城鄉一體化背景下農村鄰避沖突的治理困境

盧夢霞

（廣西民族大學政治與公共管理學院，廣西 南寧 530006 ）

0 引言

隨著社會的發展，人們的環保意識和健康意識不斷增強，對于有損自己利益的行為，會采取一定的保護措施，例如垃圾場、核電站、火葬場、加油站等一些特殊的公共設施會對環境或人們的身心健康造成一定的影響，人們會有“不要在我家后院”的鄰避意識，這些特殊的公共設施被人們稱為鄰避設施，人們對于這些鄰避設施會有抵觸的情緒，因此很容易出現鄰避沖突?？梢哉f鄰避設施屬于城市的必需品，具有很重要的作用，但是在一些城市中，鄰避設施的選址遇到了很大的困難，在規劃上有向郊區轉移的趨向，導致鄰避沖突向郊區甚至農村轉移。當前，我國城鄉進一步融合，為進一步縮小農村與城市的差距，各地政府不斷推進農村建設，鼓勵鄉村經濟振興，不僅推動當地經濟的發展，提供就業機會，還推動農村產業化，但企業在生產過程中所產生的環境污染、水污染以及鄰避設施的不斷轉移使得農村環境不容樂觀。農村的鄰避問題是典型的“中國式”鄰避問題，當問題出現時，總是會考慮動用人脈關系疏通以及送禮的方式解決，這種治標不治本的情況會使得鄰避沖突更為復雜，進而得不到妥善的解決。

1 農村鄰避沖突的特點

公共設施是為社會提供公共產品，是社會發展的產物，人們都享受著公共設施所帶來的收益，可以說公共設施具有一定的公益性，但特殊的公共設施，也就是鄰避設施，會出現成本和收益不均衡的情況，而這些成本有時會轉移到鄰近的居民，這些現象在農村時有發生，享受生產設施收益畢竟是少數人，甚至不屬于鄰近的村民，而隱藏的風險，也就是成本，是要鄰近的村民承擔，從而產生了鄰避沖突，不同于城市的鄰避沖突，農村鄰避沖突有自身的特點。

1.1 治理主體不健全

鄰避問題可以說是城市治理問題，是城市發展到一定時期所要面臨的治理問題，一般來說城市的鄰避問題，治理主體是政府、社區、公眾、第三方等，然而在實際情況中，公眾和社區的治理主體的地位不高，缺乏一定的話語權。在農村，社會組織，社區單位，第三方等組織發展不夠成熟，缺乏治理的能力甚至不參與，組織之間缺乏互動，無形中激化了農村的鄰避沖突，因此研究農村各治理主體之間的互動情況很有必要。村民們文化水平、法律意識、治理經驗都不足，在發生鄰避沖突時處于被動，無力，甚至受到對方的利用，面對鄰避問題，該采取怎樣的方式應對？需要再進一步學習。時代在進步，城鄉進一步融合，使得農村的各種問題越來越復雜，治理主體也應朝著多元化發展。

1.2 治理受鄉賢的影響

農村的社會環境與城市不同，在農村有著相當濃厚的“人情味”，農村鄉賢的影響力有時候甚至超過村規民約，所謂的農村鄉賢指那些品德、才學被村民推崇的人，這些人有一定的文化水平，能較為理性地分析問題，在農村有一定的話語權，同時在鄰避沖突的問題上起著至關重要的作用。在鄉賢的影響下，村民的健康意識、環保意識、維權意識逐漸喚醒，了解到鄰避設施的危害，學會捍衛自己的權利，在不斷博弈的過程中，不斷調整策略，正因為鄉賢的影響力，在鄰避沖突的治理上不能忽視鄉賢的作用。生產企業為了解決沖突，在博弈的過程中會趁機以各種手段拉攏鄉賢，或者利用鄉賢的名義迷惑村民，使得企業能繼續生產，因此要重視鄉賢在治理中的作用。治理是一個試錯的過程，不斷發現問題，改進問題，正如農村鄰避沖突問題，有自身的特點，不能把城市處理鄰避沖突的方法運用到處理農村鄰避問題上。

