河湖長制背景下創新長湖管理模式的思考

展修猛 熊昱

摘要：本文以湖北省長湖為研究對象，通過對長湖現行管理體制的分析研究，在河湖長制背景下提出完善管理體制的設想，為我國其他區域跨界湖泊的管理改革提供借鑒。

關鍵詞：河湖管理;河湖長制;長湖

中圖法分類號：TV213.4

文獻標志碼：A

DOI： 10.19679/j .cnki.cjj sjj.2019.0204

長湖位于長江經濟帶中游，是一個集調蓄、航運、灌溉、養殖、供水、旅游等為一體的多功能湖泊，是湖北省第三大湖泊，在保障長江經濟帶生態安全和可持續發展中起著重要作用。但目前湖泊存在面積萎縮、調蓄功能退化、水體污染和富營養化、生態系統破壞、管理矛盾突出等問題，究其原因，管理體制是關鍵因素[1]。

長湖的管護工作要貫徹落實習近平總書記新時代生態文明建設思想和堅持以“共抓大保護、不搞大開發”為導向加快推進長江經濟帶發展等重要指示精神，結合河湖長制，理順管理體制，提升管理效能，努力實現長湖的高質量發展。

1長湖管理概況

1.1湖泊概況

長湖位于四湖流域的上游[2]，地處江漢平原腹地，南濱長江、北臨漢江及東荊河，西北與宜漳山區接壤，介于東徑112°00’～ 114°00’、北緯29°21’～30°00’之間，屬于長江中游一級支流內荊河流域。四湖流域因境內原有4個大型湖泊（長湖、三湖、白鷺湖和洪湖）而得名，目前僅保留長湖、洪湖2個湖泊。全流域總面積11547.5km2，其中內垸面積10 375km2，洲灘民垸面積l172.5km2。

長湖地跨荊州市、荊門市和潛江市，直接承納拾橋河、龍會橋河、太湖港等主要支流的來水，集水面積2 265km2。20世紀50年代，湖面面積l43km2（相應正常蓄水位30.5m），后被不斷圍墾，至20世紀80年代為l29.lkm2，目前湖面面積為l22.5km2，減少了14.3%。湖泊功能以攔洪蓄澇為主，兼顧灌溉、養殖、航運、環境等綜合利用效益。太湖港是長湖主要入湖河流之一，發源于荊州市荊州區川店鎮高店村，于郢城鎮彭家坡匯入長湖，全長64.8km，流域面積398km2，河流平緩，平均坡降0.6%，由于其干流流經荊州城區范圍，因此對于荊州市城市防洪尤為重要。

1.2管理體制演變

新中國成立后，長湖作為四湖流域的重要部分，與四湖流域作為一體來規劃。1955年，湖北省組建四湖排水指揮部，由湖北省政府直接領導。后因其流域全部位于原荊州地區境內，次年下放到荊州。1962年湖北省水利廳批準成立荊州地區四湖T程管理局，對長湖在內的四湖流域實行統一規劃、建設、治理和開發利用[3]。1983年、1994年，經過兩次行政區劃調整，荊門、潛江分別從荊州劃出，長湖也因此成為三地跨界湖泊，水域范圍分屬荊州、荊門及潛江。

目前，長湖在管理模式上實行“分級、分部門、分地區三結合管理”，直接涉及到長湖管理、調度的單位在水利系統有，設在潛江的省屬單位湖北省漢江河道管理局、湖北省田關水利工程管理處，市屬單位荊州四湖工程管理局、潛江市四湖水利工程管理局，區屬的荊州區長湖管理局、沙市區長湖管理局，荊門市設有沙洋縣管理的橋河、西荊河、雙店河、長湖堤、田關堤、后港圍堤管理段;林業系統的有，市屬荊州長湖濕地自然保護區管理局、縣屬沙洋長湖濕地自然保護管理局;水產系統的有，市屬荊州市長湖水產管理處、縣屬沙洋縣漁政船檢港監管理站;還有荊州、荊門、潛江三地環保部門分別在轄區范圍內布設的水質監測站。

