開放政府數據的政策擴散路徑及內在機理研究

姜思佳

摘要：作為中國地方政府的一項政策創新，開放政府數據運動正在全國范圍內發展起來。本文以政策擴散理論為視角，對國內46個地方政府開放數據平臺進行分析，探討開放政府數據的政策擴散路徑及內在機理。研究發現，地方政府開放數據擴散時間上處于s型擴散的快速擴散期，空間上呈現區域擴散和鄰近效應，路徑上層級效應顯著，動力上內外因素綜合作用。

關鍵詞：開放政府;開放數據;政策擴散;擴散路徑;內在機理

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A

文章編號：1002-2589（2019）02-0059-03

開放數據是指任何人都可以自由訪問和重新發布的數據，不受版權、專利或其他機制的約束。政府機構作為社會管理者，擁有整個社會80%以上的數據。并且這些數據具有數量大、質量高且國民已付費等特點，將其最大限度地開放給社會進行開發利用，將有利于提升政府治理能力，激發社會創新活力。

自2009年美國開通首個政府數據開放平臺以來，英國、法國、加拿大、日本、韓國等也紛紛開通各自的政府數據開放平臺。我國目前還沒有建立全國統一的開放政府數據平臺，2015年9月國務院發布《促進大數據發展行動綱要》，明確指出2018年底前建成國家政府數據統一開放平臺。但地方政府已先行一步進行了探索，截至2018年上半年，我國已陸續上線40多個符合政府數據開放基本特征的地級市及以上平臺。作為地方政府的一項重要政策創新，開放政府數據在全國范圍內的擴散過程可視為典型的政策擴散。以往的研究大多基于微觀視角研究相關概念、實施現狀、問題對策等，然而缺少從宏觀角度出發，探討開放政府數據在不同地區、不同經濟條件和不同社會背景的地方政府間擴散的路徑和內在機理。因此，本文以政策擴散理論為視角，基于多個層級地方政府開放數據平臺，考察政策擴散的時間和空間機理。這對于優化地方政府開放數據的路徑，促進開放政府數據在全國范圍內進一步擴散，具有一定的現實意義和參考價值。

一、政策擴散理論

（一）基本概念

政策擴散理論已成為研究公共政策變遷的重要理論之一。政策擴散是政策創新擴散的簡稱，“創新”是指“不管一個項目或政策有多老或有多少其他政府已采納，只要對采納它的政府而言是新的，那就是創新”。政策創新擴散就是指政府采納了一項自身未曾使用過但其他政府可能已經使用過的政策措施，具體體現為某項政策在一定時空范圍內的政府間傳播擴散的過程。

（二）路徑模式

政策創新擴散的路徑模式是指政策創新擴散在時間維度、空間維度以及組織層級維度上呈現出來的特定模式。時間維度上，呈現出“S型”擴散路徑，擴散活動通常會經歷緩慢擴散期、快速擴散期和擴散平穩期三個基本階段。一般而言，起初參與數較少，擴散速度緩慢，隨著時間推移，參與人數會越來越多，擴散速度呈迅速上升趨勢，在接近于最高飽和點時擴散速度會放緩。空間維度上，擴散的最顯著特征表現為“鄰近效應”。地理接壤或鄰邊的政府之間，接觸和交往的機會更多，相互學習并效仿創新的機會和渠道更多、意愿也更強。組織層級維度上，包括自上而下和自下而上兩種擴散路徑。自下而上的擴散路徑是指上級政府對下級政府的激勵、誘導或強制促使下級政府采納政策創新。自下而上的擴散路徑是指上級政府吸納下級政府的成功經驗。而在中國的政策擴散實踐中，“試點”可以說是最為典型和普遍的一種擴散形式，它不同于以上兩種擴散路徑，“試點”把局部性政策方案進行逐步推廣，使其擴散到更大乃至全國范圍內。

