長江內河非法采砂船舶現狀分析及治理研究

楊增青

摘要：近年來，隨著我國進入社會轉型期，人民對安全、環保要求日益提高，而由“三無”船舶導致事故卻時有發生。本文主要闡述長江內河湖南“三無”船舶現狀、產生原因，預測“三無”船舶未來發展及治理過程中存在的困難和契機，并提出清理整治對策。

關鍵詞：交通運輸;“三無”船舶;清理整治;內河航道

中圖法分類號：U697

文獻標志碼：A

DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0207

長期以來，長江內河非法采砂船舶，特別是“三無”船舶是水上交通安全的焦點、痛點、難點，全國各地區政府和水上交通安全監管部門采取一系列措施，取得了很大成績，有效遏制了“三無”船舶違法違規行為。但“三無”船舶的產生是動態過程，稍稍疏于管理，就會回潮反彈，乃至泛濫，成為水上交通安全監管部門難以獨立完成的頑疾。對此，必須在地方政府的領導、組織下，聯合交通、水務、公安等多部門，整合足夠力量，采取有力措施，將“三無”船舶清理整治到位。

1 “三無，’船舶的現狀、產生原因及發展預測

1.1現狀

近年來，長江“三無”船舶成為各地政府、交通、環保、水利、港航等相關部門的工作重點。內河“三無”船舶，主要包括砂石船舶、白用船舶、水泥躉船等類型，具有基數大、狀態差、事故多、在非干線航道大量集中等特點。

1.2產生原因

（1）砂石船舶

該類“三無”船舶主要產生于20世紀90年代末，隨著一些地區采砂權的無序拍賣，在偏遠山區、封閉水域、非干線航道相伴產生了大量砂石船舶。該類船舶很多為灘涂造船，普遍建造標準較低，不符合檢驗規則。后期隨著安全、環保意識的增強，砂石采挖管理日益嚴格，部分白用船舶停止作業，因長期閑置不用、無人看管淪為“僵尸船”（2017年湖南省總河長令第二號，將“僵尸船”定義為長期停泊不用、無人管理的船舶）。

（2）自用船舶

此類“三無”船舶主要包括，從事漁業生產但未注冊的“漁船”、非法從事非法載客的白造船舶、廢棄的從事農業生產的船舶等。該類船舶游離于監管之外，成為很多地區鄉鎮政府、交通、農業等單位推諉對象。

（3）水泥躉船

很多水泥躉船先前擁有合法“身份”，持有相關證照。2002年，交通部下發了《關于停止使用<內河小型鋼絲網水泥船建造規范>的通知》文件后，船檢機構停止了對水泥躉船的檢驗發證，該類船舶從“合法身份”變為“不合法”，成為“三無”船舶。

1.3未來發展預測分析

近年來，砂石船舶（尤其是砂石運輸船舶）已嚴重過剩。全國各地砂石采挖將進一步從緊從嚴，砂石碼頭數量將進一步關停減少，砂石營運市場將進一步萎縮，砂石船舶過剩程度將進一步加深。可預測，在未來幾年“三無”砂石船舶將呈較快增長態勢。由于交通部在2002年已明令停止對水泥躉船檢驗發證，可預測該類“三無”船舶總量、存量會持續減少。其他各類“三無”船舶總量總體平穩。

2 “三無”船舶治理存在的困難和契機

2.1存在的困難

通過分析全國各地開展的“三無”船舶清理整治工作，主要存在“三無”船舶確定困難、整治缺乏法律依據、地方政府管理“不到位”等整治難題。

（1）確定困難

“三無”船舶的提法最早起源于1994年10月16日《國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復》[1]，次年交通部根據該批復發布了《關于實施清理、取締“三無”船舶通告有關問題的通知》，以上兩份文件為規范性文件。但如何據此認定“三無”船舶卻一直未在相關的法律、法規和規章中予以明確，在實際操作過程中存在較多問題。譬如，有的船舶三項均齊全，但持有的船舶證書中船檢、營運證書已過期多年，算不算“三無”船舶;有的船舶有船名船號、船籍港，但無船舶證書，算不算“三無”船舶，均很難確定。

