農村宅基地“三權分置”背景下 推動經營鄉村發展的對策建議

王戰敏 趙容華

農村宅基地“三權”是指農村宅基地所有權、資格權及使用權。宅基地“三權分置”，推動經營農村發展是指以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大精神，緊緊圍繞實施鄉村振興戰略，以切實保障和維護農民宅基地權益為出發點，以正確處理農民和宅基地關系為主線，通過穩定宅基地集體所有權、保障宅基地資格權、發展宅基地使用權，盤活農村建設用地，提高土地資源節約集約利用水平，促進產業興旺，實現農民增收，滿足鄉村發展需求，推進鄉村振興。

1? 農村宅基地“三權分置”基本現狀

隨著農村經濟的發展及鄉村振興戰略的實施，農村各項事業得到了快速發展，基礎設施建設不斷完善，精神文明及民主法治建設也不斷推進，農民生活水平得到了很大提高。但農村不能適應高效發展的問題凸顯，農村層面體現在農業發展質量偏低、鄉村特色凋零丟失、農民收入結構單一、城鄉差距不斷拉大[1]等諸多方面。宅基地層面體現在原有宅基地制度設計逐漸失去了穩定農村社會和促進經濟發展的功能，無法適應經濟結構升級、社會發展轉型的新要求。分配取得、無償占有、限制流轉、退出模糊等制度缺陷使農村宅基地使用問題叢生，造成現宅基地供需無法對接、人地矛盾突出、資源浪費嚴重等問題。

2014年12月，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作等“農村土地制度三項改革”被中央確立為現階段農村土地制度改革的關健工作。2015年2月，國家劃定33個地區嘗試開展農村土地制度改革工作。2018年，中共中央、國務院出臺《關于實施鄉村振興戰略的意見》，其中明確提出“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置，落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”這是中央在鄉村振興戰略中對宅基地“三權分置”改革的總體要求和總體部署，由此拉開了宅基地權利體系從權能殘缺向系統完整、生產要素從限制流轉向流通順暢、土地要素從單一資源屬性向資源資產資本“三資”屬性轉化的改革大幕。

在基層，農村產權確權工作及基礎設施建設工作在不斷完善，美麗鄉村建設正在如火如荼的推進。在農村，一批高質量的農家樂、民宿正借助旅游等政策東風興旺起來。農民對宅基地資產化意識不斷增強，對宅基地的生存依賴性不斷下降。

2? 農村宅基地三權分置下，推動農村發展存在的具體問題

農村宅基地三權分置具體問題體現在流轉限制導致的產權不完整。作為不可登記的用益物權，加上農村環境整體缺陷，導致宅基地無法有效分置，實現農村經濟的有效經營。

2.1? 部分宅基地產權不明，給宅基地三權分置使用造成了制度性困難

在宅基地退出過程中，只有在宅基地產權準確、清晰的條件下，才能確定被獎勵或獲得補償的必備條件。但是基于很多客觀因素及歷史因素，產權模糊、產權證不完整的情況很多。

2.2? 宅基地使用亂象，給宅基地三權分置使用造成了歷史性困難

一是宅基地的建設缺乏長遠規劃。在農村，宅基地地多面廣，分布零散，農村村莊建設規劃編制缺乏控制性詳細規劃;二是農民住宅存在低水平重復建設現象，宅基地閑置狀況突出，土地資源浪費嚴重;[2]三是由于宅基地使用年限的無限期性、潛在增值性及無償取得性，農民違法用地情形屢見不鮮。

2.3? 傳統私有觀念難以改變，給宅基地三權分置使用造成了理念性困難

一是宅基地世代可繼承的觀念深入人心，廣大農民已經將宅基地看成是私有的物品;二是虛榮心作怪，并沒有意識到土地所有權問題，認為土地占有越多，越有面子，因而隨意侵占土地現象蔚然成風;三是農民封建意識濃厚，自認為自家的祖宅風水好，思想上排斥;四是部分郊區或者城鄉結合部，征遷工作快速推進，很多農民坐地待價，不愿退出;五是一些地方政府為迎合政策需求，對農民意愿強加干涉，農民抵制情緒滋生。[3]

3? 關于在“三權分置”背景下，推動經營鄉村發展的建議

宅基地制度作為農村土地制度體系的基礎和核心，其優化與否，既是有效破解“三農”問題的前提，也是深入實施鄉村振興戰略的關鍵。要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，加強頂層設計和制度改革，緊緊圍繞鄉村振興戰略，以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！睘榭傄?，推進基層治理和治理體系建設，實現宅基地三權有效分置，促進農村經濟要素的活躍和經濟發展水平的提高。

