政府管理創新生態系統的構建及多中心運作機制研究

吳遠卓 王宮水

在國際競爭和社會變革加劇的大背景下，政府管理要謀求管理理念、管理方式、管理體制等方面的創新，以適應內外環境變化。創新生態系統是政府通過整合創新資源，打造創新優勢、提升政府管理競爭力的重要手段。在界定政府管理創新生態系統內涵和特征的基礎上，進一步明確系統的創新主體和創新環境，從而構建政府管理創新生態系統模型，揭示政府管理創新的過程，并構建政府管理創新生態系統的多中心運作機制，有助于政府管理的優化提升。

一、引言

創新引領社會變革，是一個國家發展的靈魂。2016年，中央頒布《國家創新驅動發展戰略綱要》，明確了創新驅動國家發展的重要戰略意義，指出要加大創新力度，完善創新機制，從而驅動創新發展。隨著經濟全球化的推進、國際競爭及社會變革的加劇，政府作為國家的最高行政主體，應該積極謀求管理理念、管理方式、管理體制等方面的創新，以適應內外環境的變化。

1992年，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒正式提出“政府管理創新”概念［1］。此后，英國、德國、美國等國家逐步開始重視政府管理事務的創新，通過一系列改革措施構建政府管理范式來推動國家的創新發展，具體表現為政府公共服務的市場化和社會化、政府組織結構的去科層化、政府管理方式的仿企業化。隨著政府管理創新實踐的深入和政府對創新的日趨重視，一大批學者開始研究政府管理創新。從研究成果來看，國外學者的研究主要集中在政府管理創新的影響因素、擴散、績效、類型與特征方面。例如：Bernier［2］（P834-856）等通過研究過去21年中加拿大創新管理獎的申報項目、入圍項目及獲獎項目，來討論影響政府管理創新的環境因素；Boehnke［3］（P303-329）等討論了美國各州間創新采納的差異，以及如何衡量各州的創新水平；Torugsa［4］（P392-416）等通過調查4369位澳大利亞政府雇員，來研究政府管理創新的復雜性與創新執行效果的關系；Vries［5］（P146-166）等系統回顧了1990年以來的政府管理創新方面的文獻，總結出過程創新、產品或服務創新等六種政府管理創新模式，為政府管理創新模式的后續研究提供了參考。

過去十年，國內學者對政府管理創新進行了分層次、專門化的討論，主要集中在政府管理創新的績效、制度化、創新擴散、地方政府組織差異與創新實踐，以及政府管理創新與其他政府管理要素的關系等方面。例如：高翔［6］（P176-186）基于浙江省19個地方政府管理創新項目的調查，從公民參與的角度研究地方政府管理創新績效；郁建興［7］（P109-117）［8］（P17-26）等討論了政府管理創新制度化的概念、意義、生成機制，并對制度化進行測量；郁建興、黃飚［9］（P171-181）研究政府管理創新擴散，從理論層面反思政府管理創新擴散這一熱點問題的適用性；文豐安［10］（P176-177）討論了社會治理創新在社會矛盾調處和社會建設中的地位、作用和實現路徑；俞可平［11］（P47-49）深入探討政府管理創新在服務型政府建設中的重要作用；高小泉［12］（P40-42）認為善治是現代政府管理創新的方向，研究了政府和非政府主體如何共同管理社會的機制和模式；有學者集中研究地方政府管理創新績效評價，提出“推進地方政府績效評估創新，需要創新政府績效的外部治理結構、內部管理制度、績效評估系統和評估機制等”［13］（P16-19）；結合當前互聯網和大數據技術，謝治菊研究了大數據優化政府決策的作用機理、風險以及規避路徑［14］（P60-66）。

綜合上述文獻可以看出，國內外學者對政府管理創新進行的探索與實踐，涉及內涵、功能、績效評價等多方面內容，并結合了地方政府的創新實踐，形成了相對完整的政府管理創新理論。然而，政府管理創新是一項系統工程，系統各要素之間是相互聯系和影響的，如同生態系統之間的功能與運作一樣。目前，從生態系統角度研究政府管理創新的文獻幾乎沒有，因此本文結合生態學理論和協同理論在分析系統內涵和特征的基礎上構建政府管理創新生態系統，最后運用多中心理論探討系統的運作機制，以期系統全面地探索和完善政府管理創新發展的理論框架。

