推動長三角生產一體化的兩大著力點

[摘 要]長三角的生活一體化勢頭良好，而生產一體化進展緩慢。要切實有效推進長三角的生產一體化，就必須處理好市場和政府的關系，找準兩大著力點。一是要使市場在長三角生產一體化發展中起決定性作用，充分調動區域經濟一體化的載體——國有企業和民營企業的積極性，鼓勵基于市場規律的兼并、收購等行為，營造出企業積極主動開展縱向一體化和橫向一體化的良好氛圍。二是要更好發揮政府在長三角生產一體化發展中作用，對癥——“行政區經濟”下藥，要切實地轉變政府職能，進一步放權，更好地管住，要推進共認“一個章”行動，激發長三角各地在優化營商環境和提高辦事效率上進行比拼，降低跨區經營的門檻。

[關鍵詞]長三角;生產一體化;著力點

[中圖分類號]F727??? [文獻標識碼]A??? [文章編號]1672-1071（2019）01-0008-05

一、引言

2018年4月26日，習近平總書記在對《關于推動長三角一體化發展有關情況的報告》的重要批示中，要求上海發揮龍頭作用，蘇浙皖各揚所長，實現更高質量一體化，引領長江經濟帶發展，服務全國發展大局。2018年11月5日，在首屆中國國際進口博覽會開幕式的主旨演講中，習近平總書記進一步提出，將支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略，著力落實新發展理念，構建現代化經濟體系，推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放，同“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設相互配合，完善中國改革開放空間布局。[1]回顧中國改革開放以來的區域發展戰略演進，從早期的西部大開發、振興東北等老工業基地、中部崛起、東部率先發展，到如今的“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區、長三角一體化，其中的脈絡十分清晰，即從過去籠統地強調東部、中部、西部、東北的發展，到現在更加強調跨行政區的協調發展，更加強調要素在地區間的優化配置。作為新時代中國區域發展戰略的一個重要標志，長三角高質量一體化戰略既是中國經濟參與全球經濟競爭的大勢所趨，又是經濟發展提質增效的內在要求。

長三角高質量一體化發展可以籠統地分為兩個層面：生活層面的高質量一體化和生產層面的高質量一體化。前者主要涉及便民生活問題，比如，推動長三角地區民生檔案資源共享，方便群眾進行異地查閱和利用，再如，開展長三角地區政務系統對接和異地結算，在群眾十分期盼的公交、地鐵、醫院、社保、養老、旅游、文化消費等領域實現“一卡聯通”、“一卡結算”，增強老百姓的獲得感，進而增進對長三角高質量一體化發展戰略的認同感。隨著科技進步尤其是“互聯網+”的發展，長三角生活一體化勢頭良好。互聯網憑借其“距離無關”的天然屬性，打破了區域、城鄉之間的市場藩籬，促進農產品和工業品的雙向流通，形成了事實上的區域性乃至全國性統一大市場，有效填補了一些地方商業設施的空缺，使得各地居民都能充分享受到技術帶來的商業便利。在推動長三角生活一體化上，一些企業尤其是互聯網企業已然成為了先行者。比如，支付寶通過一個手機APP就克服了上海、杭州和寧波三地閘機硬件的差異，實現地鐵刷碼的互聯互通。2018年12月1日起，三城地鐵開啟了“通票”時代，只需要通過手機便可以實現地鐵的“無縫對接”。這也意味著，長三角生活一體化面臨的硬件上的一些障礙，可以在軟件上找到破解的方法。然而，與生活層面的高質量一體化比起來，長三角生產層面高質量一體化尚缺乏實質性進展，跨行政區的要素自由流動和產業協作遠未形成。本文認為，要切實有效推進長三角生產一體化，就必須處理好市場和政府的關系，找準著力點。

二、使市場在長三角生產一體化發展中起決定性作用

要使市場在長三角生產一體化發展中起決定性作用。迄今為止的人類實踐證明，市場機制在很多領域都是激發人的創造力、增強社會活力和生產力的最有效手段。關于這一點，在中國改革開放以來的偉大實踐中也已得到了印證。中國經濟社會發展之所以能夠在近四十年來取得舉世矚目的偉大成就，最根本的原因之一，就是堅持了市場化的改革方向。從黨的十四大提出的“發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用”，到黨的十六屆三中全會提出的“更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，再到黨的十八大報告提出的“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，及至黨的十八屆三中全會，又進一步提出了“使市場在資源配置中起決定性作用”，回顧中國波瀾壯闊的改革歷程，其中的市場化取向十分清晰，市場在資源配置中的作用不斷增強。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律。[2]這也意味著，在推動長三角生產一體化發展的過程中，也必須遵循這條規律，激發市場的活力，使市場在其中起決定性作用，依靠市場力量來優化要素資源在區域間的配置，改善經濟活動在地區間的分工，而不是簡單地由政府包辦一切，或是靠行政手段“拉郎配”。

