包頭市北梁棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗啟示

王亮

摘 要 本文主要通過對北梁棚戶區(qū)改造的實施環(huán)節(jié)進行分析，總結(jié)棚戶區(qū)改造的基本經(jīng)驗，為其他棚戶區(qū)改造提供一定的借鑒與參考。

關(guān)鍵詞 北梁棚戶區(qū) 基本概況 實施環(huán)節(jié) 經(jīng)驗啟示

40年眾志成城，40年砥礪前行，40年春風化雨。1978年 以黨的十一屆三中全會召開為標志，中國開啟了改革開放的歷史征程，包頭也開始了改革發(fā)展的新征程。

包頭，蒙古語“包克圖”的諧音，意為“有鹿的地方”，位于大青山南麓黃河北岸，平均海拔在1015米左右。是內(nèi)蒙古重要的制造業(yè)、工業(yè)中心，呼包銀經(jīng)濟帶、呼包鄂城市群的中心城市，被譽稱“草原鋼城”、“稀土之都”。包頭是一座典型的移民型城市，歷史上經(jīng)歷了無數(shù)次的人口遷徙，形成了豐富多彩別具特色的移民文化，包容、開放、多元、活力是這個城市的特質(zhì)。

歷史上的包頭，主要指現(xiàn)在的東河區(qū)，東河區(qū)是現(xiàn)代包頭的根，更是包頭文化的魂。1950年2月23日，成立包頭市人民政府。1954年3月6日，綏遠省撤銷，包頭市劃歸內(nèi)蒙古自治區(qū)。1956年5月15日，博托河被稱為東河，老包頭改為市屬區(qū)，東河區(qū)正式出現(xiàn)。同年8月15日，包頭市政府由老包頭遷往新建的昆都侖區(qū)。至此，東河區(qū)不再是包頭的政治經(jīng)濟文化中心，東河區(qū)也失去了曾經(jīng)的行政優(yōu)勢。包頭廣為流傳著一句話，“根在東河，魂在北梁”。“北梁”作為包頭最悠久的歷史文化發(fā)源地，2013年迎來了北梁幾百年未有之大變局，2013年2月，時任國務(wù)院副總理的李克強視察北梁棚戶區(qū)，要求徹底改變城市“一邊高樓林立，一邊棚戶連片”的不協(xié)調(diào)現(xiàn)狀。9月9日，包頭北梁棚改工作全面正式啟動，按照"四年規(guī)劃、三年完成"的目標，包頭市打響了北梁棚改攻堅戰(zhàn)，北梁棚戶區(qū)改造由此拉開帷幕。

一、北梁棚戶區(qū)的基本情況

分析北梁棚戶區(qū)的形成過程，首先我們需要對北梁的形成和發(fā)展做一簡單梳理。我們都知道，在北梁棚戶區(qū)改造過程中，保護修繕了一部分代表老包頭歷史的原始民居建筑群，共19處古民居院落。“規(guī)劃涉及范圍約13.6公頃，總建筑面積約3.64萬平方米，計劃總投資約1.734億元用于保護修繕。”從這些數(shù)據(jù)中就可以看出，北梁在包頭發(fā)展中的作用，更是包頭市歷史文化遺產(chǎn)的重要組成部分。

（一）北梁的歷史淵源

早在200多年前，北梁就成為連通西北地區(qū)的重要樞紐，是當時西北地區(qū)主要的貿(mào)易集散地，在老包頭的眼里，一直是“包羅萬象，廣納金錢”的榮耀之地，是一塊風水寶地。據(jù)包頭市本土成長的歷史學家張貴教授考證，當時的北梁有：“‘五龍四水’，五龍指高出來的黃土坡，有四店梁、官井梁、西營盤梁、黃土渠、慈人溝；四水有：瓦窯溝、榆樹溝、后水溝、博托河（包頭河）。”東河區(qū)整個地形呈北高南低之勢，人們習慣上將高處稱為梁，“北梁的主要范圍就是長勝街至西門大街以北，先明、劉柱窯子以南的這片地區(qū)現(xiàn)稱之為北梁。”

從北梁居民構(gòu)成的視角分析，北梁傳統(tǒng)居民主要由三大部分組成，一部分是最早來此放牧定居的蒙古族“巴氏家族”，這個家族是明清時期整個包頭地區(qū)巴姓蒙古族的統(tǒng)稱，當時的包頭只是巴氏家族放牧定居的一個村莊，也就是包頭最早的發(fā)展起點“包頭村”，現(xiàn)在北梁的巴氏家族后人可以證明這一點。另一部分是移民，主要以回族為主，此次移民潮從康熙、雍正年間開始，“雍正末年，有河北、山東的回民來包頭販賣牲畜。乾隆初年，河北滄州的回族、山東的回族，以經(jīng)營牲畜為業(yè)在北梁定居。隨后有順天、河南的回民和陜西、甘肅、寧夏、青海等地的回民來包頭經(jīng)商做買賣。”最后一部分是走西口定居居民，現(xiàn)北梁部分極具山西建筑風格的古院落，可以證明這一點。