二、政府管理創新生態系統的內涵及特征

2004年，美國總統科技顧問委員會正式提出“創新生態系統”概念［15］（P22-29），隨后大量學者開始研究創新生態系統，涌現了一波研究的熱潮。Jackson［16］（P1-4）認為創新生態系統是創新系統和生態學理論的融合。本文借鑒前人的研究成果，將創新生態系統定義為：基于生態學和創新系統理論構建的集創新組織、種群、群落等創新主體和創新環境于一體的創新生態統一體，創新主體同創新環境時刻進行物質、能量、信息的傳遞和交換，共同推動系統的創新發展。［17］（P595-600）［18］（P59-63）系統中群落之間及群落與環境間的相互作用是系統運行和演化的基本動力，創新主體間的協同共生性以及主體與環境間的適應性推動諸要素協調與發展。

李影［19］認為，政府管理創新生態系統是在創新生態系統的基礎上引入政府管理相關實體要素，通過政府管理創新實踐活動內化形成由內部創新要素和外部創新環境兩部分組成的有機系統，具有一定的結構和功能形態。在此研究基礎之上，本文嘗試給出政府管理創新生態系統的定義：基于政府管理創新主體、創新內容等內部創新要素同外部創新環境的功能作用及相互關系，所形成的具有穩定結構和特定功能的綜合統一體。內部創新要素和外部創新環境在持續的運作過程中協同共生，在不斷的“排斥-適應”過程中表現出整體性、交互性、復雜性、動態性和開放性五個基本特征。

生態空間的整體性。政府管理創新生態系統同自然生態系統一樣具有一定的空間形態，表現為系統的空間結構和未來發展方向，主要由社會環境、經濟環境、自然環境和制度環境四個空間組成。四個空間相互區別又相互聯系，共同作用形成有機統一的生態空間形態，使得系統成為一個有機整體。

生態結構的交互性。系統的每個成分和外界因素相互聯系、相互作用形成政府管理創新生態系統的結構，各要素之間的結合方式和聯系狀態層次分明。按照規模大小進行分類，可以將其分成微觀、宏觀與中觀三種；按照時空分布能夠將其分成橫向分布與縱向分布兩種。不同規模的三種結構以及不同空間分布的兩種結構交叉融合，連接組成系統的網絡結構，既具有靜態特征又具有動態特性，且橫向縱向彼此交聯。

生態環境的復雜性。生態主體和生態環境是政府管理創新生態系統的重要組成部分，生態環境時刻影響著生態主體的創新活動。系統生態環境主要體現在自然、社會、制度、經濟四個層面，每個層面的生態環境都對政府管理創新生態系統起著關鍵作用。隨著經濟體制的轉變和社會結構的調整，人際關系越來越復雜，社會競爭越來越激烈，逐漸出現收入差距、階層分化、腐敗等社會問題，使得系統面臨的環境挑戰越來越大。

生態因子的動態性。生態因子指的是會直接或間接對生物生長產生作用或影響的外部環境因素，每個生態因子都是獨一無二的個體，不可替代。生態因子的相互聯系和作用構成了系統生態環境，推動或制約著系統的發展。所有的生態因子彼此聯系、彼此促進、彼此控制，無論是哪一種生態因子發生改變，都會對其余生態因子產生影響，導致其發生改變，從而也會影響政府管理創新生態系統的運行。

生態系統的開放性。開放性是指創新生態系統能與外界進行物質、信息、能量、知識等的交換，使系統從混沌無序轉向有序狀態。開放性表現在兩個方面：一是對外部要素的獲取，比如資源的獲取、創新政策的相關影響等；二是對外技術、公共服務產品等的輸出。系統開放程度差異性，表明系統與外界的物質、信息等交換對系統運行的作用貢獻大小不同。開放性越強意味著系統內外物質、能量、信息等的流動性和交換性越大，越能促進系統內要素間的協同互動，有利于系統整體功能最大化。相反，系統開放性越弱將減弱創新生態系統要素間的協同互動，使得創新生態系統的良性循環及創新能力受到影響。

