進區域的互通互補。在各揚所長中，上海市應繼續發揮其龍頭帶動作用，應憑借其絕對優勢繼續引領長三角區域的高質量發展;浙江省應發揮其在協調發展、創新發展和共享發展上的比較優勢，江蘇省則應強化開放發展和綠色發展，安徽省則應注重綠色發展。在共享所有中，應通過交通設施的互聯互通、要素資源的自由流動和公共服務的平等分享來促進長三角各省市共同目標的達成和民生福祉的改善。

[關鍵詞]長三角;高質量一體化;各揚所長;共享所有

[中圖分類號]F061.5???? [文獻標識碼]A???? [文章編號]1672-1071（2019）01-0026-07

支持長江三角洲區域（全文簡稱長三角）的一體化發展并將其上升為與“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設同等重要的國家戰略，是習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上發表主旨演講時所做出的重要指示。在新時期下實施這一戰略，應在總體目標上實現更高質量的一體化，在推進路徑上堅持發揮上海的龍頭作用與蘇浙皖各揚所長相結合，在根本落腳點上引領長江經濟帶發展并服務全國發展的大局，在著力落實新發展理念和構建現代化經濟體系的同時，不斷引領和推進中國更高起點的深化改革和更高層次的對外開放，最終完善中國改革開放的空間布局。以此為起點，本文就“如何在學理層面更好地理解和促進長三角高質量的一體化發展”展開分析。

一、高質量一體化發展的邏輯

從邏輯上來看，高質量的一體化發展，既表現為區域之間更加緊密的經濟關聯，又表現為區域之內更高質量的發展水平。側重于經濟體間的聯系而忽視了經濟體內的發展只是低水平的區域一體化，而側重于經濟體內的發展卻忽視了其所應發揮的輻射效應則只是孤立的發展，只有通過共享所有來發揮區域之間的外溢效應、通過各揚所長來發揮各個區域的競爭優勢，才是高質量一體化發展的真正本質。因此，一種更為良性有效的競合機制是促進區域高質量一體化發展的根本保障。在構建與實現這一競合機制的過程中，既應發揮政府在制度設計、政策實施和管理協調上的主導作用，更應發揮市場在資源配置、要素競爭和產業形成中的決定作用，只有明確政府與市場的各自分工并通過兩者的有機配合，才能更為準確、更為有效地促進長三角的高質量一體化發展。

高質量一體化發展應通過各揚所長來促進區域的有效競爭。一體化需要合作，但來自各個省市和各個層面的競爭仍然是經濟活力的核心，是資源配置效率和優化提升的動力[1]，而競爭效應的有效發揮應使各省市做到各揚所長。在高質量一體化發展戰略下，各揚所長不是傳統競爭模式下的“資源戰”、“人才戰”和“市場戰”，而是通過發揮各個區域的競爭優勢形成“合作中有競爭”的互補格局，通過借力戰略實施所帶來的機遇不斷發展特色產業和形成特有模式，通過擺脫對發達省市的依賴而主動提升區域的競爭能力和發展質量，最終實現區域間強強聯合的蓬勃格局。通過各揚所長來發揮長三角地區的競爭效應，各省市應首先擁有大格局和遠目標。從經濟實力來看，長三角地區在全國乃至全世界都具有相對較為突出的競爭優勢。這就決定了滬蘇浙皖的競爭格局不應只局限于內部，而應將視野拓展至世界，通過與發達國家展開競爭做到向全球要人才、要資源和要市場，以實現構建現代化經濟體系和全面建成小康社會的長遠目標。就發展目標而言，長三角城市群應具體定位于全球資源的配置樞紐，能夠服務全國和輻射亞太，具有全球最大規模和一流品質的世界級城市群;長三角高質量一體化發展應在遵循科學發展和可持續發展理念的過程中堅持以經濟、社會和環境綜合效益的最大化為目標[2]。其次應有共同的發展理念。在共同發展理念下，長三角各省市才能夠凝心聚力，才能夠在各揚所長發揮競爭效應的過程中做到質量導向的競爭趨同。應以五大發展理念為指導，不斷推進經濟發展方式的轉型，以高質量的制造品牌、服務品牌、消費品牌和文化品牌，更好地滿足人民群眾消費結構升級的需要[3];通過促進經濟社會的創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展和共享發展，來不斷增進民生福祉和滿足人民日益增長的美好生活需要。