可見，北梁在包頭發(fā)展過程中起著源頭、起點的作用，北梁以其優(yōu)越的地理位置，造就了屬于那個時代的商業(yè)繁華，東河因北梁著稱于世，包頭因老東河的歷史滄桑感而極具底蘊，根在東河，魂在北梁，北梁是包頭歷史發(fā)展中的靈魂所在，正是有了北梁的歷史，讓包頭向前發(fā)展的步伐更穩(wěn)健。

（二）北梁棚戶區(qū)的基本概況

曾經(jīng)經(jīng)貿(mào)繁華，人員流動頻繁，文化交流常態(tài)化的老北梁失去了往日的盛景，重蹈了歷史上其他一些古城古鎮(zhèn)繁華落盡的老路，由于種種原因北梁成為包頭市乃至內(nèi)蒙古最大的最典型的城中棚戶區(qū)，一邊高樓林立，一邊棚戶連片，和現(xiàn)代城市發(fā)展格局極不相稱。

北梁棚戶區(qū)當時存在基礎(chǔ)設(shè)施的“四沒”，日常生活的“四難”和人員復(fù)雜的“六多”現(xiàn)象，進入北梁棚戶區(qū)給人的最直觀感覺是臟亂差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，人居條件惡劣，居民文化素養(yǎng)低下，人們很難想象到昔日北梁的繁華，更無法想象到現(xiàn)代包頭的發(fā)祥地就在這里。存在“沒有暖氣，沒有下水管網(wǎng)，沒有燃氣，沒有消防設(shè)施”四沒；和“行路難、住房難、吃水難、如廁難”四大難問題和“弱勢群體多、特殊人群多、流動人口多、少數(shù)民族多、老人多、啃老族多等六多現(xiàn)象。北梁棚戶區(qū)占地13平方公里，住戶4.7萬戶，常住人口12.4萬人，人均住宅占有面積不足15平方米，戶均住宅面積在25平方米以下的多達2500多戶，其中90%以上的房屋是土木結(jié)構(gòu)危舊房，房齡超過50年。

北梁棚戶區(qū)不僅成為制約東河區(qū)發(fā)展的一大難點，更是影響包頭發(fā)展的一個必須要解決的突出問題，如果北梁棚戶區(qū)不解決，直接影響包頭全面建成小康社會的進程，影響包頭的城市發(fā)展，檢驗著幾百萬包頭人民對于包頭市委、市政府為民政策的落實情況。北梁棚戶區(qū)的改造是歷屆包頭市委、市政府想解決的難題，要攻克的難題，2011年、2013年李克強總理先后兩次視察北梁棚戶區(qū)，提出了很多極具指導意義的思路和看法，更加堅定了包頭市委、市政府對于城中棚戶區(qū)改造的決心和意志，這是幾代北梁人夢寐以求的好事，更是我黨以人民為中心思想的突顯和表達。

二、北梁棚戶區(qū)改造的基本環(huán)節(jié)

北梁棚戶區(qū)改造整體經(jīng)歷了兩個大的環(huán)節(jié)，分別為確定思路、制定計劃階段和依法拆遷、公平補償環(huán)節(jié)。這兩個階段的共性就是從立足實際，遵循規(guī)律，制定符合當?shù)貙嶋H情況的拆遷標準，既讓人民滿意，又必須同當?shù)貙嶋H財政實力相符合，核心是幫助人民安居以達到樂業(yè)的目的，整個改造過程突顯了濃厚的辯證法思維，堅持了歷史唯物主義原則，秉承可持續(xù)發(fā)展理念，讓人民有房住，有班上，有錢掙，實現(xiàn)北梁人民由輸血到自我造血的獨立自主的新境界。

（一）確定思路，制定計劃

總的思路是，“政府主導、市場運作、金融支持、滾動發(fā)展”的運作模式，采取“財政出一些、銀行貸一些、企業(yè)墊一些、居民拿一些、社會捐一些、上級支持一些”的籌資方式，堅持“先規(guī)劃后建設(shè)、先安置后拆遷”的實施步驟和“異地搬遷為主，局部原地改造為輔，統(tǒng)籌兼顧居民就業(yè)”的工作方式。