3.1? 加快農村產權確權工作，進一步推進農村村莊及基礎設施建設規劃不斷完善

一是要全面摸清農村土地利用現狀。開展農村不動產權籍調查，全面查清農村居民點建設用地及房屋利用現狀，建立包含土地權利人、地類、宗地面積、建筑面積以及人口、利用狀況等信息的農村建設用地數據庫;二是加快農村村莊及基礎設施規劃設計進一步完善，在民主決策基礎上，充分考慮各地經濟社會發展狀況和資源稟賦差異，優化居住、生態、產業、基礎設施用地布局，預留發展空間，統籌協調耕地保護、村莊建設、產業發展、生態保護等相互關系。

3.2? 完善集體經濟組織對宅基地所有權實現方式和保障宅基地農戶資格和農民房屋財產權

一是完善宅基地作為集體經濟組織所有的確權登記，明晰集體土地產權歸屬。保障集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利，推進宅基地分配、使用、退出、流轉體制機制建設，實事求是處理歷史遺留問題，保障集體成員在重大事項中的知情權、參與權、監督權及優先權;二是嚴格執行“一戶一宅”政策，探索以戶為單位落實集體經濟組織成員宅基地資格權，以“人”為單位，完善宅基地資格權細化到人的確認方式，推進農村“股民”資格的明確化和法定化;三是盤活和放活宅基地和農民房屋使用權。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索有償轉讓、有償調劑、有償收回等方式，引導農村宅基地以多種形式規范有序退出。建立宅基地有償使用機制，合理確定宅基地和農民房屋通過轉讓、互換、贈與、繼承、出租、入股等方式流轉的適用范圍、設定流轉期限、途徑和用途。對于歷史原因造成的超標準占用宅基地，建立有償使用制度。

3.3? 借助閑置宅基地及房屋推進農村基礎設施建設及產業融合發展

一是在嚴格保護歷史文化遺產、傳統村落、民族村寨、傳統建筑和保持特色風貌的前提下，建立集體經濟組織宅基地使用權收儲機制，對收回宅基地實施集中儲備、開發或復墾;二是結合新農村建設和黨建示范帶建設要求，利用閑置用地，推進公共交通、教育體育、醫療衛生、行政服務、居家養老、旅游休閑、生態保護、垃污處理等公共事業發展;三是鼓勵集體經濟組織以自營、出租、入股、聯營等方式，將盤活的農村集體建設用地及空閑農房，用于發展鄉村民宿、健康養老、民俗展覽、創意辦公、休閑農業及產業加工等一二三產業融合發展項目。

3.4? 完善宅基地批后監管及加強集體經濟組織的收益管理

一是發揮村民自治組織作用，建立農村集體經濟組織對宅基地取得、使用、退出以及抵押擔保等的審核和管理制度。建立縣級農村宅基地動態管理系統，實現宅基地申請、審批、利用、流轉、查處等信息的互聯互通、動態管理、公開查詢，強化對鄉鎮、村宅基地管理和實施情況的監督;二是建立農村集體經濟組織收益管理制度，民主決策，合理進行收益分配。

3.5? 創新金融產品和服務方式，架構農村產業化金融體系

建立現代農村金融制度，要創新農村金融體制，放寬農村金融準入政策，加快推動商業性金融、合作性金融、政策性金融的結合，構建資本充足、功能建全、服務完善、運行安全的新型農村金融體系;完善農村支付體系和信用體系建設，改善農村金融生態環境;建立縣、鄉、村三級的土地信托服務體系，推動土地交易的供求登記、信息發布、中介協調、指導鑒證、跟蹤服務及糾紛解決;著力培育土地融資、信托等提供金融服務的中介機構，重點是發展土地信用、開辦土地銀行，謀求宅基地使用權及房屋所有權的保值、增值。

務農乃為國之本！堅持農村土地農民集體所有制，這是堅持農村基本經營制度的“魂”，不管怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了。這是習近平總書記在談到農村改革問題時多次強調的。因此鄉村振興戰略導向下的宅基地制度不僅要延續宅基地集體所有制，更要在戰略總要求下不斷優化，從而使中國特色社會主義制度自身在農村改革和發展過程中不斷完善。

參考文獻：

[1]雪克來提·肖開提，迪力沙提·亞庫甫.鄉村振興戰略導向下的宅基地“三權分置”制度改革[J/OL].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2019（05）：1-7.

[2]劉明東，王偉.農村宅基地改革問題探析——以安徽省金寨縣為例[J/OL].安徽農業科學，2019（15）：259-261+264.

[3]劉明東，王偉 .《農村宅基地改革問題探析——以安徽省金寨縣為例》.文章編號：0517-6611（2019）15-0259-03.