（三）動力機制

西方學界從內部和外部視角對政策創新擴散的影響因素進行解釋，相應形成了內部決定模型與區域擴散模型。內部決策模型強調政府轄區范圍內的客觀條件，包括政治制度、經濟水平、社會文化等內部因素;外部影響模型更加強調臨近政府的政策采納情況對政策擴散的影響。政策擴散的動力機制包括學習、競爭、模仿、強制等。

二、地方政府開放數據政策的擴散路徑分析

截至2018年上半年，共有46家地級市及以上地方政府開放了數據開放平臺。本文以這46個開放政府數據平臺作為研究對象。

（一）時間擴散

以地方政府開放數據平臺時間為橫軸，以當年各政府平臺數積累量為縱軸，制作出散點圖，考察開放政府數據在省級、副省級、地市級三級政府間的時間擴散趨勢，如圖1擴散曲線所示。可以明顯看出，隨著時間推移，起初參與數較少，擴散速度緩慢，隨后參與數呈迅速上升趨勢，擴散速度越來越快。省級和副省級擴散累計曲線由于本身的數據量少，呈緩慢上升趨勢。由此，可以將地方政府開放數據政策擴散過程分為以下幾個階段。

第一階段，萌芽發展期（2012-2015年上半年）。2012年上海成為中國大陸地區首個開通了政府數據開放平臺的地方政府，但這種創新形式起初并未引起廣泛關注。總體而言，建立開放政府數據平臺還沒有在全國地方政府層面達成共識，這一時期開放政府數據還處于“實踐先行”的萌芽發展階段，政策依據尚不充分，缺乏對其整體性、綜合性的政策規劃。

第二階段，緩慢擴散期（2015年下半年-2017年下半年）。2015年國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，對開放政府數據做出了全面部署。在這一政策利好的刺激下，省級、市級層面都陸續開展了開放政府數據平臺建設。各地平臺增長速度小幅提升，2015年下半年新上線了5個平臺，2016年又增加了8個平臺，2017年增加了7個平臺。

第三階段，快速擴散期（2018年——）。2018年是我國開放政府數據的關鍵一年。《促進大數據發展行動綱要》明確指出：“到2018年底，將建立一個統一的政府數據開放平臺。”許多地方政府都在把握這一政策的有利時期。2018年上半年，21個新的平臺已經啟動，還有許多地方政府正在積極籌建，如河北省以及江蘇省南京市表示在2018年年底建成開放政府數據平臺;河北省石家莊市表示要在2020年建立開放政府平臺。

（二）空間擴散

整體上看來，目前上線的平臺主要分布于華東地區（包括上海、無錫、青島浙江、山東等共24個）和東南沿海地區（包括廣東湛江、東莞、肇慶、佛山等共12個），部分分布于西南部（包括貴州、貴陽共兩個）和華中（包括湖北武漢、荊門、長沙、江西共4個），較少分布于東北（哈爾濱）和西北（寧夏）。全國各地政府數據開放平臺呈現“群落式”與“綠洲式”兩種分布特征。其中，“群落式”以山東省、廣東省和長三角地區最為典型。在這些區域中，地方政府“競相”開放數據，尤其在廣東省和山東省內，地級市政府數據開放平臺分布較為集中，形成我國最為密集的省級“開放數林”。相比之下，由于周邊地區尚未上線政府數據開放平臺，北京、哈爾濱、寧夏等地則成為所在區域政府數據開放的“綠洲”。

