美國波特蘭區劃對我國長江經濟帶城市控制性詳細規劃編制的借鑒

曹偉寧

摘要：本文結合波特蘭區劃法經驗，重點學習借鑒波特蘭區劃體系中關于規劃全域覆蓋、分區分類規劃、三維立體城市管控、生態疊加管控等方面的特色。聯系我國長江經濟帶城市控制性詳細規劃的實踐，提出加強控制性詳細規劃一般地區城市設計管控，引入分區分類的規劃管理體系、提高對城鎮特殊及重點地區的特色化和精細化引導管控、增進控規層面城市郊野及濱江地區藍綠生態空間的管控等方面的建議。希望促進長江經濟帶城市控規理念由底線管控向品質管控的轉變。在尊重自然，順應自然的前提下，實現高質量、高品質未來理想城市的發展目標。

關鍵詞：控制性詳細規劃;波特蘭;長江經濟帶;管控要素

中圖法分類號：TU984.1

文獻標志碼：A

DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0211

美國波特蘭市是全美城市規劃和精細化管控的典范，它以成功的城市規劃管理有著“杰出的規劃之都”的稱號。波特蘭市依據區劃法（Portland Zoning Code）來管理城市。區劃法的核心是對城市土地利用性質的分類和對各類土地上建設的管控要求，可以說區劃直接決定了波特蘭市今后的城市發展的方向。與美國其他城市的區劃不同，波特蘭在美國傳統區劃的基礎上，與設計導則相結合，很好地兼顧城市開發控制與設計控制，塑造了高品質的城市空間形態。同時，波特蘭作為美國十大宜居城市和全美步行環境最好的城市之一，很好地在控制城市無序蔓延的同時，保護城市郊野地區尤其是濱水地區的自然資源。波特蘭區劃在城市設計、濱水生態建設等方面擁有豐富的經驗。

我國控制性詳細規劃（簡稱“控規”）的主要借鑒來源就是美國的區劃。我國控規向上承接總體規劃的宏觀指導要素，并予以分解落實;向下明確各地塊規劃控制指標，直接指導項目建設。目前，控制性詳細規劃是實現規劃師對城市空間規劃設計理想、平衡各方空間利益的最有效、最直接的技術工具之一。

長江經濟帶作為具有全球影響力的內河經濟帶，聯系著長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群等重要城市群。長江經濟帶的發展需要在經濟建設的同時，走出一條生態優先、綠色發展之路。對于長江經濟帶主要城市的控規，目前已基本形成了一套較為完整的編制體系，但在實施過程中也存在不少問題。一方面，控規成果重指標、輕空間，無法體現城市設計的成果與空間的特色性;另一方面，控規重點仍聚焦于城鎮重點發展的地區，對長江經濟帶沿線城市濱水濱江的郊野地區的管控缺乏研究。本文試圖結合波特蘭區劃的管控理念和管控方法，為我國長江經濟帶城市的控規編制提供參照，在分析當前長江經濟帶城市控規編制問題的基礎上，提出在控規編制體系、城市設計、生態建設等方面的改進措施，讓控規更好輔助城市的空間管控，促進城市的協調有序發展以及生態環境的建設。

1波特蘭區劃體系研究

1.1背景概況

美國波特蘭市緊鄰西北太平洋，是美國俄勒岡州最大的城市同時也是默爾特諾馬郡的郡府，市域面積376km，人口65萬人。波特蘭市是美國西北部重要的港口城市之一，它位于臨近威拉米特河匯入哥倫比亞河的人河口以南不遠的地方。波特蘭產業結構以木材加工、文創產業和運動產業為主。城市內有波特蘭州立大學等多所大學，是俄勒岡州文化、教育中心。

威拉米特河作為波特蘭市的母親河，穿過波特蘭市中心城區。城市核心區的面積約為1 1 km，以行政、文化、商業商務功能為主。圖1展示了波特蘭中心城區與波特蘭市域范圍的關系。

1.2波特蘭區劃體系

波特蘭區劃法是一項法律文件，具有正式的法定地位，是城市開發控制的唯一法定依據。波特蘭區劃的修改和制定必須經過其所規定的法律程序，區劃的修改和補充也幫助區劃法律能夠不斷適應波特蘭城市發展的需要。