使市場在長三角生產一體化發展中起決定性作用的關鍵，在于充分發揮區域經濟一體化的載體——企業的作用。推動長三角生產一體化發展要解決的一個關鍵問題，是要推進要素和商品在區際之間按市場規律流動。作為要素和商品的載體，企業在成本最小化、風險最小化、市場最大化、利潤最大化等誘因的驅使下，聚合資本、勞動力、技術、土地、原料、企業家才能等生產要素，向市場提供產品和服務，實現了空間上的擴張，有力促進了要素和商品在區域間的自由流動和貿易往來。從企業具體的空間擴張方式看，通常包括縱向一體化和橫向一體化兩種。其中，縱向一體化是指企業在現有業務基礎上向上游或下游延伸，獲得對供應商、分銷商的控制權，或者加強對其控制，形成產供一體化、產銷一體化或產供銷一體化，將上下游間的市場契約關系轉變為企業內部關系，以求降低上下游企業在市場上進行購買或銷售的交易成本，控制稀缺資源，保障關鍵投入的質量，或是獲取新的客戶。橫向一體化是指企業與處于相同行業、生產同類產品或工藝相近的企業進行聯合，以求實現規模經濟，快速獲得互補性資源和能力，鞏固企業的市場地位，等等。由此可見，企業在一體化戰略的實現過程中，將密切關聯的不同企業的生產經營活動納入到同一個企業內部，加強了自身的控制和支配能力，將基于內外因素將“錢變紙”環節放在某些地方，而將“紙變錢”環節放在另一些地方，形成基于價值鏈的產業垂直分工與技術水平分工的經濟格局，為區域經濟一體化奠定了基礎。要推動長三角生產一體化發展，就需要鼓勵企業基于市場規律的兼并、收購行為，營造出企業積極主動進行縱向一體化和橫向一體化的良好氛圍。

要充分調動國有企業的積極性，激活存量。國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是落實長三角一體化戰略的重要支柱和依靠力量。在推動長三角生產一體化發展的進程中，國有企業的擔當和作為是不容缺席的。關于這一點，在港口方面的表現尤為典型，國有企業服務國家戰略也不妨以此為鑒。近些年來，長三角地區的港口產業高速發展，港口業績令人矚目，但由于港口間缺乏高效的協同發展機制，港口資源在開發和利用上存在著顯著的不平衡和不充分問題，一些港口可利用岸線和臨港土地資源緊缺，而另一些港口的沿海港口岸線開發程度較低，與此同時，港口之間還會為了擴大自身貨物吞吐量而競相爭奪腹地貨源，重復建設和資源閑置問題較為突出。深究下去，港口通常由具有當地國資背景的企業控制，其經營管理行為具有屬地化特征，然而，港口產業的發展越來越表現出非屬地化的特點。盡管非本地的港口企業可以通過參股、合資、管理輸出、特許經營權等多種形式，與本地港口企業建立聯系渠道，形成合作關系，但從實際效果看，長三角地區港口群的割據式發展和碎片化現象未能得到根本緩解。有鑒于此，可以考慮在前期成立江蘇省港口集團和浙江省海港集團繼而推動江蘇省和浙江省本省內部港口一體化發展的基礎上，以提高跨地區協調能力為導向，進一步探索成立長三角港口集團，跨省區整合長三角地區的港口群，實現長三角港口群的協同發展，并為長三角地區其他國有企業尤其是競爭類國有企業的整合做出示范。基于市場規律跨行政區整合國有企業、調整國資布局，是激活長三角生產一體化戰略棋局的“棋眼”所在。這不僅需要長三角地區的國有企業積極主動地提高政治站位，加強配合協同，以更為主動的姿態和務實的作風融入到一體化發展的大局中來，也需要有關部門改革和完善長三角地區的國有企業監管考核和內部激勵機制，把對國有企業的考核同推動長三角生產一體化發展掛起鉤來，在推動長三角一體化的過程中強做優做大國有企業，不斷增強國有企業的活力、影響力、抗風險能力，實現國有資產保值增值。