2005年，為加強對各方的協調，湖北省委、省政府決定成立湖北省四湖流域管理委員會，主要負責四湖流域的防汛排澇淵度和水利管理，管委會辦公室設在荊州市四湖T程管理局。另外，長湖還按照要求，分五級設置了湖長，負責各自行政區域內的湖長制工作。

2長湖管理與保護現狀及現行體制存在的問題

2.1長湖管理與保護現狀

荊州、荊門及潛江三市黨委、政府都非常重視長湖的保護管理工作，涉及長湖管理的發改、水利、環保、國土、住建、林業、交通、農業等部門積極履行職責，在加強堤防整治、防汛抗旱搶險、加強水質保護、水產養殖監管、濕地建設與保護、治污環保等方面做了大量工作，取得了一定成效。但長湖保護、管理與利用上依然存在問題。

一是填湖圍墾失度。《湖北省湖泊保護總體規劃》劃定的長湖保護區面積為l84.3km2，但是，從20世紀80年代中期開始，按照“誰出錢誰所有”的模式，填湖造地[3]，大小民垸建設一哄而上，處于無序開發狀態，有的地方把堤防保護范圍內的堤段作為耕地面積分到農戶，作為村集體土地分包出去，導致湖泊面積不斷縮小。目前，30.5m水位對應湖面面積為l22.5km2。白20世紀50年代至今，長湖30.5m水位對應的湖面面積減少了14.3%;而33m水位對應的湖面面積減少了72km2，湖面面積減少了31.3%，容積減少1.45億m3。另外，圍墾占用湖泊的違法行為有抬頭傾向，湖泊存在進一步被蠶食的風險。

二是總體水質較差。根據2015-2017年環保監測的數據顯示，長湖水質有所改善，但是總體依然較差，大部分水質為V類，總氮、氟化物、化學需氧量超標，為中度富營養化，大部分水體透明度不到0.5m。長湖污染主要來自于圍欄養殖污染、周邊企業T業廢水污染、農業面源污染、周邊居民生活污水污染等。

三是水生態遭受破壞。20世紀80-90年代，為了解決吃魚難的問題，國家鼓勵發展養殖業，長湖開始大面積圍欄養殖，導致長湖圍欄養殖面積達9萬畝，占總養殖面積50%以上，已大大超出了大中型湖泊圍欄養殖面積不得超過總面積10%的規定[4]。受過度圍欄養殖開發、工業廢水污染、農業面源污染、居民生活污水污染影響，水質惡化、水體富營養化、湖泊生態環境遭受嚴重的破壞，水體微生物單一化，水生昆蟲、魚類及軟體動物的數量、水生禽鳥數量銳減，特別是稀有物種如天鵝、白琵鷺等基本絕跡。據2004年世界自然基金會專家調查，長湖濕地水禽種類、國家級保護鳥類大幅度減少，目前已難見珍稀水鳥。

四是湖泊淤積嚴重。由于水土流失和內湖養殖的影響，長湖湖體和入湖河道淤積較為嚴重，部分區域底泥厚達1.5m，經實測20世紀80年代長湖28m以下對應的湖容為2 375m3，目前，絕大部分湖面的湖底高程已淤積至28m以上，淤泥已成為長湖流域河湖重要的內源污染之一，威脅水環境和水生態。

2.2長湖現行管理體制存在的問題

產生以上問題原因是多方面的，但很大程度因管理失效、管理體制不順所致，具體表現在以下四個方面。 一是統一組織協調缺位。長湖分行政地域、分部門、分級管理格局，沒有明確統一的組織協調單位，存在管理上的分割性。各部門管理權限上的差別，造成各管理主體之間職責、權限劃分不明，既存在職能交叉，又有管理保護的空白點;對湖泊價值、功能判斷上的不同，導致各類管理主體湖泊管理目標存在差異。各類管理主體分屬不同地區、不同部門管理，各自為政、各取所需，地域利益、部門行為明顯，在個體上表現出強烈的地域特征，對湖泊價值、功能判斷及管理目標差異較[5]。由于沒有全流域統一管理機構，當不同的區域、部門、功能發生矛盾時，沒有單位進行組織協調，致使管理效果大打折扣[4]。2005年雖成立了湖北省四湖流域管理委員會，但其是一個議事協調機構，其力、事機構在荊州市水利局所屬的荊州市四湖工程管理局，協調的統一性和權威性不夠。

