我國水資源可持續發展戰略的思考

張娟 牛豫海

摘 要：隨著我國社會經濟的不斷發展，對于水資源的需求也逐漸增大，水是生命之源，更是社會經濟發展的命脈，對于人類來說，水是無法替代且最為寶貴的自然資源。我國是世界上缺水最為嚴重的13個國家之一，雖然在淡水資源總量位于世界第六，但人均占有量僅僅是世界平均值的1/4，并且，我國水資源的地理的分布上極不均衡，特別是我國西北地區，因水資源的缺乏，導致其西北地區氣候干旱惡劣，人類無法居住，豐富的礦藏和能源無法開采，嚴重限制了西北地區的經濟發展。所以，我們要認識到水資源對我國經濟發展的重要作用，制定并嚴格執行水資源戰略計劃。

關鍵詞：水資源；可持續發展；戰略思考

1 前言

在當今社會普遍關注的人口、資源與環境這三大問題中，水既是一種資源，同時它也隸屬于環境。水與空氣、土地、植物、動物等各種因素構成了世界各具特色的形態與面貌。水的這種特殊的屬性決定了它在社會發展中的決定性地位。因此，堅持科學發展觀，促進水資源的合理利用，實現人與水的和諧共處，是轉變治水思路、實施可持續發展戰略的必然選擇。

2 我國的水資源規劃及戰略目標

隨著我國迅速從農業社會向工業社會發展，水資源的需求規模和結構將發生根本性變化。人類歷史上還從來沒有這么多人，在這么短的時間內迅速地進入到工業社會，這種快速的工業化和城市化對水資源需求的增長和對環境的影響，以及對我國經濟和環境可持續的影響，都應該上升到國家戰略的層次。

解決我國水資源問題應從我國長期經濟社會發展和中華民族生存繁衍的角度制定我國的水資源戰略，應從持續發展的時間和全國協調的空間角度，以及水資源使用的政治、社會、環境和經濟特性，系統、全面地考慮水資源的管控問題。我國的水資源戰略更應從切實可行的制度建設、協調一致的政策設計、持續不斷的管控能力改進。

我國非常重視水資源問題，1999 年6 月，中國工程院組織43位兩院院士和近300 位院外專家，經過1 年多的科學調查和研究工作，提出了《中國可持續發展水資源戰略研究綜合報告》。

2010年國務院批復了《全國水資源綜合規劃》，規劃從節約用水、水資源保護、水生態保護與修復、水資源開發利用等方面，全面提出了水資源可持續利用的對策與措施。特別是針對糧食安全、城鄉飲水安全、城市供水安全以及長三角、珠三角、環渤海等國家重點經濟區和能源基地供水安全等關系國計民生的重大戰略問題，研究提出了相應的水資源保障措施：

一是全面建設節水型社會；

二是逐步構建國家水資源配置工程格局；

三是加強水資源保護和河湖生態修復；

四是加強重點領域和地區水資源安全保障。

黨的“十八大”把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，提出了“節約優先、保護優先、自然恢復為主”的方針。黨的十九大報告指出，建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻，并強調：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。”

3 實現我國水資源戰略目標的措施

有了水資源戰略目標，不等于就能實現。因此，如何全面落實水資源規劃和水資源戰略，仍是我們亟待解決的現實問題。筆者認為：應積極汲取國際先進管理經驗和技術水平，從政策層面正確引導，加大政府管控力度，充分利用市場經濟杠桿的協調作用，不斷增強全民節水意識，切實把珍貴的水資源管好用好。

3.1積極汲取國際先進經驗

（1）新加坡的水資源戰略及管理經驗

島國新加坡的水資源十分有限，其水源主要來自大氣降水，全國水資源總量6億m3，人均水資源量僅211m3，排名世界倒數第二。50%的水量由境內采集，另一半水量從鄰國馬來西亞引進。