高質量一體化發展應通過共享所有來促進區域的互通互補。從內涵上來看，高質量的一體化，是高關聯和高水平的一體化，但卻不能被簡單地理解為是同質化和統一化，更不可能也不應該是合并化。一體化的本質在于各行政區域主體通過主動拆除各種行政壁壘和消除各種潛規則來促進區域的競相開放和有機融合，在于通過促進要素的自由流動和優化配置來實現資源的互利互惠和優化共享[4]，它既是一個資源重整配置和整體效率提升的過程，又是一個區域比較優勢和地區利益重新均衡的過程[1]。因此，高質量的一體化本質上可以理解為是主動性的共享所有，它與只注重經貿聯系的被動式一體化存在極大的不同。一般而言，高質量一體化進程中區域共享的內容與層次，主要應包括交通設施、要素資源和公共服務三個方面。其中，共享交通設施能夠提高區域之間的交往效率和降低交往成本，因而是高質量一體化的基礎;共享要素資源能夠促進區域資源的優化配置和經濟社會的共同發展，因而是高質量一體化的關鍵;共享公共服務能夠增加居民的福利水平和幸福指數，因而是高質量一體化的本質。概括而言，高質量的一體化，意味著各區域之間更加重視城市交通的互聯互通，更加重視資源要素的自由流動，更加重視社會公共服務的同城化和一體化，不僅意味著是否互聯互通，而且意味著低成本和高效率的互聯互通[5]，共享所有是促進區域互通互補的重要途徑。在這一過程中，應充分發揮政府的協調作用和政策效應，應通過機構重組和職能重分實現交通、資源和公共服務的共享。

就現實而言，盡管長三角一體化在區域聯系上變得越來越緊密，但就其與高質量一體化相比而言，或是由于強化了區域間“攀比式”的狹隘競爭，或是由于弱化了市場與政府的協同作用，因而仍然存在一定的差距，城市群仍未達到發展成熟的階段。這一差距主要表現在區域間產業同構明顯、政策調控趨同、區域發展失衡、合作效率較低和共享程度不高等問題。比如：由于追求單一增長目標和區域自身利益的最大化，各區域出現了較為普遍的行政“分割”現象，進而導致了長三角內部產業的重復建設和產能過剩[6][7]。很明顯，這一產業同構的現象不利于各省市資源的優化配置和競爭優勢的發揮，對高質量一體化發展帶來了制約。不僅如此，缺乏全球視野的、追求自身利益的狹隘式競爭還將使得各省市在追求合作時缺乏信任、分享與互助，最終在長三角一體化的過程中容易出現“合成謬誤”所帶來的合作低效率。因此，通過共享所有來發揮區域之間的外溢效應以互通有無、通過各揚所長來發揮各個區域的競爭優勢以發展自我，是彌補如上短板、最終實現長三角高質量一體化發展的根本路徑。

二、“各揚所長”：高質量發展之路

側重于高質量的層面，長三角高質量一體化發展應著重于提升各省市內的發展質量，而挖掘各自的比較優勢并將這些長處發揮到極致，正視各自的相對劣勢并借力他省的優勢來彌補和提升“自我”，是實現高質量發展的關鍵?；诠餐陌l展理念，本文以五大發展理念為評價標準，通過主成分分析對所選取的細化指標進行賦權和加總，并以計分結果來考察長三角一市三省在既定發展目標下的發展狀況和比較優勢。

