城鄉建設用地增減掛鉤項目實施存在問題及對策

趙彩云

摘要：城鄉建設用地增減掛鉤工作自開展試點以來，取得了積極的效應，但在具體工作中還存在諸多問題。在新形勢下，必須因地制宜，科學研判，尋找破解難題的對策。

關鍵詞：城鄉建設;增減掛鉤;項目;監管

2006年國土資源部在全國開展“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”試點工作。中共中央國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》指出：“強化新建農房規劃管控，加強‘空心村’服務管理和改造。”實踐證明：城鄉建設用地增減掛鉤工作能有效解決耕地保護缺動力、農民增收缺渠道、美麗鄉村建設缺錢、工業化城鎮化缺地、城鄉統籌缺抓手等難題，實現了耕地增加、生態改善、農民得利、城鄉發展的多贏局面

在充分肯定城鄉建設用地增減掛鉤政策取得的巨大成績的同時，也要堅持問題導向，看到當前工作推進中的問題，主要有以下幾個方面：

一“重拆舊、輕安置”，項目拆遷群眾安置權益難保障。農民無處建新房，造成項目根本無法推進。這種問題完全是上報項目鎮、村不負責任，縣區有關部門審查不嚴造成的，有的拆舊項目區己得到省政府批復，但項目安置點還沒有著落，易引發新一輪的農民違法建房問題。

二新村安置選址不科學。有的安置點規劃選址征求群眾意見不充分，導致項目區群眾不愿意搬遷;有的采取零星安置，隨意性很大，一邊在拆，一邊在建;有的僅僅是換換地方，基礎設施投入不足，群眾意見很大。

三增減掛鉤項目實施難度、投入成本在增加，基層政府工作有畏難情緒。近幾年，通過農村增減掛鉤拆遷復墾，“空殼村”不斷減少，增減掛鉤的拆遷難度在不斷增大，農民房屋的拆遷成本越來越高，農民拆舊建新愿望增強，鄉鎮政府工作量和工作難度也在增加，以至于部分鎮、村干部在工作上產生畏難情緒。

四增減掛鉤項目拆遷農民補償不規范。目前各縣區用于農民拆遷的補償標準不統

一、不規范、有的按拆遷戶籍人口補償、有的按房屋間數補償、有的按房屋結構補償，補償方式可以說是五花八門，普遍偏低，有的甚至是零補償。

五增減掛鉤項目資金使用不科學。項目資金除部分用于基礎設施、舊村拆遷復墾，大部分沉淀在鄉鎮賬戶，存在很大風險。資金撥付程序有待優化、工作經費報賬難等，影響了增減掛鉤項目實施和鄉鎮工作的積極性。

六增減掛鉤項目投入偏低。隨著增減掛鉤項目工作難度、投入成本不斷增加，偏低的增減掛鉤項目投入標準制約了工作開展。

為解決上述問題，在增減掛鉤項目實施中需要把握以下關鍵：

一堅持多規融合。增減掛項目區設置必須符合土地利用總體規劃和土地整治規劃，與城鄉規劃、主體功能區規劃、產業發展規劃、鄉村振興規劃、美麗鄉村建設規劃、村莊布點規劃及生態保護紅線相銜接，做到“多規融合’，。

二扎實有序推進。認真開展調查摸底工作，立足土地利用及村鎮建設等規劃，按照先易后難、因地制宜、分類分步實施、逐步展開的工作方法，科學合理確定項目區，重點選取優勢明顯、騰空率高、易于實施的地塊納入拆舊區，分步完成復墾。

三充分尊重民意。城鄉建設用地掛鉤工作，涉及農民切身利益，需要得到群眾理解、支持和擁護。必須始終堅持把群眾利益放在首位，以改善農村生產生活條件、滿足群眾的實際需要、提高其生活質量為前提，充分發揚民主，不斷規范完善程序。在項目選址、立項、實施過程中都要充分尊重民意、集中民力、發揮民智，堅持農民的事情“自己議、自己定、自己干、自己管”，保障農民的知情權、參與權和受益權。

四廣泛宣傳引導，營造輿論氛圍。鎮、村、組三級聯動，通過召開專項工作會議、進村入戶與群眾談心交流等方式，廣泛宣傳土地增減掛鉤的目的、意義及政策標準，充分了解群眾的愿望和要求，切實解決群眾的實際困難，讓農民切實感受到進行土地增減掛鉤的好處，努力營造良好輿論氛圍，激發群眾參與的熱情。

五加強規劃、用地管理，管控違法用地、違法建設。要強化“規劃即法”的意識，嚴格村莊布點規劃和農民建房用地的管理，堅持堵疏結合，引導農民建房向新村規劃點集中。要結合實際，允許跨行政村流動，鼓勵農民建房向中心村、向集鎮流動集聚，通過調地、換地、租地等形式，解決好農村規劃、用地問題。

六注重與美麗鄉村建設、土地流轉相結合。把實施農村土地綜合整治作為美麗鄉村建設關鍵抓手，有序推進村莊拆并搬遷，要求城鄉建設用地增減掛鉤試點項目保障農村新村建設安置用地不得少于15%，否則，不予審核上報。在保持農民土地承包經營權基本穩定的前提下，對在增減掛鉤中騰退、復墾和改建前后的土地權屬，及時辦理土地變更登記，在尊重群眾意愿的前提下，承包到戶或統一流轉經營。推進“退宅進城”和“人地掛鉤”辦法落實，推進美麗鄉村、美麗集鎮建設

七建立完善制度機制。成立組織，各鄉鎮、項目村點成立鎮村城鄉建設用地增減掛鉤工作領導小組、財務監督小組、村民黨員代表議事會、工程質量監督小組，建立完善財務監督管理制度、工程質量監督制度、村民黨員代表議會制度等，落實工作實施方案;并對拆遷戶情況、補償安置情況、項目資金使用情況、工程項目招投標情況等進行公示。

八依法依規強監管。在項目質量監管上，采取“一到、二查、三督”的方式，“一到”即國土部門及相關部門主要負責人深入到項目區了解項目區進展情況;“二查”即查項目實施是否符合要求，查新村建設程序是否規范;“三督”即群眾、黨員代表，工程質量監督小組和財務監督小組，對項目實施方案制定、項目資金使用、項目工程建設等方面進行監督。嚴禁以開展農村土地整治為名，搞違法建設，對違反政策規定，造成重大損失或引發群體事件的要追究領導責任;構成犯罪的，要移送司法機關查處，真正把土地整治工程建成優質、陽光、廉潔和安全工程。

總之，開展建設用地增減掛鉤工作，是利國利民的好事，也是深入貫徹十九大精神，實施鄉村振興戰略的具體舉措，必須真抓實干，破解瓶頸，切實發揮政策最大效應。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國土地管理法》.

[2]國土資源部、國家發改委印發《全國土地整治規劃（2016-2020年）》.

[3]《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發[2010]47號）.

[4]中共中央國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》.