發揮國土資源支撐保障和服務引領作用，促進鄉村振興戰略實施

李寧 丁朵

摘 要：三門峽市作為河南省的西大門，多年來農業農村發展基礎較慢，產業結構單一，城鄉之間發展不充分不平衡，制約著全市經濟社會跨越發展。本文從土地利用的角度去分析研究，以期為加快推進鄉村振興戰略實施提供參考。

關鍵詞：土地結構;空間布局;土地保護;生態環境

一、全市土地利用現狀及分析

三門峽市土地總面積約99.3萬公頃，土地利用地域差異明顯。西北部沿黃河川區和北中部黃土塬區人口密集，地勢平坦，土壤肥沃，生產集約化水平和土地利用水平較高，土地利用以耕地為主，城鎮、交通等建設用地比重相對較高。東南部紅土丘陵區和西南部伏牛山中低山區土地貧瘠，水資源缺乏，植被覆蓋率低，水土流失嚴重，土地利用以林地和其他土地為主，土地利用水平較低。中部崤山低山丘陵區光熱條件較好，地面坡度較緩，排水性好，土地利用以果糧為主。土地利用主要存在以下問題。

耕地減少與人口增加的矛盾日益突出。全市農用地總面積約79.7萬公頃，其中耕地面積約17.8萬公頃。據統計，2009三門峽全市總人口約224萬人，人均耕地約1.2畝。2019年全市總人口約231萬人，耕地17.6萬公頃，十年期間人口增加了約7萬人，耕地減少了2000公頃，人均耕地凈減少了0.1畝，人地矛盾日益突出。

建設用地結構不盡合理。全市建設用地面積約7.2萬公頃，其中城鄉建設用地面積約5.7萬公頃、城鎮工礦用地約2.3萬公頃、農村居民點用地約3.4萬公頃、交通水利用地面積約1.4萬公頃、風景旅游及特殊用地面積約1000公頃。在農村居民點用地規模偏大，占建設用地總面積的約48%;交通水利用地規模偏小，僅占建設用地總面積的約19%;城鎮內部商業、文化、娛樂等用地近幾年雖有一定發展，但與作為河南省西部區域中心城市的要求還有相當差距;采礦及其他獨立建設用地總體上效益較低，閑置廢棄地較多。

土地資源利用水平較低。三門峽市其他土地面積約12.5萬公頃，占土地總面積的約12.6%，土地資源利用率87.4%，遠低于全省平均水平且現有耕地中中低產田面積較大。園地面積約5.2萬公頃，占土地總面積的約5.2%，略高于全省平均水平。林地面積約53.6萬公頃，占土地總面積的54%，遠遠高于全省平均水平，主要分布在山區和丘陵地區，丘陵山區還有相當部分的宜園后備資源尚未開發利用。水域面積約1.3萬公頃，占土地總面積的1.3%，水面利用率低，產量不高，效益低。

土地生態環境敏感。三門峽市地處豫西山區和黃土丘陵區，水土流失較為嚴重。全市林地和園地總面積約58.8萬公頃，占總面積的約59.2%，遠高于全省平均水平，是我省重要的生態環境敏感區和保護區。

二、土地利用面臨的形勢

（一）土地利用面臨的機遇

實施鄉村振興戰略就是要妥善處理保障發展與保護耕地的關系，統籌土地資源的開發、利用和保護，節約集約利用土地，實現土地資源的可持續利用。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，堅持了黨對“三農”問題的一貫重視，并進行了創新發展，對我國“三農”事業的發展具有深遠意義，是農業農村發展的重大戰略機遇。尤其是近年來，隨著全市市產業轉型升級和城市基礎設施的提升，三門峽市城鎮化、工業化和農業現代化不斷提高，農村剩余勞動力不斷向城市轉移，從而為城鄉統籌發展提供了大量的可用空間和可開發的后備資源，促使土地利用方式逐步向節約集約轉變。