為改變對進口水源的依賴狀況，新加坡政府開源與節流雙項并舉，提出開發四大“國家水喉”計劃，即天然降水、進口水、新生水和淡化海水。

新加坡水費由公用事業局收取，公共事業局于1995年企業化，管理供水事務，其任務是最經濟地為全國提供可靠的供水，收取的水費主要用于政府投資興建營運費用，一旦公共事業局的投資回報率小于8%，就要調整水費。新加坡水價按照分類計價原則，2017年以前，新加坡實行了17年不變的收費機制。

上表可以看出，家庭月用水量低于40立方米，每立方米水費為1.82元；每月用量一旦超過40立方米，相應的費用則上升到2.33元每立方米，漲幅高達28%。2017年以后，隨著新加坡與馬來西亞供水合同的到期，新馬之間出現了新一輪水價之爭，新加坡2017年財政年度政府預算案中決定，從2017年7月和2018年7月分兩次上調水費30%。以家庭為例：2017年7月1日起，將調高至每立方米2.39新元（不超過40立方米）和3.21新元（超出40立方米部分）；2018年7月1日起，再上調至每立方米2.74元和3.69元。

對于企業，除了調節水費之外，政府大力推行三個實行節水補助計劃，以減小企業大幅升級節水設備時遇到的資金困難，提高其節水的積極性，具體有：

節水項目投資補貼計劃（IAS）：這個計劃即是指對節水項目進行投資的公司給予補貼，對于節水量大于50%的項目，政府將提供給高達儀器設備總投資額的50%的補貼。

單位資源生產率計劃（RPS）：這個計劃為企業提供出租，分期付款或抵押貸款來購置節水設備，如該項目能夠將節水量提高50%而且能夠按月償還的話，可以以6.5%的低息得到最多10，000，000新元的貸款。

單位資源生產率研究計劃（RPFS）：在這個計劃中，如果使用顧問來研究自動控制，就有可能得到50%，最高可達10萬新元的獎金。

（2）以色列水資源戰略及管理經驗

以色列每年可用淡水資源20億m3，人均水資源占有量不足370 m3。“水比油貴”是以色列水資源短缺的真實寫照。在嚴重缺水的同時，以色列與周邊國家長期存在著水資源爭端。

以色列采用科技手段使水資源利用率達到世界先進水平，如再生水利用、雨水利用、海水淡化、農業節水灌溉等。以色列的再生水利用率達到72%，雨水資源利用率高達98%，70%的生活用水來源于海水淡化，80%以上的農田應用滴灌技術。以色列的自動化管水程度高，蓄水、輸水、供水全部由電腦控制。達到一定規模的城市園林綠化供水都采取系統控制，針對不同綠化品種、不同時間段的需水要求，全部實現智能化控制供水。

農產品的虛擬水戰略：虛擬水是Tony Allan 于20 世紀90 年代提出的新概念，是指生產商品和服務所需要的水資源數量。從70 年代開始，以色列政府對農業結構進行了大幅度調整，建立以產值最高為目標的節水農業模式，大力扶持出口創匯型高效節水農業，大力壓縮耗水量大的糧食作物的種植面積，放棄多年生或一年生的飼料作物，集中力量大力發展經濟效益高、耗水量較少的水果、蔬菜和花卉生產，努力開發抗旱節水型作物。而對于糧食的需求則主要通過進口，即通過虛擬水戰略來緩解本國水資源危機。

由上可以看到，加強立法，提高全民節水意識，合理調配水資源，積極推廣農業噴、滴灌等節水技術，強化污、雨水綜合利用，積極發展海水淡化，充分利用市場經濟調節手段都是值得我們著重學習借鑒的。

3.2加強政策引導

學習國外先進經驗，加強水資源管理的立法和執法工作。我國于1988 年正式頒布實施了《水法》，并作過多次修改，但可操作性卻較差，其問題在于配套法規跟不上，且有法不依、執法不嚴，在跨區域、跨行業執法的過程中尤為明顯。因此，應盡快完善水資源管理的法律體系，對水權、水污染、水資源利用等法律中較為模糊的部分盡快做出相關的法律解釋。

2010年國務院批復的《全國水資源綜合規劃》，還有待于進一步細化和完善。由于我國幅員遼闊，氣候環境差異極大，水資源分布極不均衡，各地區應該按照本地區的實際情況制定針對性詳規。