（2）法律依據不足

沒收、拆解是“三無”船舶整治較為徹底的方式，很多地區在“三無”船舶整治過程中也將沒收、拆解作為優選方式。但“三無”船舶在法律上無此概念，缺乏法律上的執行客體，同時沒收、拆解等行政行為缺少相應的操作程序，強制執行行政成本高、執法風險大，地方政府和行政執法機關面臨被沒收、拆解“三無”船舶所有人行政訴訟、要求賠償的風險。部分地區將《國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復》和交通部發布的《關于實施清理、取締“三無”船舶通告有關問題的通知》作為依據，對“三無”船舶進行拆解、沒收。以上國務院批復各地在實際操作中尚有頗多爭議[1]。

嘗試用《中華人民共和國內河交通安全管理條例》第六條、第八條、第六十三條、第六十四條等相關條款作為依據進行處置，但這些條款僅針對船舶、浮動設施在內河“航行或者作業”，而一些廢棄、閑置不用的“三無”船舶則與上述條款內容不符。

（3）地方政府管理“不到位”

據調查，一些地區“三無”船舶存量很大，且“三無”船舶治理關乎群眾切身利益，涉及多個部門，工作難度很大，單靠一個或兩個部門很難整治到位。此種情況下，若地方政府未發揮、主導作用，工作“缺位…‘錯位”，僅單純要求水上交通管理、水務等部門監管治理，將導致工作推進緩慢，以至無法開展。即使勉強開展，也可能很不徹底，很多應該被沒收、拆解的“三無”船舶未能被沒收、拆解，為以后管理工作埋下隱憂。

地方政府“不到位”主要表現在兩個方面，一是認識錯誤，存在“缺位”。一些地方政府談及船舶就認為船舶歸交通、海事、港航管理，與己無關，尤其一些地區海事機構集海事、港航、船檢三項職能于一體，更造成當地政府認識上的錯誤，在“三無”船舶清理整治中參與不積極，甚至不參與。二是思想不重視，存在“錯位”。一些地方政府雖知對船舶負有屬地管理職責，但不重視乃至“忽視”對船舶的屬地管理職責，在“三無”船舶清理整治過程中，不積極主動，造成“三無”船舶清理整治困難。同時，一些地區相關單位之間還存在推諉扯皮、協調不暢等問題。

2.2契機

正在實施的機構改革，實行“大交通”架構，將漁船的檢驗、發證劃歸交通，一方面加大了交通部門的監管工作量。但另一方面也整合了執法力量，避免交通、農業等不同單位之間相互推諉，逐步實現從“九龍治水”到“一龍治水”轉變，進一步理清各方職責。

3 “三無”船舶清理整治對策

在“三無”船舶清理整治過程中，應樹立以人為本的思想觀念，堅持把最廣大人民根本利益作為制定政策、部署工作的出發點和落腳點，既立足當前，亦著眼長遠，標本兼治。雖然“三無”船舶沒收、拆解是“三無”船舶治理的一種較為徹底的方式，但“三無”船舶作為公民私人所有財產，仍需正確對待。這就要求地方政府及各相關部門強化宣傳引導，充分做好船民工作，全面準確普查轄區“三無”船舶底數，建立詳盡的“三無”船舶臺賬，結合實際，區別對待，分類施策，并適當延長“三無”船舶整治時間，以期合法、合理、合情妥善處置好“三無”船舶，達到多方共贏。

交通部門、鄉鎮政府等應強化對轄區船舶日常監管，對“三無”船舶存量較大的地區，交通部門要積極推動地方政府開展“三無”船舶清理整治。

一方面，應強化對轄區船舶的日常監管，定期對轄區船舶進行調查摸底，建立、更新轄區船舶基本臺賬，對轄區船舶底數做到心中有數。另一方面，“巧借東風”，把握時機，引起當地政府對“三無”船舶的重視，推動開展清理整治工作。應該說很多“三無”船舶是歷史遺留問題，雖然很多地區水上交通監管部門已意識到該問題的嚴重性，但囿于人、財、物、措施等方面限制，缺少必要抓手，開展時無能為力，即使勉強開展也舉步維艱，效果不理想。