從表1所測算的長三角各省市的綜合指數和分類指數來看：第一，上海市具有長三角最高的發展質量，其絕對優勢極為明顯，龍頭地位極為穩固。在綜合發展質量指數中，上海市的綜合發展質量呈現出了逐年上升的趨勢，其名次位列長三角第一和全國第二，僅次于北京市;在分類指數中，上海市的創新、協調、開放和共享指標均位于全國前列，尤其是開放指數，位列全國第一;不過，上海市的綠色發展指數則排名靠后，在全國僅排名21位，處于下游水平。這些結果表明，在促進長三角更高質量的一體化發展中，上海市仍應借助其對優秀人才的凝聚力和吸引力，進一步推動人力資本積累所帶來的創新效率提升，以在凸顯其創新發展優勢的過程中帶動長三角其他省份的創新發展;仍應借助其高水平的城鎮化、高均衡的產業結構和高協調的需求結構，繼續發揮其協調發展優勢并對其他省份帶來示范作用和輻射效應;仍應繼續大開門戶，在提高出口產品質量和引進高質技術資本的基礎上，進一步擴大進口需求和加大對外投資，以在發揮其開放發展優勢的同時對其他省份帶來外溢效應和協同效應;仍應繼續借助高新技術產業（如互聯網+產業）和現代服務業（如金融服務業）的高度集聚來促進居民收入的增加，應繼續提高公共服務的供給質量和促進公共資源的均等配置，以在發揮其共享發展優勢的基礎上進一步突破地域限制并將其共享范圍擴展至長三角其他省份?？傮w而言，上海市仍應發揮其在長三角高質量一體化發展中的龍頭帶動作用。

第二，江蘇省和浙江省均具有較高的發展質量，各有優勢但“難分伯仲”。在綜合發展質量指數中，浙江省和江蘇省的綜合發展質量均呈逐年上升的趨勢，兩者分別位列長三角第二位和第三位，在全國排名則分別為第四位和第五位，僅位于北京市、上海市和天津市之后，表明兩省均具有較高的發展質量。從兩省的比較來看，浙江省在2007-2016年的樣本內均比江蘇省具有更高的綜合發展質量指數，但差距并不明顯，表明兩省在綜合發展質量上“旗鼓相當”。這一現象也較為明顯地體現在兩省分類發展指數的比較結果中。首先，浙江省在創新發展、協調發展和共享發展上優于江蘇省，其中在創新發展和共享發展上兩省差距不大，表現為江蘇省在全國位次上緊隨浙江省之后，但在協調發展上浙江省則具有較為明顯的比較優勢，表現在位次上則是浙江省領先江蘇省四位。其次，江蘇省在綠色發展和開放發展上則優于浙江省，其中在開放發展上兩省差距也不大，表現為浙江省在全國位次上僅落后于江蘇省一位，在綠色發展上盡管江蘇省和浙江省的全國排名分別為第13位和第18位，都處于排名不靠前的中等水平，但就比較優勢而言，江蘇省明顯優于浙江省。因此，浙江省和江蘇省的比較優勢分別為協調發展和綠色發展，而在創新發展、開放發展和共享發展上盡管各有優勢，但卻“難分伯仲”。因此，對于江蘇省而言，“各揚所長”就是要發揮綠色發展的比較優勢，應繼續依托江蘇高校眾多和科技研發較強的優勢，通過技術創新提高一線生產的集約程度來減少污染物的排放量和降低能源的高消耗，應科學劃定并嚴格守住“生態紅線”來加強環境保護的規制作用，應繼續加強資金投入和嚴格環保執法以加大環境污染的治理力度，在打造綠色江蘇的基礎上適當分攤上海市因人口膨脹而帶來的資源能源的高消耗壓力;對于浙江省而言，“各揚所長”就是要發揮協調發展的比較優勢，應繼續通過推進新型城鎮化來促進區域間的協調發展，應依托其規模龐大的民營企業來發展互聯網產業和物流運輸產業以促進產業的協調發展，應繼續發揮產業集聚對居民所帶來的增收效應以促進需求的協調發展，最終在協調中實現浙江經濟社會的更高質量發展。