要充分調動民營企業的積極性，做大增量。習近平總書記在民營企業座談會上明確指出，我國經濟發展能夠創造中國奇跡，民營經濟功不可沒！在全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現代化國家的新征程中，我國民營經濟只能壯大、不能弱化，不僅不能“離場”，而且要走向更加廣闊的舞臺。[3]本文認為，推動長三角生產一體化發展，恰恰是民營企業走向更加廣闊舞臺的一個重大戰略機遇。眾所周知，長三角地區聚集了中國影響力最大、實力最強的一批民營企業和民營企業家，他們深受市場經濟的洗禮，淵源深厚，你中有我，我中有你。早在上世紀80年代，民營企業就成為了長三角經濟一體化最早的試水者。彼時，一大批江蘇、浙江的鄉鎮企業出于生存和發展的需要，通過種種關系從上海、南京、無錫等城市的企業和機構“借腦借智”，聘請“星期日工程師”（技術顧問、工程師和師傅），幫助自身解決機器使用、產品開發和降低成本等問題，自發地推動了長三角區域一體化。爾后，長三角地區的民營企業從產業分工、貿易分工到要素分工、價值鏈分工，通過不斷的轉型和重構，促進了城市間分工的不斷深化，讓跨區域的城市連片發展成為可能。近年來風生水起的“G60科技走廊”，正是市場力量驅動下城市群專業分工、協同的一個標志性產物。現如今，一些民營企業又在通過積極組建民營企業聯合體等多種方式，在回報機制、投融資機制、經營管理體制、行政審批制度方面進行“破冰”探索，為民營企業參與區域經濟一體化趟出一條長三角的新路。在此情形下，打破各式各樣的“旋轉門”、“玻璃門”和“卷簾門”，為民營企業打造更加公平的競爭環境，給民營企業發展創造充足市場空間，就成為了宏觀政策和地方施政的題中之義。不僅如此，對于縱向一體化和橫向一體化過程中出現股權質押平倉風險的部分民營企業，要避免發生企業所有權轉移等問題，穩定企業家預期，弘揚企業家精神，保護企業家人身和財產安全。對于一些民營企業發展過程中曾經有過的一些不規范行為，要以發展的眼光看問題，按照罪刑法定、從舊兼從輕、疑罪從無的原則來處理，讓民營企業家們在推動長三角高質量一體化發展的過程中卸下思想包袱，打消顧慮，輕裝前進。

三、更好發揮政府在長三角生產一體化發展中的作用

強調市場在資源配置中起決定性作用，并不意味可以忽略政府在一體化的作用。這是因為，市場并不會自發地起決定性作用，需要政府創造條件。實際上，即便在那些發達市場經濟國家，其內部區域間的市場分隔和進入壁壘也是普遍現象，并且，減輕分割、降低壁壘的難度絲毫不亞于主權國家之間的一體化。[4]習近平總書記在《關于（中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定）的說明》中指出，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，但仍存在不少問題，主要是市場秩序不規范，以不正當手段謀取經濟利益的現象廣泛存在;生產要素市場發展滯后，要素閑置和大量有效需求得不到滿足并存;市場規則不統一，部門保護主義和地方保護主義大量存在;市場競爭不充分，阻礙優勝劣汰和結構調整，等等。[5]換言之，僅僅依靠自下而上的民間力量，很難沖破區域間體制性障礙。在推動長三角經濟高質量一體化發展的過程中，要破除市場萬能的教條主義神話，更好發揮好政府的作用，沿著《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指明的方向前進——“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。”

更好發揮政府在長三角生產一體化發展中作用的關鍵，在于對癥——“行政區經濟”下藥。改革開放以來，中央向地方分權的政策，使地方政府成為了一級利益主體，形成了地方政府與地方政府之間競爭的格局。地方政府之間的競爭引發了雙重后果：一方面，激勵了地方政府動員各種要素資源發展本地經濟，促進了轄區層面的發展環境改善，推動了宏觀層面的經濟增長，另一方面又強化了區域間的行政壁壘，帶來了一種與區域經濟一體化相悖的“行政區經濟”現象，以至于區域經濟一體化的努力幾乎總是繞不開行政區劃這道“看不見的高墻”。[6]關于這一點，在長江三角洲地區的表現尤為明顯：盡管從比較優勢看，長三角地區各具特色——上海的文教衛體發達、科技研發能力突出，江蘇的實體經濟基礎雄厚、制造業先進，浙江的市場氛圍濃厚、商業模式創新活躍，安徽的技術創新優勢蓄勢待發，但從區域一體化發展現狀看，地區間無論是在現代服務業還是在先進制造業的項目協作抑或產業合作的機制尚未形成，各地未能完全基于自身比較優勢的差異和產業結構升級的規律，競相追逐那些利大稅高的企業，屢屢出現引資項目的惡性競爭，甚至還會通過各種手段阻礙生產要素的跨行政區流動，產業結構高度雷同、自成體系，城市之間的產業分工和特色難以體現。比如，長三角地區的“十三五規劃”中，各地在聚焦產業引進和重大基礎設施上都有不同程度的交集，而且全部把裝備制造和信息化作為未來發展的方向，重復性投入非常之大。在“行政區經濟”下，行政中心與經濟中心還表現出了高度的一致性，各地均有意識限制本地財政投入到行政邊界地區，以至于行政邊界地區的經濟發展越發陷入邊緣化的境地。在經濟全球化的浪潮中，區域與區域之間的競爭日益凸顯，某一個行政區的競爭力越來越取決于其所在區域整體的競爭力，“行政區經濟”的弊端越發顯現，破解“行政區經濟”的難題刻不容緩。