這就要求交通、海事等部門積極順應大勢，主動尋找機遇，善于把握時機，推動地方政府組織開展“三無”船舶清理整治。具體可從以下四個方面人手：一是勤于向當地政府主要領導匯報，闡明“三無”船舶治理的利害，引起當地政府主要領導的高度重視。二是善于利用“打非治違”“大排查、大整治”等專項行動機會，適時將“三無”船舶整治納入整治范圍。三是勇于轉換“不利”形勢，化被動為主動。有的地區由于近年來發生過多起嚴重水上交通事故或發生過船舶撞橋事件，這些地區水上交通監管部門敢于利用“不利局面”，化“不利”為“有利”，以“案”匯報，引起當地政府主要領導的高度重視，在“三無”船舶清理整治過程中，這些地區“三無”船舶清理整治進行得較為徹底。四是請求有關部門支持。一些地區，尤其是水運欠發達、經濟占比較小的地區，水上交通監管部門在當地是“弱勢”單位。以湖南株洲為例，大部分縣市海事處在編在職僅有兩人，這在近年來推動縣市政府開展“三無”船舶清理整治過程中存在較大困難。為扭轉不利局面，株洲市地方海事局多次出面與市直相關部門、各縣市政府等對接，有力推進了官莊水庫、洮水水庫等“三無”船舶清理整治工作的順利開展。

地方政府應切實落實屬地管理職責，積極主動開展“三無”船舶清理整治，正確理順地方政府、交通、水利、環保、農業、公安等各方職責，積極履行屬地管理責任，形成類似“政府主導、河長辦牽頭、部門配合”的合理工作機制，強力組織開展“三無”船舶清理整治。事實上，只有地方各級政府高度重視，積極發揮主導作用，“三無”船舶清理整治才會真正落到實處、才會徹底。為確保“三無”船舶清理整治工作真正落到實處，可考慮將船舶屬地管理責任納入對地方政府年度績效考核，督促縣市區、鄉鎮政府主動落實屬地管理責任。具體可從以下四個方面開展整治。

一是，強化宣傳，力求實效。高度重視宣傳工作，切實將宣傳工作作為“三無”船舶清理整治的一個重要抓手貫徹于清理整治全過程，創新宣傳方式，深入基層、深入一線，力求宣傳實效。一方面加強對地方各級政府的匯報、宣傳，讓地方各級政府了解、重視該項工作;加強對執法人員的宣傳培訓力度，使執法人員對相關法律法規、宣傳內容、方式等了然于胸。創新宣傳內容、宣傳方式。要針對不同宣傳對象特點，精心編制適合不同群體的宣傳資料、宣傳內容。要深入港口碼頭、船舶、鄉鎮、村莊，通過電視、廣播、報紙、利用VHF、短信推送、微信群、QQ群、微博、官方網站等多種方式，積極向廣大船民、船主、水運企業等，開展立體式、全方位、持久性、經常性的宣傳活動，爭取社會各界理解、支持與參與，營造“三無”船舶清理整治的良好輿論氛圍。

二是，準確摸排，建檔立冊。對“三無”船舶全面準確摸排是制定合理性對策、正確開展“三無”船舶清理整治的前提和基礎。一方面，交通部門應強化對轄區船舶的日常監管，建立轄區船舶基本臺賬。另一方面，地方政府應在“三無”船舶原有船舶臺賬的基礎上，組織交通、水利、環保、農業、公安、各鄉鎮政府等對轄區“三無”船舶進行“地毯式”核查，全面準確摸清包括“三無”船舶在內所有船舶的底數，并分類登記造冊。

三是，區別對待，分類處置。“三無”船舶摸排、建檔立冊結束后，當地政府應組織人員積極與船舶所有人溝通，努力做到“三無”船舶處置“一船一策”，對打算繼續使用，且提供的材料符合登記條件的，予以登記檢驗、發證;對提供的資料不符合登記條件，無法檢驗發證的，列入準拆解、沒收序列;對自愿進行拆解的，可進行適當獎勵;對不愿白行拆解的，啟動強力清理整治程序;對確實不宜拆解的，應劃定、建設停泊區，規范停靠。整治過程中，應從法與情兩個方面做好船舶所有人的工作，盡量減少丁作阻力，減少訴訟風險。同時，停泊區劃定、建設應因地制宜、因情施策。現實中，一些地區“三無”船舶集中在非干線航道，這些非干線航道上的橋梁、閘壩等跨河（或攔河）構筑物由于當時設計標準較低或未考慮與干線航道通航等原因，造成這類“三無”船舶只能分散在一段段非干線航道內，無法自由通航。此種情況下，“三無”船舶只能分散停靠，停泊區建設應因需建設。在通航水域，尤其干線航道水域，停泊區規模可適當擴大，以使“三無”船舶盡量集中停靠，便于管理。