時任國務(wù)院副總理的李克強同志分別于2011年3月、2013年2月，先后兩次來到北梁棚戶區(qū)進行實地考察，走街串巷，入戶登門進行考察，并就做好棚戶區(qū)改造作出了明確指示。包頭市委、市政府多次認真學習李克強同志關(guān)于棚戶區(qū)改造的指示精神， 進行了大量的準備工作，從2013年9月開始，北梁棚戶區(qū)搬遷改造工程，一場牽動萬千人心的民生工程拉開帷幕。2013年只是大規(guī)模的拆遷改造工作開始實施，早在2011年包頭市委、市政府就開始進行局部拆遷改造工作。“截至2012年底，北梁棚戶區(qū)改造已完成核心區(qū)內(nèi)1.13平方公里范圍內(nèi)的改造任務(wù)，共安置居民1.02萬戶、2.86萬人，累計投入資金20.8億元。未改造范圍內(nèi)，仍居住居民35487戶、89083人，涉及房屋總面積338.45萬平方米”。

2013年起制定了詳細的計劃，選擇在東河區(qū)的東部區(qū)域進行異地安置，用三年時間完成全部3.5萬戶、8.9萬人的搬遷改造任務(wù)。“2013年，安置房建設(shè)全面開工，當年計劃回購安置房7000套，完成征拆50萬平米，開工建設(shè)安置房150萬平方米左右，實現(xiàn)搬遷安置居民1.15萬戶、3萬人；2014年，安置房交付使用50%以上，集中進行征收搬遷安置工作，實現(xiàn)安置居民1.4萬戶，3.2萬人；2015年，所有安置房具備交付使用條件，實現(xiàn)安置居民1萬戶、2.7萬人，北梁棚戶區(qū)搬遷改造任務(wù)基本完成；2016年，全面推進北梁地區(qū)開發(fā)建設(shè)，對部分搬遷騰空地塊進行基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，根據(jù)市場情況適時分塊進行出讓。”

（二）依法拆遷，公平補償

從2013年3月開始，先后派遣共2000多名領(lǐng)導干部，組成90多個調(diào)查組，對北梁棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)的5個街道辦事處15個社區(qū)和1個鎮(zhèn)11個行政村進行入戶調(diào)查摸底。包頭市委、市政府根據(jù)前期的調(diào)研，制定了詳細的《北梁棚戶區(qū)國有土地上房屋征收補償方案》，此方案嚴格遵循依法、公平、實惠的基本原則，堅持“征一還一、住房保障、異地安置”三原則，通過貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合的靈活方式，采取“先安置，后征收”的辦法，以異地安置為主的拆遷補償政策。

第一類為貨幣補償類，如果選擇此類補償，按照當時北梁城區(qū)內(nèi)新建的現(xiàn)有商品房平均價格3000元/平米進行補償，而且實行一定的獎勵政策，既在規(guī)定期限內(nèi)簽約，將獎勵上浮10%的優(yōu)惠政策。

第二類為產(chǎn)權(quán)調(diào)換類，此類主要遵循“征一還一、以舊換新”、“貼近原有住房面積調(diào)換”、“建好—批、安置一批、有序搬遷、公開選房、先簽協(xié)議先選房”的原則。“對在原有住房產(chǎn)權(quán)面積基礎(chǔ)上，選擇增加面積的，擴大10平方米部分，以優(yōu)惠價每平方米1360元結(jié)算：再擴大10平方米部分，以優(yōu)惠價每平方米2000元結(jié)算；再擴大面積部分按每平方米3000元結(jié)算。在征收公告規(guī)定期限內(nèi)簽訂協(xié)議的，在原住房產(chǎn)權(quán)面積的基礎(chǔ)上獎勵10%：若選擇不增加面積的。給予每戶10000元獎勵。在征收公告規(guī)定期限內(nèi)提前簽約、搬家的，再給予一定獎勵。對于征收無批建手續(xù)的住房，按照‘征一還一、補交差價’的原則，戶均90平方米以下按每平方米800元，90—150平方米之問按每平方米1000元，150平方米以上按每平方米1200元補交差價后，再進行產(chǎn)權(quán)調(diào)換，享受部分優(yōu)惠政策”①。