波特蘭區劃法規主要包含以下六個方面：總則、基本分區及其規則、特別分區及其規則、補充用途和發展規則、土地細分和土地利用審查規則、管理和執行規則。其中總則對波特蘭區劃法規進行總體介紹，說明該法規的意圖，基本規則、授權單位和適用范圍，讓使用者能盡快了解區劃法的總體結構和使用方法。

基礎分區涵蓋了波特蘭市的全域，是城市的最重要的分區類型。波特蘭基礎分區具體分為六類：開放空間區、獨戶住宅區、多戶住宅區、商業及混合利用區、就業和工業區、學校和機構區。由于基礎分區涵蓋的范圍比較廣，為便于管理，又將每個基礎分區細分為若干次區，以適應城市不同地區的發展要求。

特別分區適用于波特蘭城市中在某方面有特殊性的地段。這些地段不能僅通過基本分區的規則進行管理，還需建立特別分區的形式來增強這部分區域的管控。特別分區有兩種形式，第一種是疊加區，該區域疊加作用在基本分區之上，在疊加區范圍內，基本分區的規則在不與疊加區沖突的前提下依然使用。疊加區應用于波特蘭不同地區的針對性主題區域，波特蘭14個疊加區依次為飛機著落區、多選擇設計密度的疊加區、緩沖區、中央大街疊加區、設計疊加區、環境區、未來城市區、綠道區、歷史資源疊加區、歡樂谷自然資源疊加區、波特蘭國際機場噪聲影響區、主要工業疊加區、河流疊加區、風景名勝資源區。

第二種特別分區稱為規劃區，共有22個。規劃區的概念類似長江經濟帶龍頭城市上?？匾庴w系中的特殊及重點地區，其目的是為了解決波特蘭某個地區特有的問題。這些規劃區或許在自然、經濟或歷史上有著獨特的價值，或許由于快速的土地變化帶來各類問題，或許包含需要特別的土地規定以保證其高效運行的公共設沲。

規劃區重點關注容積率、建筑高度、底層可使用區、有軌電車路線、租售修車限制區，視廊、公共空間高度轉移，建筑線，底層窗，上面層的窗戶，底層用途，水岸公共空間，可增加高度區，需要中心城區總體規劃區，特殊建筑高度軸線等方面要素。

除基本分區和特別分區規則之外，波特蘭市依據其城市特點，還提出了相關的補充用途和發展規則以及土地細分和土地利用審查規則。最后，波特蘭區劃在管理和執行規則章節明確了區劃法規的管理部門以及區劃法規的主要執行工作。

波特蘭區劃法是波特蘭市政府控制土地使用的地方法規和進行規劃管理的技術手段。區劃法規的內容精細，很好地制定了各類管控要素控制強度的標準依據，有效地處理了不同控制要素的剛性管控與彈性管控之間的關系，從而保障了區劃法規的落實。波特蘭區劃在基礎分區和特別分區這兩方面對我國長江經濟帶城市控規有著眾多值得學習借鑒的內容，下面筆者將針對這兩部分展開詳細闡述。

1.3波特蘭基礎分區研究

波特蘭區劃采取主導分區的管控方式。根據區域的區位及主導功能，分為六類分區，并針對各分區不同的城市風貌類型制定不同的城市設計管控策略。筆者選取多戶住宅區、商業與混合利用區這兩類最為常見的分區進行介紹。

（1）波特蘭多戶住宅區

既不同于將各類住宅不進行分類籠統考慮，也不同于依據用地權屬將住宅分為普通城市住宅、租賃性住宅、鄉村住宅，波特蘭區劃根據住宅規模、形式以及在城市所處的不同區位將多戶住宅細分為以下六種類型（見表1）。

對于這六類住宅區，區劃法規歸納起來主要從建筑形態和公共空間兩方面管控。其中建筑形態控制要素包括住宅套數密度、建筑高度、建筑退界、建筑密度、建筑寬度、沿街立面等。公共空間相關控制要素包括綠地率、室外活動場地、樹木種植、人行道、主要人行進出口等。在這六類住宅分區中，下表選取了長江經濟帶城市常見的三類住宅分區進行主要管控要素的比較（見表2）。

在傳統規劃管控要素基礎上，波特蘭區劃對于住宅區特別關注了最大最小居住套數密度、街墻高度、最大最小建筑退界、最大建筑密度、最小綠地率這幾個指標，并根據不同的居住分區制定具體的管控要求。

