公共服務(wù)外包的國內(nèi)外研究綜述

倪昱

〔內(nèi)容提要〕伴隨著20世紀90年代以來中國公共服務(wù)市場化的進程，相關(guān)學(xué)術(shù)研究也逐步展開，政府購買公共服務(wù)、PPP（政府與社會資本合作）、民營化等理論都是近期研究熱點。公共服務(wù)外包作為公共服務(wù)新型供給模式之一，因有利于減輕政府財政負擔(dān)，提高公共服務(wù)質(zhì)量而被提出和運用，但實踐中卻屢屢發(fā)生逆合同外包、地方債務(wù)增多等不良現(xiàn)象。對此，本文基于理論和現(xiàn)實原因梳理了國內(nèi)外公共服務(wù)外包的相關(guān)問題、原因及對策，以期促進相關(guān)理論的深入研究。

〔關(guān)鍵詞〕公共服務(wù)外包國外研究綜述國內(nèi)研究綜述

一、國外研究綜述

（一）關(guān)于公共服務(wù)外包的時代背景和理論淵源研究

公共服務(wù)外包是民營化的主要方式，起源于新公共管理運動中公共服務(wù)市場化的實踐。20世紀70年代，在國家財政、管理、信任危機背景下開始于英國、美國、新西蘭、澳大利亞的新公共管理運動作為政府改革的一種國際思潮，迅速擴展到其他國家。

薩瓦斯（Savas，1999）認為，新公共管理運動的理論基礎(chǔ)是公共物品理論、公共選擇理論、企業(yè)管理理論、新制度經(jīng)濟學(xué)等，由此他提出了民營化與PPP模式，該理論中系統(tǒng)的介紹了公共服務(wù)外包的過程。薩繆爾森·保羅（Samuelson Paul A，1954）提出的公共物品理論中從公共物品的屬性角度限定了公共服務(wù)外包的范圍、成效等。詹姆斯·布坎南（James Buchanan，1962）在“政府失靈”前提下提出公共選擇理論，通過引入競爭機制減少政府壟斷，從而達到有效的資源配置，這解釋了公共服務(wù)外包存在的合理性；企業(yè)管理理論則為公共服務(wù)外包提供企業(yè)的管理理念和技術(shù)，包括績效評估、合同管理、組織目標管理、技術(shù)創(chuàng)新等。克里斯滕森（Christensen，2015）指出新制度經(jīng)濟學(xué)中的委托代理理論和交易成本理論是“合約失靈”的體現(xiàn)，其委托人與代理人之間的互動和交易過程容易出現(xiàn)投機主義等問題進而增加交易成本，這很好地解釋了公共服務(wù)外包的影響因素、風(fēng)險及規(guī)避等。赫菲茨（Hefetz，2016）認為，在新凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)、新公共服務(wù)理論的指導(dǎo)下，美國等西方國家開始出現(xiàn)將公共服務(wù)外包運行不暢、不適合領(lǐng)域的外包陸續(xù)收回的“逆合同外包”現(xiàn)象，由此引發(fā)了公共服務(wù)外包的爭議。

（二）關(guān)于公共服務(wù)外包的過程研究

公共服務(wù)外包的過程研究，包括公共服務(wù)外包決策的影響因素、范圍、對象、合同管理、外包效果等方面。

1.公共服務(wù)外包的決策影響因素。公共服務(wù)外包決策受多重因素影響。費里斯（Ferris，1986）提出市政府從收益—成本的角度作出外包決策：可能節(jié)約費用、財政壓力明顯和政治反對力量微弱。阿根托（Argento D，2016）通過實證分析得出，地方政府的外包決策受地方管轄權(quán)的影響、外部利益相關(guān)者的參與有助于外包的使用，而服務(wù)提供商的有限供應(yīng)則阻礙了外包的使用。

2.公共服務(wù)外包的領(lǐng)域和對象。就外包的研究領(lǐng)域，薩瓦斯（Savas，1999）等人對多個國家進行環(huán)衛(wèi)民營化調(diào)查得出，環(huán)衛(wèi)服務(wù)民營化在效率、效益、公正性等方面都或多或少的強于政府部門。但西蒙·切斯特曼（Simon Chesterman，2009）指出，在美國監(jiān)獄私有化有很多反對的聲音。就公共服務(wù)外包的對象，薩瓦斯（Savas，1999）更加強調(diào)公共服務(wù)外包給私人機構(gòu)。而薩拉蒙（Salamon，2011）更加強調(diào)服務(wù)外包對象的多元化，包括社會組織等。