值得一提的是，江蘇省和浙江省應分別發揮其在綠色發展和協調發展上的比較優勢，只是在比較兩省發展質量指數的基礎上所得出的基本判斷。實際上，江蘇省在開放發展、浙江省在創新發展和共享發展上均具有全國領先水平。因此，在長三角高質量一體化發展中，江蘇省和浙江省亦應繼續強化并凸顯這些優勢，以在鞏固已有發展成果的基礎上進一步發揮各自在綠色發展和協調發展上的比較優勢，最終實現更高質量的發展。

第三，安徽省的發展質量相對較低，其比較優勢集中體現在綠色發展上。在綜合發展質量指數中，盡管安徽省的綜合發展質量也呈現出了逐年上升的趨勢，但其指數總體而言并不高，其在全國的排名僅為第20位，處于全國的下游水平。與此相類似，安徽省的分類發展指數也大多居于全國較低水平。其中，創新指數、協調指數、開放指數和共享指數的全國排名分別僅為第19位、24位、14位和26位，表明安徽省存在著創新動力相對不足、經濟結構相對失衡、開放水平相對不高以及共享程度相對不夠的發展短板。不過，安徽省的綠色發展水平相對較高，其綠色指數名列長三角第一位和全國第四位，僅位于甘肅省、海南省和北京市之后，因此在五大發展理念的評價指標中，綠色發展是安徽省特有的優勢。對于安徽省而言，“各揚所長”就是要發揮其綠色發展的比較優勢，應堅守“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，時時做到不為以犧牲環境為代價而換取高速經濟增長而“心動”;應繼續加強對生態資源的保護和農業、林業資源的開發，通過發展綠色旅游和文化旅游業來打造高質發展的“生態安徽”和“綠色安徽”;應通過發展傳統與科技相融合的現代服務業來逐步打破“環保與發展不兼容”的悖論，以在低污染、低排放和低消耗中實現經濟的高質量發展。總體而言，安徽省可定位為長三角區域的“休閑后花園”和“詩意棲居地”。

三、“共享所有”：一體化發展之路

側重于一體化的層面，長三角高質量一體化發展則應著重于加強各省市間的經濟聯系，并通過資源的有效重組和結構的再次均衡來切實提高各省市間的融合程度。在這一過程中，一種“共享所有”式的合作機制，是打破地域限制和實現互通有無的關鍵，因而也是促進長三角更高質量一體化發展的關鍵。盡管一體化的內容可以劃分為基礎設施、流空間、統一市場與功能分工、社會公平與福利均衡以及制度安排五個層級[9]，但就本質而言，“共享所有”的內容可以更加概括性地描述為交通設施、要素資源和公共服務，它通過互聯互通、自由配置和平等分享來實現長三角各省市共同目標的達成和民生福祉的改善，見圖1。

第一，通過促進交通設施的互聯互通是高質量一體化發展的基礎。人類發展史中從農耕社會到工業經濟再到信息時代的演進，無不表明完善的交通設施既能降低物品流動的交易成本，又能提高知識信息的傳播速度，更能促進人力資源的跨區流動，因而是區域經濟發展和相互融合的物質基礎。促進長三角地區交通設施的互聯互通，首先應通過提高運營速度來降低資源流動的時間成本?？梢酝ㄟ^增開高鐵線路將1小時、2小時交通圈擴展至3小時交通圈，以不斷增強長三角區域的凝聚力、輻射力和影響力;通過城市間“資質-資格”的合作置換機制來開通城際軌道，以將核心城市的便利交通延伸至周邊地區;通過推進航空和港口建設，來促進其與高鐵和城軌的有效對接，以在建設現代化綜合交通運輸體系的過程中實現“海陸空”三維交通從“主動脈”到“毛細血管”的全面暢通[8]。其次，應通過降低交通收費來減少資源流動的經濟成本。應逐漸降低長三角區域內高速公路的收費，對于長三角區域內的車輛可以首先采取優惠的方式進行過渡性收費，待時機成熟時則可推行完全免費的政策;公共交通則應對長三角區域內的居民實行同等待遇，真正做到異地使用、繳費和扣費的“一卡通”，以切實提升區域內的交通便利程度和一體化程度[5]。最后，應通過突破時空限制來促進知識信息的順暢流通。在知識信息時代，交通設施的界定應拓展至包括信息網絡在內的基礎設施。應在硬件上建設貫通的線路、在軟件上構建互聯的世界、在政策上搭建開放的平臺，通過互聯互通來突破通信網絡技術在時空上的限制，以在重構產業與空間的過程中推進長三角高質量一體化的發展。