三、政府管理創新生態系統的模型構建

（一）政府管理創新生態系統的結構

依據生態學理論，自然生態系統包括生物和非生物兩大部分，生物部分指各種具有生命的生物群落，非生物部分是指氣溫、陽光、水等物理環境。在生態系統中，生物群落和非生物環境相互作用，不斷進行物質、能量的交換，從而保證系統的良性運行。政府管理創新生態系統與自然生態系統具備相似的構成要素，由內部創新要素和外部創新環境兩部分組成，其中創新要素包含創新主體、創新內容、創新途徑、創新方式、創新機制等，創新主體是最主要的要素，包含政府官員、政府工作人員和政府管理創新人員；而創新環境則包括經濟環境、社會環境、制度環境和自然環境。創新主體和創新環境相互作用、影響和促進，保證政府管理創新活動的有效開展，使得政府管理創新活動能夠順利、高效推進。

政府管理創新生態系統以人為中心，以政府管理內部創新要素和外部創新環境為對象，通過政府管理創新實踐活動內化形成具有一定結構和功能的有機系統。［19］政府管理創新生態系統結構如圖1所示。

圖1 政府管理創新生態系統結構

由圖1可知，政府管理創新生態系統依據要素的不同可分為內部和外部兩個生態系統。外部生態系統是一個有機系統，包括自然、社會、經濟及制度生態因子；內部生態系統包括創新機制、創新主體、創新途徑、創新方式和創新內容等，他們彼此作用、相互連通。外部生態系統構成了政府管理創新的必要條件，而內部生態系統則為其根本依據，外部與內部生態系統時刻進行信息流、物質流、知識流、能量流等的傳遞和交換，確保了系統的良性運行。

創新主體在負責組織與籌劃政府管理創新活動之余，還要調控領導創新過程，評價并提高創新績效，在系統中發揮著重要作用。創新內容是政府管理創新的主要對象，主要提高三個方面的能力。第一個是公共政策能力，指的是在國家戰略規劃的指導下，政府部門結合地方實際情況制定有針對性的行動計劃和方案以推動地方政務發展的能力；第二個是資源管理能力，指的是在管理創新過程中，政府部門通過一些渠道收集、分配且合理利用所有資源的能力；第三個是項目管理能力，指的是政府貫徹落實國家戰略規劃、執行項目行動計劃及行動方案，以實現理想目標的能力。

政府管理創新內容主要是行政管理的改革和公共服務的創新。積極轉變政府職能，提高行政管理效率，建立高效、公正、有公信力和透明的政府是我國今后行政創新的主要目標。現有的政府公共服務創新大致可分為：面向全社會的服務，包括教育、醫療、就業及基礎設施建設等方面；面向貧困群體的服務，現階段的主要任務是脫貧攻堅。

創新方式是內部生態系統的重要組成部分，用方法和行為準則指導系統創新主體參與創新活動，根據創新活動匹配創新方式，最大化創新成效以促進系統發展。組成政府管理創新的不同要素彼此作用，彼此影響，這種內在的聯系方式就是創新機制，它的中心目標為：促進不同組成要素間的能量傳遞、信息溝通與物質循環，以便于更好地實現政府管理創新的目標。政府管理創新的目標、方案與計劃在產生實際效果的過程中會借助輔助工具、方法與措施，這些手段統稱為創新途徑。

（二）政府管理創新生態系統的生態因子

在自然生態系統中，生態因子是指直接或間接對生物生長產生作用的外部環境因素，每個生態因子都是獨一無二的個體，不可替代。同理，政府管理創新生態系統的各創新要素的發展受到各種生態因子的影響，基于政府管理的特點和內外環境，對政府管理創新活動的軟硬件環境進行全面剖析，歸納得出有自然生態因子、經濟生態因子、社會生態因子和制度生態因子四類關鍵生態因子。

自然生態因子。自然生態因子是政府管理創新生態系統生存和進化所需的物質及資源的來源地，提供人力資源、資金資源、信息資源和物質設施等，從而保證系統創新活動的順利進行。政府管理是公共事務管理的典型，涉及企業、社會組織、國際關系等諸多方面，開展創新活動需要自然生態因子持續投入大量的人力、資金、信息、物質等資源。