3.公共服務(wù)外包中的合同管理。薩瓦斯（Savas，1999）在PPP理論中就合同承包提出從實施合同外包到監(jiān)測、評估和促進合同履行的全過程研究。特雷弗L.布朗（Trevor L. Brow，2003）通過量化研究得出，外包是否成功與政府的合同管理能力密切相關(guān)。

4.公共服務(wù)外包的效果分析。該部分體現(xiàn)了支持者、反對者和“改良者”的觀點，是公共服務(wù)外包研究中爭議最大的部分。一是支持者從引入市場競爭打破政府壟斷、降低服務(wù)成本提高服務(wù)效率、優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給促進公眾滿意等角度加以論證。戴維·奧斯本（David Osborne，2000）通過地方政府的合同外包數(shù)據(jù)分析得出，大多數(shù)的公共機構(gòu)對其承包商的表現(xiàn)感到滿意，而且簽訂合同為地方政府節(jié)省了15%～30%的資金。二是反對者和“改良者”認為公共服務(wù)外包成效差，可能伴有一系列風(fēng)險和問題。如公共服務(wù)外包存在尋租腐敗和壟斷競爭。薩繆爾森·保羅（Samuelson Paul A，1954）指出，私人與政府代理人合謀壓低公共物品轉(zhuǎn)讓提供權(quán)的價格；或者個人在獲得公共物品供應(yīng)的壟斷權(quán)后，任意提高其消費價格。再如公共服務(wù)外包存在劣質(zhì)、低效、高成本。霍奇（Graeme A.Hodge，2000）從成本、效率提高和質(zhì)量改善三方面來衡量合同外包效果時發(fā)現(xiàn)，只是一些外包的服務(wù)實現(xiàn)了成本的節(jié)省，而成本節(jié)省并不必然帶來效率提高或質(zhì)量改善。雖然有關(guān)外包成效爭議不清，但學(xué)者杰弗里L(fēng)·布魯尼（Jeffrey L.Brudney，2005）指出，在美國公共服務(wù)外包已經(jīng)進入一個新的、意識形態(tài)較低的階段（后外包時代），該階段中私有化已經(jīng)成為美國各州普遍接受的做法。

（三）關(guān)于公共服務(wù)外包問題優(yōu)化的路徑分析研究

公共服務(wù)外包中存在的問題，即可能是政府自身或監(jiān)管層面出現(xiàn)問題，也可能由承包者降低成本的“撇脂”行為導(dǎo)致亦或是歸因于市場競爭的不充分，學(xué)者們對于其優(yōu)化路徑可分為以下內(nèi)容。

1.加強政府內(nèi)外監(jiān)管。幾乎所有的國內(nèi)外公共服務(wù)外包提倡者或者反對者都強調(diào)政府在公私合作中的監(jiān)管職責(zé)。杰弗里·L·布魯尼（Jeffrey L.Brudney，2005）強調(diào)政府監(jiān)管的“擔(dān)保責(zé)任”在美國“后外包時代”的成功實踐中具有重要作用。

2.實現(xiàn)公司專業(yè)化管理和市場規(guī)范化競爭。該部分主要針對公共部門和供應(yīng)商在合同運行中缺乏管理技術(shù)和能力的問題。奧基夫（OKeefe，2015）強調(diào)提高承包商能力，在公私合作的復(fù)雜環(huán)境中會增加公司的交易成本。博瓦德（Bovaird T，2016）則強調(diào)加強政府和承包商之間的協(xié)作，可通過信息的相互交換、目標的微調(diào)和信任等方法提高長期績效，完善市場競爭性招標、戰(zhàn)略委托、總承包、內(nèi)包等手段來推進公共服務(wù)外包發(fā)展。

總之，國外有關(guān)公共服務(wù)外包的研究縱向體現(xiàn)整個外包研究過程，橫向包括不同學(xué)科，不同國家，不同外包領(lǐng)域、理論和實踐，微觀和宏觀等研究角度。

