縣域政府投資項目的問題研究

伍紅瑋

〔內容提要〕政府投資是地方政府穩預期、調結構、優環境的重要抓手。近年來，W縣政府投資項目建設力度不斷加大，廣大人民群眾的獲得感、幸福感顯著提升，但也出現了項目平均投資額下降、同類型項目尚待整合、少數重大項目進展緩慢等問題，這與縣級配套資金供給不及時、招投標方式單一、工程中介服務監管缺位、部門積極性不高等情況相關。對此，本文提出要提高資金使用效率、做好前期保障、優化體制機制等對策建議。

〔關鍵詞〕政府投資縣域經濟貧困縣

W縣作為深度貧困縣，地區生產總值和人均可支配收入均位居全省“后段班”。就目前發展階段而言，擴大有效投資仍然是W縣經濟發展的主要動力。政府投資作為投資的重要組成部分，是地方政府為實現其社會職能，以提高群眾獲得感、幸福感和地方經濟發展的重要途徑，項目作為政府投資的唯一載體，其能否按時、按質、按量順利完工是決定政府投資有效性的一個重要依據。

一、W縣政府投資項目建設現狀

“十三五”以來，在國家、省、市的大力支持下，W縣政府投資項目總量和總額實現雙提升，但在多年的政府投資項目建設過程中也存在一些問題。

（一）項目平均規模有所下降

W縣2011—2015年累計實施政府投資項目平均規模為4425萬元/個，而2017年、2018年政府投資項目平均規模卻分別下降為3181萬元/個和3383萬元/個，政府投資項目平均規模較“十二五”回落明顯。

（二）部分項目尚待統籌整合

W縣在機構改革后部分政府部門進行了職能合并，仍存在“轉名不轉實”的情況，部分項目只有人員轉移，或者只在職能接管部門設立一間辦公室，而項目本身涉及的資金、管理等重要方面的交接工作卻并沒有實質上的進展。

（三）少數重大項目進展緩慢

一是部分在建縣域公共基礎設施建設項目存在預算超概算、決算超預算，或縣級配套不能及時到位問題，致使項目一拖再拖，長期不能竣工。二是部分待建項目存在項目總價上限較低，致使項目招投標無企業或極少企業應標，還存在部分企業中標后不愿意承擔項目建設的情況。W縣部分重大項目進展慢，不能按時完工，不僅使得一些項目被上級通報批評，相關部門也會給上級部門留下不良印象，影響以后再申報同類型項目。

二、W縣政府投資項目建設存在問題的根本原因

（一）縣級收支矛盾加重，難以及時兌現項目配套資金

一方面，由于W縣產業基礎較差，地方稅收有限，地方財政僅能保工資、保運轉，而隨著減稅降費等政策的密集出臺，縣級可用財力更加微薄。另一方面，作為貧困縣，W縣的縣鄉基礎設施建設、脫貧攻堅、民生擴面、農村人居環境整治等方面壓力只增不減。這種收支矛盾加重了縣級財政負擔，使得政府難以及時兌現項目配套資金。

（二）工程中介服務監管缺位，中介服務質量不高

目前，W縣尚未明確工程中介服務監管部門，政府投資項目建設相關的各監管部門在中介監管問題上容易互相推諉扯皮，這就造成了在一個政府投資項目中，如果中介機構不能保質保量按時提供中介服務，項目主管部門也無法對其追責問責。對中介機構的監管缺位，使得中介服務機構在為W縣政府投資項目主管單位提供預算編制、監理等服務時不盡心、不重視。

（三）項目額外開支攔道，部門積極性大減

政府投資項目的項目外支出較大，其中較大部分都由負責申報項目的政府部門承擔，且無法從項目資金中支取，致使部門積極性大減，從“天天外出跑項目”，變成“懶得跑項目”“往外推項目”。主要為兩方面費用：一是公益性項目土地出讓金費用。W縣不論是公益性還是非公益性項目都需要交納較高的土地出讓金，不少項目申報單位表示無力承擔。二是項目后期費用。雖然W縣財政每年安排1000萬元專項資金支持當年政府投資項目開展前期工作，但項目驗收、專家評審等較高的后期環節經費支出仍多由申報部門承擔。