1.3 社會各界關注度低

以往分析中，不難發現，公眾更傾向于關注城市鄰避沖突問題，對于農村鄰避沖突問題關注程度不高，這也是由于城市的發展，公共設施也發展起來，緊接著鄰避問題就會產生，從而引起公眾的關注。隨著城鄉一體化進程的加快，掀起了建設新農村的浪潮，各類企業發展起來，但各項規章制度不健全，出現很多問題，與此同時鄰避沖突出現，由此引發了一些群體性事件，此時公眾才開始關注農村鄰避沖突問題，因此城市鄰避的研究與農村鄰避的研究又有不同之處（表1）。

表1 城市鄰避與農村鄰避研究差異情況

1.4 博弈過程曲折

鄰避沖突的處理需要一個過程，甚至是一場“持久戰”，期間充滿曲折。農村地區擁有復雜多樣的因素形成了農村鄰避沖突的復雜性，不同力量之間的博弈，使得農村鄰避沖突的結果不太一樣。在博弈的過程中，并不是一帆風順，首先，在政策的制定上，有很強的不確定性，在鄰避設施的選址上規定不清楚，導致生產企業到農村住宅區附近建廠，并排放污染，引發鄰避沖突后，沒有詳細的政策、文件進行指導，導致事件不能妥善處理。其次，雙方在博弈的過程中，會采取一些極端的行為，無形之中激化了雙方的矛盾，使事件更為復雜。最后，由于村民們的科學文化知識水平較為欠缺，缺乏理性思維，在事情的判斷上容易受他人影響，甚至被人利用，從而引發新一輪的危機。博弈過程也是屬于漸進式的博弈，隨著矛盾的升級，博弈也就越激烈，因此要想解決農村鄰避沖突，就要了解博弈過程。

2 農村鄰避沖突治理優化路徑

在農村鄰避沖突產生之時，相關部門也采取了解決的措施，嘗試將影響降到最低，例如責令生產企業整改，但并未詳細給出整改的建議、標準，事后的監督不到位，沒有形成長效機制，此外不少農村的單位以及鄉賢等各方力量也加入鄰避沖突的治理上，但這些組織處于發展時期，缺乏經驗，所以發揮的作用不大，這些處理的方案治標不治本，因此需要尋求新的方式來解決農村鄰避沖突的問題。

2.1 從源頭治理

鄰避設施具有負外部效應，會對鄰近的居民帶來身體和心靈的傷害，所以才會受到抵制，通過轉移鄰避設施來緩和矛盾只能是暫時解決問題，隨著城鄉進一步融合，鄉村企業的發展，鄰避問題還是會出現，由此看來源頭治理是值得考慮。生產企業在申請建廠時，相關部門應對相應材料進行嚴格審核，聯合相應的技術部門進行技術檢查，查看生產企業的生產程序是否符合標準，污染源的處理是否達標，并預先考慮到會出現的問題，以及解決的方案，并召開聽證會，給生產企業一些改進建議，生產企業按要求修改后，并符合標準，才可以建廠，同時當地政府制定相應的措施、政策，定期對生產企業進行監督、檢查，并向鄰近的居民做好溝通，給予一定補償，從而避免鄰避沖突的出現。源頭治理可以在一定程度上避免了鄰避沖突，減少污染，同時也減少了鄰避設施對居民帶來的身體及心靈上的傷害。

2.2 形成組合型補償方式

鄰避設施大致分為兩種類型，第一種是威脅到人們的身體健康，作業時會產生污染，給環境造成一定影響的設施，例如垃圾場、發電廠、一些特殊的生產企業，第二種是影響人們的心理健康，例如殯儀館、墓地、精神病院，不同的鄰避設施給人們所造成的影響是不同的，不能單一進行經濟補償。在農村地區，多數情況是遭遇第一種鄰避設施類型的威脅，因此補償的方式除了經濟補償之外，可以根據實際情況外加一些補償項目讓村民們自行選擇進行組合，例如在農村地區，村民們的風險意識不強，投保率較低，可以給村民們購買醫療保險、意外保險等保險補償，此外，受經濟收入的限制，農村中只有少數人會定期進行健康檢查，可以定期組織村民進行免費的健康檢查，這種定制式的補償方式一來，可以把選擇權交給村民，使補償到位，二來，可以體現政府和生產企業負責任的態度，弱化鄰避沖突。