第二，通過促進要素資源的自由流動是高質量一體化發展的關鍵。要素資源自由流動的過程，即是要素資源遵循市場的規則進行優化配置的過程，它可以突破特定區域內單一要素資源相對過剩所帶來的邊際報酬遞減，可以通過要素資源的重新整合使其形成更為有效的規模集聚和分工合作，從而在獲取超額收益和合作紅利的過程中提升整個區域的競爭力。因此，促進包括勞動、資本、人才、資源和市場等在內的要素資源的自由流動是實現長三角高質量一體化發展的關鍵?？傮w而言，促進要素資源的自由流動，仍應發揮市場配置的決定性作用，應通過市場競價來促進要素資源的有效流動，通過分工合作來發揮各個地區的競爭優勢。這就要求政府必須遵循市場規則和尊重要素流動的合理訴求，不僅應減少必要的行政壁壘和人為干預，還應為此搭建開放、包容、平等和合作的制度平臺，使要素資源在突破“結構性”和“制度性”障礙中實現自由流動。具體而言，首先，應在長三角區域內突破現有的制度藩籬和建立統一的市場制度，通過搭建更加開放和廣闊的平臺來促進原材料、資本和技術市場等生產要素在區域內的自由流動和互利共享，通過建設更加便利和快捷的交通來促進各類農業產品、工業產品和生活消費品在區域間的自由貿易和順暢往來。其次，應通過改革人事制度來放松對勞動力和人才的管制與約束，使其在自由流動中發揮更大的經濟價值和社會價值。比如，對于高校人才的流動，管理方應尊重其工作調動的合理訴求，而不應通過“卡檔”來阻止其流動。最終，應通過建立合作機制來促進區域間的人才交流，進一步加強機關事業單位人員的掛職交流和互派鍛煉，以在交流合作中更大程度地提升長三角地區的人力資本。

第三，通過促進公共服務的平等分享是高質量一體化發展的本質。從根本上來講，任何一種經濟社會活動的終極目標并不是發展“本身”，而是發展之后所帶來的民生改善和福祉增進。對于個體而言，民生改善的直接體驗是其從中感知到的相關公共服務的數量增長和質量提升，既包括自身就業機會的增加和收入待遇的增長，又包括住房、教育和醫療服務的易得性和優質化，更包括生活休閑和工作學習環境的改善。因此，長三角高質量一體化發展的本質應在于促進區域間公共服務的平等分享。但在現實中，長三角一體化仍然只是停留在區域間的交通一體化和醫療一體化的基礎層面，而對于更高層次的公共服務諸如教育一體化和環保一體化則發展程度相對較低。促進公共服務的平等分享，一方面應繼續推進戶籍制度改革，繼續消除地區歧視和城鄉差異，以消除其對公共服務獲得的制約。另一方面則應加強資源要素流動的制度保障，以消除要素供給方面的地區差異。可鼓勵長三角區域內比較優質的教育資源和醫療資源進行區域網絡化布點，鼓勵高素質醫生和高質量教師在長三角區域進行帶薪訪問、輪流執教和行醫，以在交流合作中促進長三角區域高質量教育和醫療服務的同城化、網絡化和一體化[5]。更為具體地，在公共教育一體化中應加強人力資源自由流動的基本保障，最大限度地縮小要素供給方面的地區差異;在醫療社保一體化中，應在硬件建設和制度構建時合理配置與整合現有資源，避免重復建設和資源浪費，并為區域內人員提供無差別的醫療社保服務。此外，應加強金融服務的區域共享，應通過推進異地貸款、異地融資和信貸市場一體化來提高異地資金的使用效率和降低異地辦理的交易成本，以在提高長三角金融一體化程度的過程中全方位促進高質量的一體化發展。