二是管理責任落實不夠。涉及長湖管理的潛江、荊州、荊門三市各相關部門，對湖泊水域岸線、水產養殖、生態維護、環保治污、濕地管理、交通航運等方面的管理責任，在現行法律法規和部門職責中有規定，但實際落實不夠[4]。由于長湖跨三市，政府層面的組織協調難以實現，致使各項保護管理責任難以明確具體。各相關部門、單位履行保護管理職責時趨利避害，多從本地、本部門的利益出發，遇事互相推諉，導致對填湖造地、工業排污、圍欄養殖等監督管理不力，受益的是局部或部門，而受害的則是整體和長遠利益。

三是監督機制缺失。目前，長湖保護管理沒有建立統一的監督機制，沒有系統有效的湖泊保護、利用、管理的監督檢查制度和湖泊巡查制度，沒有實行目標責任考核。各相關部門、單位雖然制訂有管理制度，但政府對相關部門履行職責的統一監督沒有到位。即使發現問題，也多從本地、本部門利益考慮從輕處理，或不了了之。由于沒實行考核和責任追究制度，相關部門在對侵害湖泊行為的查處上，碰到阻力時難以做到一查到底。

四是缺少公眾參與。湖泊是公共資源，涉及到上下游及沿湖群眾利益。現行的管理體制仍是以政府行為為主，以行政管理與行業管理的手段實施管理。公眾的參與權與知情權沒有得到應有的體現。這樣的管理體制難以適應湖泊保護日趨復雜的狀況，難以適應社會公眾對湖泊保護的要求。

3結合河湖長制創新長湖管理模式的設想

3.1長湖管理機構設計

管理的核心是管理機構的設置，長湖水事關系復雜，管理保護長湖是一項任務艱巨的系統工程，需要沿湖市縣多方共同參與、協作聯動，而長湖目前管理體制存在明顯缺陷，管理機構不能適應日趨復雜的社會形勢，不能滿足管理保護的需要。因此，建立一個以水行政主管部門為主體的跨區域又兼顧各方面利益的湖泊協調與管理機構，建立—套有效的協商協作機制具有十分重要的現實意義。

河湖長制的推行，為理順長湖管理體系提供了契機，可在已建湖長制體系和各部門職責分工機制基礎上，建立新的長湖管理機構（如圖1所示）。

在省級管理方面，成立湖北省長湖管理局（湖北省長湖湖長辦公室），這個機構的設立可以在荊州市四湖工程管理局的的基礎上，將荊州市四湖丁程管理局、省田關水利工程管理處、省漢江洞道管理局田關閘管理分局等管理單位進行機構及資源整合，建立具有綜合管理職能的長湖管理與保護機構，省長湖管理局直接隸屬省水利廳，實行人財物垂直管理。同時，長湖湖長由一名省領導擔任（目前由省委常委、宣傳部部長擔任），湖長助理由相應省直部門擔任（目前由省交通廳擔任），在湖北省長湖管理局設湖北省長湖湖長力公室，負責日常丁作。長湖湖長負責組織領導長湖的管理和保護工作，協調相關部門對長湖進行聯合管理與保護，解決有關重大問題，對省直相關部門和下—級河湖長履職情況進行督導，對目標任務完成情況進行考核。湖長助理隨時掌握長湖的基本情況及管理保護中存在的主要問題，協助湖長做好相關丁作，跟蹤督辦各項管理保護措施的落實，督導相應下一級河湖長履職盡責，按湖長要求協助對下—級河湖長進行年度考核。省長湖管理局（省長湖湖長辦公室）的主要職能是開展具體管理和保護工作，編制和修訂長湖保護規劃，組織和參與相應湖泊管理和保護技術的研究，組織制定長湖管理辦法并監督實施和組織年度考核，承辦省級湖長和湖長助理、省河湖長力公室及省水利廳交辦的其他事項，并及時反饋有關情況。