二、國內(nèi)研究綜述

（一）關(guān)于公共服務(wù)外包的概念和范圍研究

1.公共服務(wù)外包的概念。國內(nèi)關(guān)于公共服務(wù)外包的概念基本沒有分歧。李傳軍（2007）認為，公共服務(wù)外包是將政府承擔(dān)的公共服務(wù)所有權(quán)的項目對外承包給私人部門、非營利組織或委托給其他政府來提供，并以法律合同的形式明確提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量標準，監(jiān)督合同的執(zhí)行。陳振明（2011）認為，公共服務(wù)外包是政府購買公共服務(wù)中的一種形式，公共服務(wù)合同外包和公共服務(wù)外包無異，只是前者更加強調(diào)合同的契約形式。PPP和民營化主要強調(diào)和私人社會資本的合作，且相較于其他概念相對忽視了政府主導(dǎo)作用和政府所有權(quán)主體的特征。

2.公共服務(wù)外包的范圍。雖然學(xué)界關(guān)于公共服務(wù)外包的范圍沒有統(tǒng)一定論，但是學(xué)界對于核心公共服務(wù)內(nèi)涵的認識還是比較一致的。許彩霞（2014）認為，從承包者的能力來劃分。魏娜（2015）認為，按照公共物品的非排他性和非競爭性來劃分。張魯萍（2017）指出，雖然具體考慮外包范圍難以窮盡，但是可以通過“負面清單”的方式列為公共服務(wù)外包的禁區(qū)（警察、軍隊等），為各地公共服務(wù)外包提供較為統(tǒng)一的指引。

（二）關(guān)于公共服務(wù)外包的背景和理論基礎(chǔ)研究

1.公共服務(wù)外包的背景。公共服務(wù)外包大約在20世紀90年代伴隨著中國公共服務(wù)市場化過程產(chǎn)生，直接動因是全球化政府改革的浪潮和中國加入WTO的市場化推動，宏觀政策是改革開放和政府轉(zhuǎn)型。

2.公共服務(wù)外包的理論基礎(chǔ)。中國公共服務(wù)外包的理論基礎(chǔ)除了運用新公共管理運動的理論前提，包括公共物品理論、公共選擇理論、企業(yè)管理理論等以外，許多學(xué)者還結(jié)合了其他理論。一是陳振明（2002）從新公共服務(wù)理論角度評價公共服務(wù)外包，他認為登哈特夫婦的理論從產(chǎn)生起就試圖取代“新公共管理”。二是李傳軍（2007）從本土化服務(wù)型政府理論出發(fā)，主張政府責(zé)任和服務(wù)行政。三是葉響裙（2014）從治理理論角度強調(diào)公共服務(wù)多元主體供給模式，公共服務(wù)外包作為協(xié)作治理的一種方式得到提倡。

（三）關(guān)于公共服務(wù)外包的合理性研究

1.創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式。彭積敷（2005）指出，環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包作為提供準公共物品的新型供給模式，引入了競爭機制，提高了供給效果和質(zhì)量。

2.提高行政效率和回應(yīng)性。陳振明（2011）認為，由于私營部門存在強有力的誘因機制，能夠使公共服務(wù)的提供更有效率、更高的質(zhì)量，而且更具回應(yīng)性。

3.促進政府職能轉(zhuǎn)變。韓清穎和孫濤（2019）基于公共服務(wù)購買案例發(fā)現(xiàn)：從整體而言，公共服務(wù)購買是有效的。

4.增加社會公平價值和參與。王衛(wèi)（2010）通過對珠江三角洲街道實踐調(diào)查得出基層政府與公民之間建立多方面的合作關(guān)系，促進公共參與，這為公共資源的分配政策增加社會公平的價值，在公眾中釋放出一種信任感。

（四）關(guān)于公共服務(wù)外包的風(fēng)險性研究

目前，政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了一些“逆合同外包”的“空心化”問題，即公共服務(wù)劣質(zhì)低效、腐敗滋生甚至引發(fā)新的政府信任危機，2016年魏則西事件就是一個例子。事件中魏則西用生命揭示了醫(yī)院科室外包亂象，特許經(jīng)營細則缺乏以及莆田系的權(quán)力尋租等一系列問題。下文就此分析了公共服務(wù)外包存在的具體問題、原因和對策。