注釋：

①《長江三角洲城市群發展規劃》中指出：長江三角洲城市群一體化發展的中期目標是，到2020年基本形成經濟充滿活力、高端人才匯聚、創新能力躍升、空間利用集約高效的世界級城市群框架;遠期展望是，到2030年，長三角城市群配置全球資源的樞紐作用更加凸顯，服務全國、輻射亞太的門戶地位更加鞏固，全面建成具有全球一流品質的世界級城市群。

②從產業結構來看，長三角是以發展制造業為基礎，以生物制藥、電子通信、新材料等高新技術為支柱產業，產業結構同質同構進一步擴大;產業分工更加模糊，不合理的產業結構和產業空間布局帶來了資源環境的過度消耗，經濟發展的過度集中、分布失衡，產業運營出現“疊加成本”的不經濟（肖金成，2018）。

③在“合成謬誤”下，從各自的角度出發都具有正當性和合理性，但從總體利益出發則會出現拼合困難、相互矛盾甚至抵觸的現象。因此，促進長三角高質量一體化應克服“合成謬誤”（何萬蓬，2018）。

④本文的指標體系：基于五大發展理念構建的高質量發展評價體系包括創新、協調、綠色、開放和共享5個一級指標，其中一級指標創新包括研發效率、創新潛力和增長效率3個二級指標及其下設的9個三級指標，一級指標協調包括區域協調、產業協調、需求協調和運行協調4個二級指標及其下設的11個三級指標，一級指標綠色包括資源消耗、環境污染和環境治理3個二級指標及其下設的9個三級指標，一級指標開放僅包括開放程度1個二級指標及其下設的3個三級指標，一級指標共享包括居民收入和公共服務2個二級指標及其下設的7個三級指標。本文的測算方法：首先采用均值化方法對原始指標進行無量綱化處理，以避免造成主成分過分偏重于具有較大方差或量級的指標這一問題的出現;其次采用主成分分析法進一步計算指標權重。本文的數據來源：包含的2007-2016年全國30個省市（西藏除外）的相關基礎數據主要來源于《中國科技統計年鑒》、《中國能源統計年鑒》、《中國城市統計年鑒》、《中國環境統計年鑒》、《中國對外直接投資公告》和《中國統計年鑒》。具體指標、數據處理、計算方法及權重結果略，備索。

⑤核心城市的周邊城市由于尚未達到建設地鐵的必要資格，因此在其與核心城市的交往中往往存在著交通不便的弊病。突破這一困境，可以考慮在相互合作的基礎上，周邊城市借助核心城市的“資質”，將“資金”提供給核心城市，以其為主建設一條從核心到周邊的地鐵線延伸線。如在“寧鎮揚”一體化建設中，南京市可以考慮將其地鐵線延伸至周邊的句容市等地區，不過應以建設資金的合作支出為前提。

⑥“結構性”障礙多指不同地區客觀存在的自然、社會、文化和經濟技術差異導致的地區間合作障礙，包括自然地理因素形成的障礙、價值認同的文化影響、經濟技術及基礎設施發展水平因素影響;“制度性”障礙更多是由于地方保護主義等思維人為設置門檻和分割的政策、法規等方面障礙（陳雯，2018）。

⑦在人們日常生活所能體驗到的長三角一體化建設的調查中，分別有59.79%和59.91%選擇了交通一體化和醫保一體化，不過只是類似于交通一卡通、醫?？摼W刷卡享“同城待遇”等基礎形式，而教育一體化和環保一體化的感知度則分別只有29.29%和17.63%（趙紅軍等，2018）。

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