（三）層級擴散

開放政府數據政策在層級擴散上主要體現出三種擴散模式：一是自上而下的層級擴散模式。2015年浙江省開放政府數據平臺上線，2017年浙江寧波平臺上線;2016年貴州省平臺上線，2017年貴陽上線。二是自下而上的吸納輻射擴散模式。這一政策擴散路徑模式體現為“地方創新斗上級采納斗推廣實行”。下級政府在政策擴散過程中具有主動性、首創性作用。廣東、山東很好地體現了這一擴散模式。2014-2015年廣東湛江、東莞、肇慶、梅州平臺上線，隨后2016年廣東省平臺上線，緊隨其后廣州、深圳、佛山、江門、陽江、惠州、中山先后上線;2015年山東青島上線，2018年山東省與省內其他各地市同時上線了政府數據開放平臺。三是同一層級的區域或部門間擴散模式。江蘇省的無錫、揚州、蘇州地理位置相鄰，社會經濟發展水平相近，它們之間的競爭學習關系推動了政策的擴散。

三、地方政府開放數據政策擴散的內在機理分析

（一）時間上處于S型擴散的快速擴散期

通過前文分析可知，各級地方政府特別是地市級政府開放數據政策都存在擴散效應，由早期的擴散速度緩慢，到擴散速度越來越快。整體來看，由于我國開放政府數據時間尚短，地方政府層面的開放數據政策擴散尚處于S型曲線的第二階段，即快速擴散期。并且從擴散地區占未擴散地區的比例來看，政策擴散還具有很大的發展空間。這一趨勢與中央的政策調整密切相關，2015年《促進大數據發展行動綱要》中明確表示2018年底前建成國家政府數據統一開放平臺。隨著國家層面的開放政府數據平臺建立，在未來一段時間內，我國地方政府開放數據平臺的建立將繼續保持在S型擴散的第二階段，至于何時達到飽和狀態，進入S型擴散的最后一個階段——擴散平穩期，還需進一步觀察。

（二）空間上呈現區域擴散和鄰近效應

目前上線的開放政府數據平臺主要分布在東南部沿海地區，部分分布在西南與華中地區。尤其在廣東省和山東省內最為典型，地方政府“競相”開放數據，形成我國最為密集的省級“開放數林”。政策擴散的鄰近效應不僅體現在地理接壤或鄰邊的政府之間，隨著信息技術的不斷發展，地理意義上的距離延伸為經濟、社會、政治、文化等，地方政府在選取學習對象時通常選擇相似度較高的地區而不只是地理位置鄰近的地區。如上海開放政府數據平臺上線后，北京立即跟上;廣州平臺上線后，深圳也立即跟上。而上海周邊的無錫、揚州、蘇州也先后上線。然而，目前這種擴散效應并不明顯，未出現強烈的廣泛擴散趨勢，更廣泛的擴散往往需要借助上一級政府的推動。

（三）路徑上以自下而上的吸納輻射擴散模式為主

政策擴散理論認為，政策擴散存在自上而下和自下而上兩種路徑。而在中國還存在一種“地方創新-上級采納-推廣實行”的擴散路徑。根據前文分析，廣東省內的政策擴散最先從湛江、東莞、肇慶等地區政府開始，然后為廣東省政府吸納，后又推廣到廣州、深圳、佛山等地;山東省內的政策擴散最先從青島開始，然后為山東省政府吸納，后又推廣到省內其他所有地區，2018年山東省與省內其他各地市同時上線了政府數據開放平臺。這兩省地市級政府通過這種擴散模式擴散的累積量（28個）占到總擴散量（31個）的90%以上。因此，目前來說擴散路徑上是以自下而上的吸納輻射擴散模式為主的。

（四）動力上內外因素綜合作用

開放政府數據政策擴散，是地方政府內外因素綜合作用的結果。上海和北京作為政策創新先行者，是因為兩地經濟發展、民主化進程和信息技術水平處于全國領先地位，且當地領導人具有較強的創新意識，具備創新的內在基礎;貴州貴陽作為開放政府數據發展的后來居上者，受到了其發展大數據政策的政策利好環境影響;廣州、深圳、佛山以及山東濱州、德州、東營等明顯受到上級政府的影響;無錫、揚州、蘇州等應該有受到鄰近的上海的影響。

（責任編輯：宋佳）