采取多種形式的節水宣傳活動，增強全民的節水意識。新加坡人水資源危機意識、環境保護意識強，連導游、出租車司機也會對游客進行節水、環保教育。我國公民的節水意識淡薄，某些立法部門往往注重經濟效益而忽略了環境效益，造成了水資源的嚴重浪費以及水環境的持續污染。

3.3發揮市場調節機制

要充分發揮市場調節機制在水資源配置和環境保護中的作用，利用市場調節機制體實現全民節約用水。習慣上，考慮到社會公平，長期以來各國政府對自來水等公共物品的供給實行價格管制，水價實行壟斷低價，由于水的需求彈性很大，在價格很低的情況下，常常導致水資源的大量浪費，造成供水緊張。

新加坡水價構成將稅和費有機地結合起來，設計清晰明了。水費主要是以供水成本為基礎制定的，供水成本高水費當然就高；水資源保護稅可以看作是政府用以保護水資源的附加稅，這筆稅收主要用于水資源的保護，污水處理費是基于污水治理成本而征收的用以集中收集和處理污水的費用。1996年新加坡水務署實現的年營業額相當于人民幣20億元，純利8億元。反觀我國自建國以來的供水部門幾乎都是負效益運行，其水價機制以及部門管理，團隊協作等還有待進一步調整改進。

目前，盡管我國水價普遍上調，但總體價位較低，只有合理水平的三分之一，水價大多由財政補貼，市民感覺不到，因此就造成了一方面水資源緊張，另一方面水資源卻在大量浪費；特別是水資源費偏低，直接導致地下水被大量開采，目前華北地區已形成亞洲最大的漏斗區，部分沿海城市出現海水倒灌和地面下沉現象。因此，只有把水價提高到合理水平，才能從根本上解決水資源浪費問題。

3.4強化水資源統一管控

應理順水資源管理的機構設置，設立國家水資源管理委員會，負責水資源總體規劃并協調管理各涉水部門的工作，逐步落實我國水資源戰略計劃。

應逐步構建國家水資源調配體系，南水北調工程作為世界上覆蓋區域最廣、調水量最大、工程實施難度最高的調水工程的建設完成，為北方缺水地區開辟了一條新的供水渠道，為保障國家重大戰略實施和經濟社會可持續發展發揮了重大作用；在保護生態環境和充分論證的前提下，適當建設一些區域性水資源調配工程和必要的水庫工程；完善水資源調度體系，加強水庫優化調度和梯級水庫水資源聯合調配，特別應重視生態用水調配；合理配置水資源，提高對重點區域、城市和糧食主產區的供水保障能力。要實行最嚴格的水資源管理制度，按照規劃提出的用水總量、用水效率、水功能區限制納污能力等要求，強化用水需求管理，建立監測、評估和考核機制，加強監督檢查。

3.5大力鼓勵科技創新

要全面推進節水型社會建設，把節水工作貫穿于國民經濟發展和群眾生產生活的全過程，采取工程、技術、法律、行政、經濟等多種手段強化節水，切實轉變用水方式，不斷提高水資源利用效率和效益。大力發展農業節水，加強灌區節水改造和田間高效節水灌溉，提高農業節水水平；積極推進工業節水技術改造，合理調整經濟布局和產業結構，提高工業用水循環及重復利用率；加強城鄉生活節水，大力推廣節水器具，加大污水處理和雨水收集回用力度。

從政策上大力扶植海水淡化技術、污水深度（雨水）處理回用技術、農業節水灌溉技術和自動化控制技術。

4 結語

水資源是事關國計民生的基礎性自然資源和戰略性經濟資源，是生態環境的重要控制性要素，也是國家綜合國力的有機組成部分。

要按照建設資源節約型、環境友好型社會的要求，堅持以人為本、人水和諧、節約保護、統籌兼顧、綜合管理的原則，正確處理經濟社會發展、水資源開發利用和生態環境保護的關系，通過全面建設節水型社會、合理配置和有效保護水資源、實行最嚴格的水資源管理制度，保障飲水安全、供水安全和生態安全，為經濟社會可持續發展提供重要支撐。

參考文獻

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