1.關(guān)于公共服務(wù)外包存在的具體問題研究。一是公共服務(wù)外包存在尋租腐敗。孫學(xué)玉（2005）指出，合同出租為腐敗提供了溫床，政府監(jiān)督承包商執(zhí)行合同的交易，成本上漲也是個頭痛的問題。梁平和包晗（2017）指出，公共服務(wù)外包中的尋租風(fēng)險體現(xiàn)在政府的設(shè)租和生產(chǎn)商的尋租兩方面。二是公共服務(wù)外包存在劣質(zhì)低效、脫離服務(wù)價值的問題。徐姝（2011）指出，合同雙方外包中由代理問題所產(chǎn)生的雙方目標的不一致、信息不對稱所導(dǎo)致的逆向選擇、承包商的機會主義行為，以及環(huán)境不確定中的偶發(fā)事件等都將對外包價值的實現(xiàn)產(chǎn)生重大影響。葉林（2018）指出，廣州環(huán)衛(wèi)保潔市場化在提高效率、節(jié)省財政開支等目標未達到的情況下，廣州環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場化遭遇“回潮”。三是存在公共服務(wù)“甩包”問題，主要是指政府甩包。陳奇星（2012）指出，政府公共服務(wù)外包不是“甩包袱”“撂挑子”，不是將政府不愿做、不便做的事情轉(zhuǎn)給市場和社會來完成。更有學(xué)者卞廣春（2016）直接以公共服務(wù)外包不是“甩包”為題加以研究。

2.關(guān)于公共服務(wù)外包產(chǎn)生問題的成因研究。公共服務(wù)外包產(chǎn)生問題的成因可用委托代理理論中存在的逆向選擇、敗德行為和不完善契約來解釋，表現(xiàn)在市場、政府、承包者三方面不同主體的內(nèi)容。一是公共服務(wù)外包市場競爭不足。葛琳玲（2018）在一些外包競標活動中，地方政府部門為了實現(xiàn)更好的公共服務(wù)，將競標的準入門檻設(shè)置的過高，導(dǎo)致大量的中小型企業(yè)被拒之門外，容易造成壟斷。二是公共服務(wù)承包者自身治理能力不足。陳振明（2011）指出，事業(yè)單位往往比市場承包者有更多的競爭力，是公共服務(wù)提供的“第四域”。張農(nóng)科（2018）指出，公共服務(wù)外包市場整體呈現(xiàn)碎片化，小公司太多，公共服務(wù)范圍界定不清楚，承包者自身能力層次不齊。三是公共服務(wù)外包政府監(jiān)管不到位，絕大多數(shù)的學(xué)者都強調(diào)了此點。

3.關(guān)于公共服務(wù)外包問題的解決對策研究。一是在市場競爭方面，完善現(xiàn)行的公共服務(wù)外包法律和制度規(guī)范。林閩鋼（2014）指出，政府通過修訂《政府采購法》增加相應(yīng)的條款和內(nèi)容，使政府購買公共服務(wù)市場競爭行為有法可依。張魯萍（2017）提出，改變法律審理規(guī)則的行政訴訟制度，將僅是對相對人救濟的單向性結(jié)構(gòu)，變?yōu)榫哂须p方性和自治性的外包合同爭議來完善法律。二是在政府監(jiān)管方面，建立健全公共服務(wù)外包的監(jiān)督和評估機制。韓清穎和孫濤（2018）認為，公共服務(wù)的公共責(zé)任永遠歸屬于政府，政府必須隨時關(guān)心那些合同購買公共項目，及時提供專業(yè)的監(jiān)督、干預(yù)。林志聰和謝棋君（2018）通過拓寬監(jiān)督途徑提出新聞媒體、第三方評估機構(gòu)、建立問責(zé)機制來加強監(jiān)督。三是在專業(yè)化管理方面，不同學(xué)者從不同領(lǐng)域推出了不同的管理方法。有分析基層法院外包，有分析社區(qū)養(yǎng)老外包，有分析具體政府部門的承包商外包和審計外包，還有探索公共服務(wù)外包邊界等。

三、總結(jié)

從國內(nèi)外研究綜述可以看出，學(xué)界往往就公共服務(wù)外包是否有效得出相悖的結(jié)論，但一個不爭的事實是，合同外包在爭議聲中不斷發(fā)展。于是，國內(nèi)外研究總體呈現(xiàn)以下三大特征：一是從研究內(nèi)容上看，國內(nèi)外公共服務(wù)外包的研究都從最初爭議其有效性，不斷演化為對公共服務(wù)外包具體問題的研究（包括公共服務(wù)外包的范圍、管理技術(shù)的精細化、風(fēng)險識別等），由此更加強調(diào)操作層面。二是從研究方法上看，不斷從定性研究到定性定量結(jié)合研究，更加注重案例分析、數(shù)據(jù)收集等實證研究方法。三是從研究程度上看，總體呈現(xiàn)不同學(xué)科、不同外包領(lǐng)域的由表及里的多樣化研究。

（作者單位：遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）