要破解“行政區經濟”難題，需要切實地轉變政府職能，進一步放權，更好地管住。長三角生產一體化的關鍵在于各行政區域主體競相開放，尤其是地區之間主動拆除各種或明或暗的行政壁壘和潛規則。深究下去，阻礙長三角生產一體化的“行政區經濟”，其根源并不是行政區劃本身，而是在由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，政府未能充分及時地向市場還權，政府職能未能跟上經濟發展的節拍。實際上，區域的界限永遠都是有形的，即便大范圍地調整行政區劃，也會引發新的“行政區經濟”，單純靠行政區劃調整必然陷入行政區劃調整——更大的“行政區經濟”——行政區劃再調整的惡性循環。黨的十八大以來，轉變政府職能成為了深化行政體制改革的核心，而“放管服”改革則是政府職能轉變的“先手棋”和“當頭炮”，明顯地激發了企業的活力。當前，深化“放管服”改革，需要解決改革過程中存在的“最先一公里”、“最后一公里”、“中梗阻”、監管缺位以及服務質量不高等突出問題。為此，一是要進一步放權。要大幅度減少行政審批事項，壓縮前置審批環節并公開時限，徹底消除行政審批的“灰色地帶”，防止非行政許可審批轉變成內部審批、內部確認、內部備案。要規范審批流程，借助電子政務系統設定程序，推進公開化、電子化，減少自由裁量權，方便企業和群眾辦事。要提高部門間的協同性，對同一事項所涉及的部門實現同步放開、同步下放。要進一步壓縮負面清單，提高市場準入的透明度和可預期性。二是要更好地管住。要構建“一支隊伍管市場”的綜合執法格局，實現“多帽合一”，建立跨行業、跨部門的綜合監管和執法體系，形成監管合力，解決多頭執法、重復執法等問題。要進一步推進“互聯網+監管”，積極引導專業機構、行業協會、中介組織、社會公眾和新聞媒體參與監管。鼓勵社會公眾和第三方公眾利用手機APP等新方式舉報企業違法線索。要打造一個數據庫，把長三角地區的數據目錄、口徑、格式、接口等都統一起來，并把相關的政府數據、社會數據和行業數據按標準統一納入數據庫，實現跨地區的共享應用，聯合建立信用“紅黑名單”，提升各類市場主體的信用感受度。

要破解“行政區經濟”難題，需要推進共認“一個章”行動，激發長三角各地真正在優化營商環境和提高辦事效率進行比拼，降低企業跨區經營的門檻。推進長三角生產一體化，不僅要讓政府行為不越位、不缺位，也要讓政府行為在政府之間互認。實際上，在優化營商環境方面，長三角各地的探索均可圈可點。比如，江蘇推行的“不見面審批”，浙江推行的“最多跑一次”，上海推行的“一網通辦”，等等，都獲得了良好的社會反響。但問題在于，各地的審批結果目前尚未實現互認，這就給那些跨省市經營的企業帶來了問題：每到一個新的地區，整個審批推進的流程都要從頭到尾再重新走一遍，并且，不同地方甚至不同區縣的政策都不完全一樣，流程也不盡相同，辦理效率也有先后快慢之分。為此，要加快推進長三角地區共認“一個章”的行動，推動證、照在地區之間互認，減少企業跨省市經營的障礙，推動地方政府在優化營商環境和辦事效率上展開競爭。要統一、規范省、市、縣各級政府的責任和權力清單。在市場準入領域，要統籌建立透明、統一的市場準入政策，實施統一的市場準入負面清單。在市場檢測領域，要推動標準和檢測認證結果的互認，加強各地在標準、計量、檢測認證等基礎領域的合作。在通關建設領域，要加快長三角地區國際貿易“單一窗口”建設，盡快實現“一次申報、一次查驗、一次放行”目標，大幅度提升通關效率。