這種分區分類管控的思想體現在各類要素的管控之中。對于居住套數密度這一要素，在低密度住宅區，采取套數密度上限下限同時控制的方式，而對于高密度住宅區和最高密度的中央住宅區，則以容積率管控上限，居住套數密度管控下限的方式。對建筑退界管控，在高密度住宅區和中央居住區允許不退界，而對于密度較低的住宅區則有3m的最低退界要求。值得一提的是，區劃在管控最小退界的同時，為營造尺度適宜的街道風貌對最大退界也有規定，并同樣依據住宅分類的不同采取不同的管控標準。

（2）波特蘭商業及混合利用區

對于商業及混合利用區，波特蘭區劃根據商業規模以及所處區位分為以下六種類型（見表3）

波特蘭商業及混合利用區同樣主要從建筑形態和公共空間兩方面進行管控。其中建筑形態控制要素包括容積率、住宅套數密度、建筑高度、建筑退界、建筑密度、建筑寬度與建筑立面等。公共空間管控要素包括綠地率、室外活動場地、底層開窗、人行道、公共交通街道主要入口、外擺及外部儲存等。下表比較了這六類商業分區的主要管控要素。（見表4）

在傳統控規要素的基礎上，波特蘭商業及混合利用區特別關注了街墻高度、建筑退界、最大建筑密度、最小綠地率等要素指標。對于建筑退界，波特蘭一般商業地區沒有最小建筑退界的要求，僅對重要交通街道或步行地區要求3m的最小退界。另外，街墻高度、建筑面寬也是各類商業分區必須考慮的要素，街墻高度同建筑面寬一道決定了街道空間尺度的宜人性.適宜的街墻高度有助于避免街墻高度過高對行人形成壓迫感。

（3）波特蘭基礎分區的管控小結

波特蘭區劃依據城市不同區域的主導功能進行城市分區，并根據不同的區位及密度進行分類，體系針對明確，覆蓋全部城市城鎮地區。

波特蘭區劃將城市設計要素進行法定化管控。特別對沿街界面的建筑街墻高度、建筑塔樓退界、建筑寬度、立面開窗、人行出入口、卸貨區、街道外擺這一系列要素提出針對性的要求。正是這些對建筑體量、建筑界面、公共空間方面要素的管控要求，確保了波特蘭大部分地區的高品質城市風貌。

波特蘭各類藍綠生態空間在基礎分區均統一劃分為開放空間區，在基礎分區中并未有詳細的管控要求。

1.4波特蘭疊加區研究

波特蘭的疊加區作為一種特別分區，可以說是基礎分區的“補丁”，它附加于現有區劃，對特定類型的地區提出額外的管控開發要求。在這14類疊加區中，“環境區”和“綠道區”重點關注波特蘭全域范圍內自然資源與濱水環境相關的地區，它們在保護城市敏感地區的環境方面起到了重要作用。

（1）波特蘭環境疊加區

波特蘭環境區分為“環境保護區”和“環境保存區”?！碍h境保護區”地區景觀資源顯著，對開發行為敏感度極高?！碍h境保存區”允許一定的開發建設，但是要求嚴格限定用地規模和建設條件。

“環境保護區”和“環境保存區”內部根據對自然環境對開發行為敏感性差異，還劃分有次區，其中干預區是可以進行開發行為的范圍，也是各類建設行為管控的重點。干預區根據不同干預行為，分成以下幾類干預區：建筑主體干預區、勘測工作干預區、公共步道干預區、公共道路干預區以及其他干預區。干預區的管控內容主要包括以下三方面：一是退界。退界要求因不同的地區特點而不同。例如距任何環境保護區的資源區要求最少退界1.5m;距保護區內任何已知水體的岸頂要求最少退界9.lm。二是控制面積。各類干預區制定有不同的控制面積標準，以建筑主體的干預區和以道路為主體的干預區具有不同的面積及寬度的規定。三是植物種植。區劃對干預區內的植物移植和更換有制定具體的要求。例如在干預區內，直徑為6英寸或以上的樹木標出大小和種類。干預區以外的樹木必須顯示為林冠，并標明物種構成。