最后，規范拆解，妥善處置。“三無”船舶拆解應符合相關法律法規，各地應立足實際，探索一套銜接緊密、操作規范的工作流程，做到“三無”船舶拆解全程安全、無污染。關于船舶拆解可參考國務院制定的《防止拆船污染環境管理條例》。實際工作中，很多地區無船廠，且一些地區很多“三無”船舶分散在一段段非干線航道內，無法自由通航。從實際可操作角度考慮，這類“三無”船舶只能就地拆解，這就要求拆解單位或個人切實按照《安全生產法》《防止拆船污染環境管理條例》等相關法律法規要求，做好有關程序的審批，配備或設置好攔油裝置、廢油接收設備、含油污水接收處理設施或設備、廢棄物回收處置場等，做到船舶拆解全程安全、無污染。

4 “三無”船舶治理建議

（1）完善地方法律法規

根據《中華人民共和國立法法》第七十二條，省、自治區、直轄市、設區的市地方政府擁有地方立法權。為強化對“三無”船舶的管理，可從兩個方面探索建立地方性法律法規：一是探索設立“三無”暫扣、沒收、拆解法律法規。地方政府可探索建立地方性法規，明確對“三無”船舶的暫扣、沒收、拆解規定，合理授予鄉鎮等地方政府一定的行政處罰權，讓地方政府、行政執法部門對“三無”船舶查扣、拆解有法可依、有章可循。二是探索建立地方性小型船舶最低檢驗標準。考慮到很多“三無”船舶為歷史遺留問題，建造標準較低。交通部門可向地方政府提出立法建議，探索建立地方性小型船舶最低檢驗標準，只在規定航道內航行，給予一部分“三無”船舶合法空間[2]。

（2）建立聯合執法巡查機制

地方政府應組織水利、交通、環保、公安、農業、安監等部門，成立聯合執法巡查隊伍，探索建立聯合執法巡查機制，制定聯合執法例會制度、聯合巡視檢查制度、聯合執法信息共享機制等相關制度[3]，每年開展l、2次全面聯合巡查，打擊“三無”船舶、超載、非法載客、非法養殖等在內的各類違法違規行為。

近年來，雖然一些地區建立了類似性質的聯合執法隊伍，但卻流于形式，執法效果并不理想。這些地區的執法隊伍雖然名義上為“聯合”，但實際卻“各自為戰”，聯合執法隊伍各成員單位往往只關心本單位職責范圍內的事，對其他單位的工作充當“旁觀者”，未能真正形成工作合力，效果大打折扣。這一方面與這些地區地方政府未建立較為實用的巡查制度、未切實發揮牽頭領導作用有關，另一方面還與未做好聯合執法人員事前培訓有很大關系。為保障聯合執法的實效，地方政府應建立切合實際的聯合執法制度，積極發揮牽頭、協調、領導作用，并對執法人員進行事前培訓、交流，提高執法隊伍綜合業務水平。在一些較大行動開展之前，還應制定行動方案、安排部署，行動結束后及時進行總結。

（3）探索建立老舊船舶強制淘汰體制機制

從源頭上加強對“三無”船舶管控，將“三無”船舶化解在萌芽狀態。鄉鎮政府、海事機構要加強對老舊船舶管理，建立轄區船舶臺賬，加強對老舊船舶和報廢船舶的監督管理和預警機制，做到到期一艘報廢一艘，形成工作機制。

5結語

“三無”船舶清理整治是一項長期工作，任重道遠，在一段時間清理結束后，若疏于管理，還可能回彈、泛濫。各級政府及相關部門應結合實際，強化宣傳、常抓不懈，久久為功，探索一條適合本地區、本部門行之有效的“三無”船舶治理長效機制，徹底消除“三無”船舶所帶來的安全、污染隱患。

參考文獻：

[1]費中強.對整治取締“三無”船舶的再思考[J]中國海事，2018，（4）.

[2]俞芝蘭.三無船舶整治的法律思考[J].中國水運，2012，12（4）.

[3]何立居.“三無”船舶綜合治理對策研究[J]廣州航海學院學報，2014，22（1）.