四、結語

長三角高質量一體化戰略作為新時代中國區域發展戰略的一個重要標志，既是中國經濟參與全球經濟競爭的大勢所趨，又是經濟發展提質增效的內在要求。當前，要推動長三角一體化從生活層面走向生產層面，必須處理好市場和政府的關系，找準著力點。

一是使市場起決定性作用。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律。這也意味著，在推動長三角生產一體化發展的過程中，也必須遵循這條規律。使市場在長三角生產一體化發展中起決定性作用的關鍵，在于充分發揮區域經濟一體化的載體——企業的作用，通過企業的縱向一體化和橫向一體化，將密切關聯的不同企業的生產經營活動納入到同一個企業內部，推進要素和商品在區際之間按市場規律流動，形成基于價值鏈的產業垂直分工與技術水平分工的經濟格局。要鼓勵企業基于市場規律的兼并、收購行為，營造出企業積極主動進行縱向一體化和橫向一體化的良好氛圍，必須調動國有企業和民營企業的積極性。一方面，改革和完善長三角地區的國有企業監管考核和內部激勵機制，把對國有企業的考核同推動長三角生產一體化發展掛起鉤來，在推動長三角一體化的過程中強做優做大國有企業，不斷增強國有企業的活力、影響力、抗風險能力，實現國有資產保值增值。另一方面，打破各式各樣的“旋轉門”、“玻璃門”和“卷簾門”，為民營企業打造更加公平的競爭環境，給民營企業發展創造充足市場空間，鼓勵民營企業通過積極組建民營企業聯合體等多種方式，在回報機制、投融資機制、經營管理體制、行政審批制度方面進行“破冰”探索，為民營企業參與區域經濟一體化趟出一條長三角的新路。

二是更好發揮政府作用。市場并不會自發地在長三角生產一體化中起決定性作用，需要政府創造條件。實際上，即便在那些發達市場經濟國家，其內部區域間的市場分隔和進入壁壘也是普遍現象，并且，減輕分割、降低壁壘的難度絲毫不亞于主權國家之間的一體化。更好發揮政府在長三角生產一體化發展中作用的關鍵，在于對癥——“行政區經濟”下藥。盡管從比較優勢看，長三角地區各具特色——上海的文教衛體發達、科技研發能力突出，江蘇的實體經濟基礎雄厚、制造業先進，浙江的市場氛圍濃厚、商業模式創新活躍，安徽的技術創新優勢蓄勢待發，但從區域一體化發展現狀看，地區間無論是在現代服務業還是在先進制造業的項目協作抑或產業合作的機制尚未形成，各地未能完全基于自身比較優勢的差異和產業結構升級的規律，競相追逐那些利大稅高的企業，屢屢出現引資項目的惡性競爭，甚至還會通過各種手段阻礙生產要素的跨行政區流動，產業結構高度雷同、自成體系，城市之間的產業分工和特色難以體現。為此，必須切實轉變政府職能，進一步放權，更好地管住，構建“一支隊伍管市場”的綜合執法格局，實現“多帽合一”，推進“互聯網+監管”，積極引導社會公眾和第三方參與監管。要推進共認“一個章”行動，激發長三角各地在優化營商環境和提高辦事效率上展開比拼，降低企業跨區經營的門檻。

參考文獻：

[1]習近平.共建創新包容的開放型世界經濟——在首屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講[EB/OL].新華網，2018-11-05.

[2]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[J].求是，2013（22）.

[3]習近平.在民營企業座談會上的講話[N].人民日報，2018-11-02.

[4]陳剩勇，馬斌.區域間政府合作區域經濟一體化的路徑選擇[J].政治學研究，2004（1）.

[5]習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[J].求是，2013（22）.

[6]王健、鮑靜、劉小康、王佃利.“復合行政”的提出——解決當代中國區域經濟一體化與行政區劃沖突的新思路[J].中國行政管理，2004（3）.

（責任編輯：向 梅）

[基金項目]國家社科基金項目“中國地方政府債務博弈行為及其規制研究”（15CJL009）。

[收稿日期]2018-12-20

[作者簡介]李猛（1982-），男，江蘇淮安人，經濟學博士，中共上海市委黨校教授，財政與國家治理研究中心主任。主要研究方向：宏觀經濟理論與政策。