經濟生態因子。經濟生態因子是影響政府管理創新生態系統經濟發展的主要因素，包括經濟發展水平、物價變動水平、經濟結構、經濟運行狀況、行業發展狀況和城市化程度等多種因素。建立完善的經濟制度和經濟體系，是推動創新內容及創新方式產生、傳播與應用的助推劑和催化劑。

社會生態因子。社會生態因子是政府管理創新生態系統良性運行的拉動力，政府管理的創新活動與社會環境息息相關，需要逐漸適應并滿足社會秩序、社會競爭和社會需求。政府管理創新生態系統創新活動的有序開展，離不開健康的社會秩序、適度的社會競爭和合理的社會結構所組成的社會環境。

制度生態因子。制度生態因子是政府管理創新生態系統運行的規則和模式，涉及系統各創新要素，包括管理體制、創新機制、研發制度、公共服務政策等方面，影響著系統的發展方向、發展速度和發展規模。建立完善的創新制度體系，從國家戰略層面推動創新生態系統的構建和運作是政府管理的當務之急。

（三）政府管理創新生態系統內外部的相互關系

內部生態系統和外部生態系統兩部分構成政府管理創新生態系統，兩者相互作用、相互影響，形成一個開放循環的有機系統。內部生態系統以創新主體為中心，向外擴展延伸，鏈接創新內容、創新機制、創新方式和創新途徑構建關系鏈和溝通網，同外部生態系統中的自然、經濟、社會和制度生態因子進行物質流、能量流、信息流的傳遞和交換，使得政府管理創新活動有序穩定開展。在系統的整體運行過程中，內部生態系統一方面通過同外部生態因子進行交換吸收物質、能量、知識和信息，分解及消費后內化形成政府管理創新活動所需的新政策、新制度，影響并改變外部生態系統中的創新生態因子；另一方面，在外部生態因子的影響和作用下，隨著系統運作不斷改變和完善自身的結構、數量與規模，以推動系統的進化和升級。在這一過程中，政府管理創新生態系統的相互關系如圖2所示。

創新主體一方面消費創新資源，另一方面生產創新成果，既是消費者，又是生產者，負責系統創新生態戰略定位、制度設計和政策制定，是政府管理創新發展的主動力；創新內容、創新機制、創新途徑和創新方式起著橋梁和紐帶的作用，鏈接各大創新主體，推動政府管理創新生態系統整合發展。由此可知，創新主體集成外部生態系統創新生態因子提供的物質、能量、信息、知識、人力、科技等創新資源，在創新機制、創新途徑和創新方式的共同作用與引導下，研究、開發并應用新政策和新制度，完成創新內容，提高系統的創新水平。

圖2 政府管理創新生態系統內外部的相互關系

四、基于多中心理論的政府管理創新生態系統運作機制

多中心理論綜合運用公共經濟、公共價值、社會資本、博弈論、政策研究等知識，來分析人們所關注的公共事務的治理問題。多中心理論主張在公共事務管理過程中，由政府、企業、社會組織等組成的復合主體構建網絡型的治理結構，通過“合作—競爭—合作”的方式實現公眾利益最大化［20］（P35-37）。由于政府管理創新生態系統具備一定的生態結構和功能，故而構建多中心運作結構如圖3所示，主要由生態進化、生態資源、生態鏈接、生態功能、生態健康五個系統生態要素組合構成，各生態要素在網絡結構邊界范圍內享有運作權利，通過互動、合作、博弈協調系統內部關系。

圖3 政府管理創新生態系統多中心運作結構

系統的多中心運作機制表現為五大生態要素自發的多中心參與和持續的互動、合作、博弈，動態演化形成以各生態要素為主導的動力、整合、控制、保障和評價五大機制，并在一定程度上對系統內部要素與結構進行調整，以改善系統功能，創建良好的外界空間，優化外界環境關系。五大機制彼此影響、聯通與控制，一起對系統的良性運作與進一步發展產生重大影響。