2.3 提升公民參與度

在鄰避沖突的治理上，不能忽視鄰近居民的權益，他們享有環境的平等權，因此相關部門在進行鄰避沖突的治理時，要保證居民的參與權。事關公民切身利益的鄰避項目，政府應積極搭建溝通渠道，增加與公眾的溝通，從而排除隱患。相對于城市來說，農村地區信息傳播的速度較慢，甚至出現信息滯后的現象，村民很難及時掌握信息，這種情況下，村民的話語權不高，很難參與到鄰避沖突的治理上，不僅如此，一些農村地區沒能及時公布事情處理得進展，村民在不了解的情況下，很容易被他人利用，引發新一輪的沖突，使事態惡化。由此看來公眾的參與鄰避沖突的處理很有必要。具體說來，政府層面，其一，應搭建溝通渠道，并保持暢通，其二，保證村民的參與權，使村民代表參與到治理當中，其三，及時公布事情處理進展，最后，重視并積極解決村民的訴求。村民個人層面，其一，轉變思想觀念，樹立維權意識，其二，積極跟進事情進展，收集相應資料，不盲目參與治理，最后，努力配合相關部門的調查，不影響處理進度。

2.4 形成系統的鄰避沖突處理模式

與城市處理鄰避沖突的方式不同，農村地區治理體系不健全，甚至出現治理主體缺失的情況，當問題出現時，并不能妥善處理，需要上級支援，因此農村地區應根據實際情況形成系統的鄰避沖突處理模式。具體說來，第一步當地政府應查閱相關資料并向專業人士請教，制定出本地應對鄰避沖突事件的處理方案，并向下級傳達，第二步當地政府應制定事件處理的流程，并指定相應人負責，并向相關負責單位傳達，第三步按照流程開展工作，各司其職，該事件處理模式不僅適用于鄰避沖突的處理，對于其他沖突事件也適用。通過形成系統的鄰避沖突處理模式，一方面可以提高工作效率，把握事件的進展，另一方面使事件的處理方式更專業化，控制事態的發展，弱化矛盾。當個人利益與公共利益出現沖突時，是需要一方妥協，需要政府在期間進行溝通，在溝通的基礎上，雙方協商，最后進行補償，這些過程不可或缺，可以看出政府在其中擔任極其重要的作用，鄰避沖突的處理不僅形成系統的處理模式，還需要政府高度重視，讓村民們了解政府部門態度，有利于提升政府的公信力。

3 結論

城鎮一體化是我國經濟社會發展的重要體現，是新農村建設的成果，在取得成績的同時我們也要看到，隨著農村的發展，環境問題越來越突出，給村民的身體健康造成了一定的威脅，從而引發一系列矛盾。在鄉賢的影響下，村民們的環保意識、健康意識逐漸覺醒，當鄰避設施出現，就會遭到村民們的抵制，形成特有的農村鄰避沖突。通過分析，可以發現，政府是治理的主體，要制定出系統的鄰避沖突處理模式，分階段治理，初期，解決問題要從源頭入手，從源頭把關生產企業，定期監督、檢查，排除隱患，中期，如果已經造成傷害，積極協商補償方式，形成組合型補償方式，同時積極公開事件處理進展，保證公眾的參與權，后期，對生產企業的整改加強監督、檢查，跟進事件處理進展。從村民來說，當自身合法權益受到損害時，要通過合法的渠道維權，而不是進行正面沖突，不但不利于事件的處理，還形成群體性事件，使事態惡化。