三、對策建議

（一）開源節流，提高資金使用效率

1.加強項目資金籌措力度。一是鼓勵民間資本參與政府投資項目建設。探索PPP、與社會資本共同成立基礎設施投資基金等模式，鼓勵和引導社會資本依法依規參與W縣政府投資項目的投資和經營管理。二是向上爭取政策支持。關注國家政策支持和投資結構調整方向，做好項目儲備與申報，爭取更多的項目資金、財力性補助，以及地方政府債券份額。三是積極推進土地指標交易。緊抓國家、省對連片特困地區、深度貧困地區的增減掛鉤土地結余指標可在省內外流轉的政策支持，加強與省內外經濟開發區等建設用地指標緊缺地區對接，推進節余指標有償流轉。

2.提高財政資金配置效率。一是減少“無效支出”。進一步壓減一般性支出和“三公”經費，為重大政府投資項目騰挪出更多資金。二是確保“有效投資”。優化調整政府投資結構，更加重視重點項目投資，加大對突出短板和薄弱環節的保障力度。三是加強政府投資項目資金統籌安排。探索設立“政府投資重點項目資金池”，統籌安排一般預算、政府性基金預算、上級專項等資金，專門用于辦理政府投資項目收付工作，給予政府投資重點項目足夠的資金支撐。

（二）做好前期，創造項目開工條件

1.堅持規劃有效引領。堅持規劃統領，統籌項目管理，加強系統謀劃，推進“多規合一”，圍繞功能定位合理進行布局，實施一體規劃、整體打造。嚴格規劃的執行落實，從符合規劃的項目入手，從適度建設、標準合理、生態節約等方面考慮，科學規劃投資項目，確保項目建設“一盤棋”，堅決杜絕政府性投資項目的重復投資和浪費。

2.加強中介機構監管。一是明確中介機構監管部門。在理順政府投資項目建設過程中各個環節、各個部門的監督管理的目標和責任基礎上，明確工程中介服務機構的監管部門和監管職責，杜絕監管缺位。二是加大對中介機構懲戒力度。及時向政府項目主管單位發布存在重大遺漏和失誤的中介機構名單及其考核評價結果，對出現重大違約情況的中介機構除扣減一定數額的服務費用，追究相應的經濟和法律責任外，還應禁止其在W縣承攬業務。如果是外地中介機構，那么還可抄告其公司所在地主管部門，要求對其進行嚴厲處罰。

（三）優化機制，營造良好干事環境

1.減輕項目申報部門資金壓力。一是優化土地出讓金制度。借鑒先進地區經驗，采取靈活的供地政策，對于重大基礎類、公益性項目用地，可直接采取劃撥方式供地，對于其他公益性項目用地，可適當減免部分土地出讓金。二是適當增加項目工作經費。在充分調研的基礎上，進一步完善W縣政府投資項目前期工作經費管理辦法，適當擴展經費使用范圍，將納入項目驗收、專家評審等后期費用無法由項目資金支付的合理合規支出。

2.實施獎懲并舉機制。一是健全激勵制度。對推進重大政府投資項目建設作出突出貢獻的單位和個人，可推薦為全縣或全市先進集體和先進個人予以表彰。也可每年安排一定比例的獎勵資金對在項目申報、推進建設中工作成效突出的單位和個人給予物質獎勵。二是健全考核督查機制。把重大項目推進情況納入各部門年度考核，將考核結果與各部門年度績效考核掛鉤，與干部個人績效考核、能上能下掛鉤，讓每個部門和干部從思想上重視引進政府投資項目，積極推進政府投資項目建設。

（作者單位：中共望江縣委黨校）