（2）波特蘭綠道疊加區

波特蘭綠道區是指流經威拉米特河的河流廊道，它的主要管控目的是保護并提升波特蘭濱河的發展，涵蓋自然景觀、生態防護、歷史文化、休閑娛樂等方面。綠道區共分為五類：

一是沿河自然保護區。保護并改善具有景區價值或對野生動物具有柄息地意義的土地。

二是沿河休閑區。鼓勵發展與河流相關的娛樂用途，建立各式各樣的公共通道連接河流及其沿線，改善河流的白然和景觀特性。

三是沿河普通區。允許開展與基本分區相匹配的用途和開發活動，方便民眾利用和享受濱水地區帶來的便利，改善河流的自然和景觀特性。

四是沿河工業區。鼓勵和促進發展依附于河流和相關產業，在增強波特蘭作為水上運輸與工業港口的經濟生存能力的同時，保護和改善沿岸環境，并在條件允許的情況下建立公共通道。

五是沿河水質保護區。目的是通過限制或減少退讓距離內開發活動的影響，保護優質水資源的功能價值。

對于各類綠道區的具體開發管控，主要體現在綠道區退讓距離的開發、容積率、景觀綠化、公共休閑步道、公共觀景點和景觀視廊。

綠道區退讓距離的開發。管控側重點為開發活動是否依附于河流或與河流有關，而非土地的主要用途。綠道區規定除沿河水質保護區，綠道退讓距離為堤頂至堤頂陸側25ft處。特別對沿河水質保護區根據堤頂陸側坡度是否超過25%，其生態廊道寬度有著單獨的規定。

容積率。一般情況下，自正常高潮面起向陸側的首個200ft范圍的最大容積率為2。

景觀綠化。為保護或重建綠道退讓區內或向河一側的植被覆蓋率，必須進行景觀綠化。區劃法對景觀綠化標準做了詳細規定，包括沿河側每20ft種植至少一株喬木;其它未鋪砌區域必須種植地被植物;所有喬木、灌木一般均種植在綠道退讓區內及向河一側等。

公共休閑步道。區劃對綠道區的休閑步道進行分級，區分主要步道、次要步道、濱水小徑等各類型步道，并且對于各類步道提出明確的寬度要求。

公共觀景點。公共觀景點是沿綠道區步道和沿河設置的休息場所，供民眾觀賞和享受綠道區帶來的自然風光、休閑便利和經濟特行使用。區劃對觀景點的面積和布局方位提出管控要求。

景觀視廊。景觀視廊能夠在視覺上和空間上建立起河流與周邊環境、商業區的聯系，保持后兩者在視覺上的連續性。

波特蘭區劃在疊加區通過圖則與通則結合的方式進行管控。（3）波特蘭疊加區管控小結

波特蘭疊加區重視自然生態地區尤其濱水地區的環境保護。根據不同的生態環境類型，進行有效的政策分區，有針對性地制定管控要素。

疊加區區劃在自然保護要素上體現了極強的專業性，相關管控標準的制定由生態環境方面的專業人士參與。

在管控方式上圖則與通則相結合，以通則為主，圖則為輔。首先通過區劃通則式條文明確各類管控要求，再通過特定地區的專項圖則，讓區劃法規便于操作。

2對我國控規編制的建議

美國的區劃法為城市規劃的思想和技術上注入了眾多新的內容。對照波特蘭區劃的管控內容，結合目前長江經濟帶城市控規編制情況，當前我國控規需逐漸由過去的底線管控轉向品質管控，并需要重視生態環境的保護?；诖死砟罟P者提出以下四點建議。

（1）加強對一般地區城市設計要素的管控

當前長江經濟帶區域尚存大量地區城市風貌和公共空間品質不盡理想，在控規層面很大程度上是因為控規對一般地區缺乏城市設計法定化要素管控。一方面，現行控規管控目的是守住公共利益底線，滿足城鎮生活基本需求。這種以守底線為主導思想的管控理念導致控規難以落實規劃先進理念。另一方面，現行控規的管控內容成果過于看重管控指標，缺乏對理想空間形態愿景的闡述與思考，導致對—般地區的環境品質缺乏普適性引導。

波特蘭區劃作為一個覆蓋全域的規劃，其以基礎分區為主導的精細化分區規劃管控有效地保障了波特蘭一般地區的城市空間品質。另外，波特蘭區劃作為法定性文件，它的基礎分區中的眾多城市設計要素能夠有效落實，起到法定化管控的作用。

因此，對于長江經濟帶城市一般地區的控規管控，需以城市設計確定的城市整體空間形態為基礎，提煉總結并適當增加建筑體量、建筑界面、公共空間等體現城市設計主要意圖的一些三維規劃控制要素和具體控制要求，考慮增加街墻高度、建筑寬度、塔樓退界等要素，打造豐富有序的建筑街墻界面。并將城市設計要素法定化管控，創造美觀、有序的城市風貌。

