城市總體規劃面臨的問題成因分析及措施研究

胡向東

摘要：隨著經濟和人們生活水平的提高，城市規劃是城市發展的藍圖，是建設城市的基礎。以往的粗放式建設存在諸多不便，已經無法滿足人民日益增長的物質需求。在城市規劃建設中，設計者不但要充分考慮到社會活動、產業布局、資源規劃的要求，還要考慮宏觀層面，比如國家方針、政策等因素的影響。本文就城市規劃建設中存在的問題進行討論，希望對城市建設有所幫助。

關鍵詞：城市規劃；城市建設；規劃問題

由于目前我國在城市總體規劃（以下“城市總體規劃”簡稱總規）實踐中存在諸多問題。本文從總規制度發展歷程出發，從歷史角度探討問題成因以及當前變革的訴求，在對成因的分析基礎上，提出相應的解決措施從審批機制、規劃體系、編制理念、成果形式等幾方面提出總規變革對策。

一、目前城市總體規劃所面臨問題的成因分析

（一）全面性導致研究深度不足

起初，總規關注并服務于城市的建設和發展。在隨后的發展中，總規拓展了關注面，研究的領域越來越廣泛，其發展逐漸趨向復合化。如城市基礎設施、歷史文化保護、公眾參與、城市更新、環境保護、住房規劃、低碳城市理念、人口結構也都成了總規不可避開的話題。這就導致總規出現研究面廣但研究不深入的現象。事實證明，過多內容使總規很難得到質的飛躍，面廣但研究不深入難以發揮好“戰略規劃”及“發展控制性規劃”的指導作用。

（二）多樣性導致總規地位被質疑

多樣性主要是指個體需求的多樣和用地類型多樣。這種多樣性不僅會導致規劃可控性下降，也會導致邊界模糊性增強。當今社會，市場經濟占據重要地位，從產業發展到商業開發都受市場規律的控制與影響。在這種情況下，總規精確到每一個社區和地塊，但太過于“細化”和“一刀切”的方法會造成可操作性不強，此外，不確定性因素太多導致總規頻繁變化也會削弱總規的法定效力和指導力。多樣性導致邊界模糊性增強，主要表現在在不同規劃中相同性質用地可能會被劃分到不同用地分類中，使已確定規劃意圖的用地邊界逐漸模糊，隨著模糊性特征的不斷增強，《城市用地分類與規劃建設用地標準（GBJ137—90）》等相關規范的準確性將大幅減弱，總規的地位被間接動搖，人們對它的指導作用提出質疑。

（三）編制時間久導致低效性

總規編制周期長，從編制到審查批準，再到發布實施，少則兩年有余，多則數年，來回幾經協調變更，使得總規指導作用大幅下降，只能是墻上掛掛，沒有實際效用。目前，大多總規都是主動修改型。在修編過程中，舊版總規已無實際指導意義，城市政府通常不會按照舊版總規實施，在新版總規未審批之前，在城市建設過程中往往受利益的驅使，當新總規生效具有法律效應時，時間又過去很久，難以發揮效用，從而被迫再次修編，形成了一個惡性循環。

二、解決措施

（一）明晰城市總體規劃與控制性詳細規劃的關系

規劃的創新實踐與規劃法制有著密切的關系。規劃學界、業界對總規和控規的清晰認識在2007年出臺的《城鄉規劃法》中得到了較好的體現。從《城鄉規劃法》的有關條款中可以看出，對于規劃建設管理所涉及的行政行為，諸如確定“建設用地規劃條件”、核發“建設工程規劃許可證”和批準“變更規劃條件”等，均要以“依法批準的控制性詳細規劃”為依據，即控制性詳細規劃對于規劃建設管理具有羈束作用。這是我國首次在國家法律中確立了控制性詳細規劃的法定地位—對開發許可行為的羈束作用，即已經批準和公布的控規是規劃管理行政行為的基本依據，而不是根據總規、總圖頒發規劃建設許可證。相應的，總體規劃應該聚焦于戰略性、政策性、系統性的指引和管控功能—城市的空間結構和功能布局、道路系統、開放空間系統、生態系統要有確定性；而總規總圖的規劃用地分類則具有政策示意性、概括性（可由下層級的分區規劃、控詳規劃等加以深化并作具體安排）。

（二）合理利用市場經濟競爭性特征

市場經濟和社會經濟的發展，使城市發展具有市場經濟競爭性特點，城市規劃過程中必定會存在競爭，所以可以直接利用市場經濟競爭性特點，激發城市規劃者的競爭欲望個，進而實現城市規劃水平的提高。例如，相關政府部門可以增添“加強城市全能化、生態化和特色化發展”城市建設標準，這樣便可以促使城市規劃者提高城市規劃水平。

（三）增強總規的實效性和公眾可參與性

現有總規的成果形式包括文本、說明書和圖紙，均表現出較為強烈的技術性色彩，不能適應規劃編制理念向戰略性和政策性轉變的趨勢。城市總體規劃的“文本”，其定義如果是對應英文單詞“ordinance”，則是指法律條文，在國外僅用于區劃法這類需要有較多確定性的微觀規劃層面。而總體規劃的“文本”（不稱為“ordinance”），一般不采用條文式寫法，主要目的是表述戰略性意圖和體現政策性內涵，同時追求良好的“公界面”—具有可讀性，讓社會大眾都看得懂。大城市、特大城市總規要弱化“圖紙”概念，逐步向“圖示”方式轉變。現行的“圖紙”是對未來建設用地方式的詳細規定，往往不能適應快速變化的客觀實際，應當結合編制理念的更新，逐步采用更能體現總規戰略性和政策性意圖的“圖示”概念，僅對城市空間發展作結構性表述。

三、結語：

我國的城市總體規劃制度已歷經數十年的演進，城市總體規劃寄予了厚望。我們有理由相信，經過改革和創新優化后的總規，必將在城市經濟社會和空間發展方面發揮更為有效的綜合引領和指導作用。

參考文獻：

[1]易斌，翟國方.我國城鎮體系規劃與研究的發展歷程現實困境和展望[J].規劃師，2013（5）：86～90.

[2]趙民，郝晉偉.城市總體規劃實踐中的悖論及對策探討[J].城市規劃學刊，2012（2）：86～96.