第三類為住房保障類。“對低保戶、低收入戶、住房面積低于50平方米的住房困難家庭實施住房保障。對原住房產(chǎn)權(quán)面積低于25平方米的被征收人，實施50平方米廉租住房保障，原住宅面積按貨幣補償政策給予補償，補償金可用于購買廉租住房產(chǎn)權(quán)或購買政府監(jiān)管的商業(yè)項目產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)居住、就業(yè)雙保障。對原住房產(chǎn)權(quán)面積在25-50平方米之間的被征收人，實施65平方米的安置房保障，其中50平方米歸被征收人，余下15平方米由被征收人購買，原住宅產(chǎn)權(quán)面積25-40平方米之間的，以優(yōu)惠價每平方米2000元購買；40-50平方米之間，以優(yōu)惠價每平方米1360元購買。針對‘一房多戶、一房多代’中涉及的離退休、低收入雙親或單親老年人，通過廉租住房進行住房保障，其子女實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。享受住房保障辦法的被征收人，入住時可一次性補貼水電暖生活費用3600元和首期公共設(shè)施設(shè)備維修基金”①。

三、北梁棚戶區(qū)改造的基本經(jīng)驗

（一）黨員干部的率先垂范

黨員干部必須做到“五個帶頭”，即，帶頭講政治、提升站位；帶頭強本領(lǐng)、勤思勤學；帶頭抓落實、善作善成；帶頭攻難關(guān)、擔當擔責；帶頭優(yōu)作風、清正清廉，努力在新時代新征程中展示新形象、實現(xiàn)新作為，這是十九大以后對黨員干部提出的新要求。在北梁棚戶區(qū)改造過程中，廣大黨員干部積極奔赴棚改第一線，披星戴月、廢寢忘食，無論是前期的入戶摸底，還是拆遷補償，以及搬遷入住，每一個過程都能看到廣大黨員干部的身影，既有任勞任怨的為民情懷，也有行之有效的方法舉措，讓整個棚改工作有了堅強的干部后盾，從而確保了北梁棚戶區(qū)改造各環(huán)節(jié)的順利完成。可謂勇立時代潮頭，無愧歷史擔當。

（二）聯(lián)動機制的有效運轉(zhuǎn)

上下聯(lián)動機制的有效運轉(zhuǎn)是確保北梁棚戶區(qū)改造的重要前提條件，上級黨委和政府的頂層設(shè)計、社會各界人士的積極配合、廣大人民群眾的廣泛參與，讓北梁棚戶區(qū)改造工作動力十足，順利開展。

李克強總理前后兩次實地考察北梁棚戶區(qū)，作了許多極具價值的指示，為北梁棚改指明了方向，明確了道路，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對北梁棚戶區(qū)改造工作的高度重視。自治區(qū)相關(guān)部門和領(lǐng)導多次親臨棚改現(xiàn)場進行視察和指導。包頭市相關(guān)部門無數(shù)次奔赴棚改一線，社會各界人士積極參與，無論從北梁的文化保護、資金幫扶、方案制定、后續(xù)保障等各個方面都給予了極大的支持，為北梁棚改的有序進行提供了有力的幫助。

（三）棚改方案的科學實施

北梁棚戶區(qū)改造過程中，堅持了科學的方法，立足實際，遵循規(guī)律，以辯證的思維全面、系統(tǒng)的對棚戶區(qū)改造的全過程進行了分析，制定了行之有效的棚改方案，確保棚改工作穩(wěn)健有序的開展，并確保棚改攻堅戰(zhàn)最終取得勝利。如在制定《北梁棚戶區(qū)國有土地上房屋征收補償方案》的過程中，充分發(fā)揚民主，堅持依法、公平、普惠的原則，讓民眾參與方案的制定過程中，并進行了充分的調(diào)研和抽樣檢驗，保證方案的科學性，既保障了廣大人民的利益，又能確保棚改工作的順利進行。

（四）群眾力量的廣泛調(diào)動

北梁棚改過程中堅持唯物主義的基本原則，尊重人民群眾的主體地位，發(fā)揮人民的首創(chuàng)精神，在棚改的每個環(huán)節(jié)，都十分注重人民群眾力量的發(fā)揮，尊重人民在北梁棚改中的“主人翁”地位。廣大黨員干部始終注重從群眾中來到群眾中去的工作方法，走街入戶接近群眾，了解他們對棚改工程的認識，發(fā)動積極性較強的群眾擔當做部分不理解棚改工程的群眾的思想工作，為北梁棚改奠定了堅實的群眾基礎(chǔ)。

北梁以全新的面目迎接改革開放四十年的發(fā)展，北梁人，在新的環(huán)境中，以新的生活姿態(tài)，繼續(xù)傳承北梁的文化命脈，大踏步的邁入新時代，今天的北梁人正朝氣蓬勃的緊跟時代的步伐向前行進，創(chuàng)造新時代的屬于自己的新奇跡。

注釋：

①《北梁棚戶區(qū)國有土地上房屋征收補償方案》.2013.