（2）引入分區分類的規劃管理體系

我國控規在吸取美國區劃體系的過程中，重點借鑒了相關的管控要素，如容積率、建筑高度、建筑密度、建筑退界等，卻在某種程度忽略了美國區劃最為核心的分區分類的規劃體系。而正是這種分區管控的方式，保障了城市一般地區風貌的有序。

波特蘭區劃的基礎分區將波特蘭全市分為居住、商業、工業與就業、學校與機構、公共空間等類型分區，依據密度的不同將基礎分區進一步進行細分，并對各次類分區進行詳細的規定。這種分區分類的規劃體系既覆蓋全域，又針對性明確，便于管理，能夠有效適應城市不同地區的發展需求。

基于此，可以考慮對長江經濟帶城市一般地區進行空間景觀分區的細分，將居住區分為中低密度住區、中高密度住區、城市中央高密度住區。將商業區分為鄰里商業片區、社區商業片區、組團商業片區、城市商業片區。通過對城市各分區內容要素的研究，加強提煉梳理形成統一標準，并納入規劃管控體系，從而提高管控效率。

（3）提高對城市特殊及重點地區的特色化、精細化引導管控

控規在加強管控城市一般地區的同時，對于城市特殊及重點地區也應注重其特色化、精細化的管控。波特蘭特別分區中的規劃區類似于特殊重點地區，在基礎分區的基礎上提出了更加細致的管控要求。

針對城市中的特殊及重點地區，需要進行深化城市設計，并根據地區類型特色，編制形成更為詳盡的特殊及重點地區城市設計指附加圖則。

例如，對于長江經濟帶城市城鎮地區特殊及重點地區中的濱水地區，首先應充分利用濱水景觀資源，塑造臨江臨河公共空間，重點考慮的管控要素包括濱水景觀步道、濱水公共空間、沿長江藍線建筑退界線、建筑退界線與相鄰藍線距離以及典型濱水斷面。其次應考慮營造良好的濱水城市界面建筑風貌，這方面重點考慮的管控要素包括濱水建筑朝向與建筑尺度、濱水建筑底層功能，以及屋頂綠化、建筑陽臺、露臺等建筑要素。最后，注重生態優先，統籌考慮濱水的生態環境保護。重點考慮本地植物清單、植物配置區域、生態廊道、水系水體等要素。

特殊與重點地區的管控要附性與彈性并重，圖則與通則管控相結合。在預留適度彈性的基礎上，強調規劃管控體系的動態可疊加性，構建圖則、通則相結合的體系。

（4）增進控規層面城市郊野及濱江地區藍綠生態空間的管控

當前我國控規的編制重點在城鎮區域，對于郊野地區控規編制尤其郊野地區中的濱河濱江地區缺乏相應的探索。在城鄉一體化的背景下，今后控規需要更加重視自然生態環境的保護，尊重自然，順應自然。同時需要統籌城鎮地區和鄉村郊野地區，劃分編制單元，并按照城鎮地區和郊野地區的定位和特性分類施策。

對于長江經濟帶城市郊野地區，結合波特蘭區劃在環境疊加區和綠道疊加區的管控經驗，在防汛防洪等工程保障的基礎上，還需著力強調藍綠等自然環境空間要素管控，打造具有魅力的生態岸線?；陂L江沿線地區的生態條件，綜合資源環境承載力，對生態環境質量以及水系、綠地和綠道設置等提出規劃控制要求?？山梃b波特蘭環境疊加區中“干預區”的概念，著重考慮各種干預行為對生態環境的影響。對于濱江濱河沿線，可重點借鑒波特蘭綠道疊加區的分類方式和管控要素，將城市濱水區域分為不同管制分區，并對開發退界、容積率、景觀綠化、公共休閑步道、公共觀景點和景觀視廊等各個方面進行具體的管控。

3結語

筆者總結了波特蘭區劃的體系，提煉了波特蘭區劃基礎分區中多戶住宅區、商業及混合利用區以及波特蘭疊加區中環境疊加區和綠道疊加區的管控內容，結合長江經濟帶城市控規管控現狀特點，為提升城市的風貌特色與保護當地的生態環境，提出了由底線管控向品質管控的發展理念以及相應的策略建議，為長江經濟帶城市控規的進一步發展提供了借鑒。

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