（二）土地利用面臨的挑戰

耕地保護壓力大。三門峽市現狀人均耕地僅1.2畝，而且分布不平衡，質量較差。到2020年，全市人口預計達到245萬人，人均耕地預計下降到1.1畝，滿足人口與消費的增長，解決好糧食問題仍將是三門峽市長期面臨的艱巨任務。

建設用地需求旺盛。三門峽市正處于全面建成小康社會的關鍵期，加強交通、旅游、能源等基礎設施建設均需要以大量用地為支撐，從而形成對用地的剛性需求，農用地和建設用地之間的矛盾將會進一步加劇。

后備資源開發難度加大。三門峽市土地后備資源雖然豐富，但主要分布在水資源條件、地形條件較差的山地丘陵區，適宜開發為林牧用地，開發為耕地難度較大。而且根據生態保護要求，只能適度開發。

轉變土地利用方式任務艱巨。長期以來粗放型、外延性的土地利用方式，仍存在一定慣性作用，要引導其向集約型轉變還需作艱苦而持久的努力。

生態環境威脅加大。三門峽地處豫西山區和黃土丘陵區，工業以資源型工業為主，由于產業結構和自然生產條件特殊，加之對土地的不合理利用，三門峽市的生態環境問題較為突出。

三、科學合理利用土地資源，促進鄉村振興戰略實施

（一）節約集約利用土地資源

合理調整土地利用結構，嚴格保護耕地，有序增加建設用地，適度開發其他土地。強化全市建設用地的開發利用，完善土地市場機制，嚴控建設用地總量，用好建設用地增量，盤活建設用地存量，推進節地技術應用，不斷提高土地節約集約利用水平。

（二）優化土地利用空間布局

堅持生態環境保護為基。根據地形地貌、氣候、植被、土壤等自然區域特征及決定區域分異的主導因素，因地制宜布設符合實際的國土生態屏障。優化農用地布局，在有效保護現有耕地、確保糧食綜合生產能力不降低和生態條件逐步改善的前提下穩步進行合理有關農用地布局。優化建設用地布局。以統籌城鄉建設為重點，優化全市城鄉建設用地布局。堅持建設用地總量控制的原則，在確保農地農用的前提下，引導農村二三產業向縣城、重點鄉鎮及產業園區等集中集聚，充分體現各類用地的功能性和合理分區。

（三）加強農用地保護和基本農田建設

堅持耕地保護制度。按照不占或少占耕地、促進節約集約用地的原則，強化對城鄉各類建設占用耕地的控制和引導，通過嚴格供地政策，制定項目用地控制指標、嚴格市場準入條件等措施，從源頭上減少非農業建設對耕地的占用。通過經濟補償機制和市場手段引導農業結構調整向有利于增加耕地的方向進行，加強耕地抗災能力建設，減少自然災害損毀耕地數量。強化基本農田保護和建設。嚴格落實永久基本農田保護制度，加強涉及占用基本農田的建設用地審查，嚴禁城鎮村建設占用基本農田。

（四）全面推進土地整治

根據后備資源情況，結合新增建設占用耕地情況，圍繞耕地保護和美麗鄉村建設，全面推進土地整治，組織實施土地整理復墾開發重大工程，提高土地資源可持續利用能力。大力加強農用地整理。積極穩妥地開展田、水、路、林綜合整治，重點建設高標準基本農田，增加有效耕地面積、提高耕地質量、改善農村生產條件和生態環境。有序推進農村居民點用地整理。按照依法依規、因地制宜、尊重民意、量力而行、循序漸進的要求，結合全市空心村整治工作成果，啟動農村居民點用地整理示范工程，加大農村廢棄土地和閑置宅基地整理力度，開展遷村并點、村莊治理、退宅還田。加快工礦廢棄地復墾。按照統籌規劃、突出重點、用途適宜、經濟可行的要求，立足優先農業利用、恢復生產功能、鼓勵多用途使用、改善生態環境，結合礦山地質環境恢復治理工程，加快閉坑礦山、采煤沉陷、挖損壓占等廢棄土地的復墾，合理安排復墾土地的利用方向、規模和時序。