（一）生態進化的動力機制

政府管理創新生態系統伴隨生態進化形成動力機制。動力機制是系統良性運轉的基本保障，依據政府管理的實際情況、運行狀況及已有的研究成果可以將其劃分為拉動力和自動力，前者屬于社會發展，后者屬于政府管理。社會發展拉動力要求政府管理機構在社會創新發展的推動下適時制定各種新的管理措施，以實現政府管理創新目標。隨著全球化進程的發展，各國之間交流頻繁，來自政府管理方面的挑戰和競爭不斷加劇。政府若想取得優勢，需要不斷提高管理水平和創新能力，擴大競爭優勢。

（二）生態資源的整合機制

系統擁有眾多生態資源，它們相互作用形成系統的整合機制，保障了系統結構、功能和外部環境的穩定。不同組成要素彼此作用、相互聯系的整合機制造就了系統的運行機制及功能體系的主體能動性和意識性，促使生態系統由無到有轉變，內部結構逐漸復雜化，由單一化向多元化過渡，外部關系逐漸強化，朝著密切化、有序化的方向發展。整合機制在運作過程中，要綜合考慮內、外部生態系統的作用關系，靈活匹配整合方式，實現系統發展的正確化、合理化和體系化，促進政府管理創新生態系統的優化發展。政府在管理的過程中要不斷適應組織外部環境和內部條件的變化,將有限的社會資源和自然資源進行有效整合、配置和利用，這種創造性的整合活動包括了組織系統、制度安排和市場需求等方面的內容。

（三）生態鏈接的控制機制

從本質上來說，政府管理創新生態系統屬于復雜的自組織系統，包含特定結構和外部關系，并具備總體協同性，在生態鏈接的作用下不斷發展完善，演化形成控制機制。系統隨著內外環境的變化而變化，呈現出多樣化的發展特性。控制機制可以有效防止系統創新要素的無序發展和行為偏離，正確引導系統發展，從而提高系統績效水平。由于政府管理創新生態系統具有眾多創新要素，控制機制因而涉及要素控制、計劃控制、成本控制和功能控制等諸多內容。在控制機制發揮作用的過程中，一方面要嚴格規范要素行為，另一方面要充分發揮要素的功能特性。

（四）生態功能的保障機制

系統較為復雜，內部創新要素的有序運轉離不開外部環境供給的創新資源。系統在生態功能的作用下不斷適應外部環境，演化形成保障機制。保障機制具有復雜性和多樣性特征，在作用過程中需要遵循一定的規則，否則將無法充分發揮保障機制的功效。政府管理創新生態系統中的創新主體可以牽頭構建物能供給平臺，實現各創新要素間的物能共享，降低供給成本，保障系統的良性運行。

（五）生態健康的評價機制

從生態健康的視角考慮，系統需要建立全面的評級機制，定期對系統的運作績效進行評價。一方面，評價機制可以明晰政府管理創新的前進方向，精確規劃創新內容體系，合理配置創新資源，強化競爭優勢；另一方面，可以作為一個載體，推動政府管理創新生態系統同外界的聯系與交流，提高適應能力。評價機制可以圍繞系統創新戰略實施情況和系統創新戰略實施成效兩個維度開展系統運作績效評價，保證系統的生態健康。

五、結語

隨著經濟全球化的推進、國際競爭及社會變革的加劇，政府管理創新迫在眉睫。政府管理創新涉及政府管理理念、管理方式、管理體制等諸多方面的創新，是一項龐大的工程。創新生態系統是政府整合創新資源，謀求管理理念、管理方式、管理體制創新，打造創新優勢，提升政府管理競爭力的重要手段。本文基于創新生態的視角，在政府管理創新一般理論的基礎之上，結合生態學理論和協同理論，構建了政府管理創新生態系統，然后基于多中心理論從生態進化、生態資源、生態鏈接、生態功能、生態健康五個方面探討研究系統的運作機制，這對我國政府管理的發展實踐具有一定的借鑒意義。在后續的研究中，可以政府管理創新生態系統為研究對象，收集相關數據，通過實證分析研究系統的動態演化，進一步完善政府管理創新生態系統模型和運作機制。