在市縣管理方面，通過原有機構整合，按市設立長湖管理分局，主要職能是對長湖直接實施管理與保護，包括水法律法規宣傳、湖泊巡查、工程設施管理、涉湖建設項目管理、水功能區觀測監測、水事違法案件查處等。同時，承辦市級湖長和湖長助理、省長湖管理局（省長湖管理辦公室）交辦的其他事項，并及時反饋有關情況。市級管理分局按縣域設立直屬單位或部門，不再設立縣級管理機構。市級管理分局可以直接隸屬省長湖管理局，實行人財物垂直管理，也可在市級湖長及助理指導下開展丁作。

3.2建立持續穩定的保障機制

（1）完善現有政策法規體系

法律法規具有規范性、穩定性、強制性、指導性，是生態環境治理中最為權威的武器[6]。湖北省相繼出臺了《湖北省湖泊保護條例》，印發了《省人民政府關于加強湖泊保護與管理的實施意見》《湖北省湖泊保護行政首長年度目標考核辦法（試行）的通知》和《湖北省長湖湖泊保護規劃》，荊州市積極推動長湖保護立法，通過了《荊州市長湖保護條例》（草案），為依法管理與保護提供了保障。今后還應繼續出臺具有地方特色的法規和政策，如《湖北省長湖保護條例》《湖北省長湖管理實施細則》等，進一步完善政策法規體系。另外，湖泊管理機構嚴格按照有關法律體系或強制性協議履行職責[7]，積極推動行政執法與刑事司法銜接[6]。

（2）建立多元靈活的資金投入機制

各級政府應加大公共財政對長湖管理與保護的支持力度，建立逐年增長的投入機制。同時，拓寬融資渠道，多方籌措資金，如在長湖生態治理、生態養殖、生態旅游、休閑養生、綠色開發等方面采用PPP模式進行公私合作，不僅可以彌補財政經費不足，還可以改善長湖生態環境、提升土地資源綜合利用率、帶動湖區農民的脫貧致富，為經濟社會發展發揮重要的支撐作用。

（3）建立科學有效的協商協作機制

不同區域、不同部門對湖泊管理的要求不同，平衡各方利益關系，需要協商;要解決突出問題，如非法養殖、非法填湖等違法現象，需要各級政府及相關部門互相協作。建立一套科學有效的協商協作機制作為長湖管理機構的工作機制，采取聯席會議、聯合巡湖、專題協商等多種靈活形式[8]，強化沿湖地區政府及相關部門間、湖長間的協調聯動，統籌推進長湖和周邊陸域的綜合治理和管理保護，協淵解決跨區域、跨部門的重大問題，變湖泊所屬區域間競爭性博弈為合作性博弈[7]，確保長湖管理工作取得更大實效。

3.3鼓勵公眾積極參與長湖管理保護

引導和鼓勵公眾參與長湖的管理保護，不僅可以反映群眾的訴求，還可以集合全社會智慧參與長湖的管理保護，更可以成為政府機構的必要補充，對長湖構建良性管護長效機制意義重大。通過公眾積極參與決策、治理、管護、監督、宣傳等過程，采用“民間湖長”“民間督查長”“個人信用積分”等模式，使公眾真正在湖泊保護中擁有參與決策權、選擇權、監督權和受益權。

鼓勵和引導公眾全面參與長湖管護工作，首先要加大宣傳力度，提高公眾參與意識;其次要建立和完善公眾參與平臺，暢通公眾參與渠道;第三要建立相關制度，規范公眾參與方式;最后還需加強培訓，提高公眾參與能力。這樣既可以充分發揮公眾的積極性，集民智民力，又可以統籌協淵，形成丁作合力，使公眾成為推動長湖管護工作取得實效的重要力量。

4結語

湖泊管理與保護涉及發改、水利、生態環境、自然資源、住建、林業、交通、農業等多個政府部門和社會方方面面，是一個系統而復雜的工程。推行河湖長制為理順長湖管理體制提供了重大契機，通過高度集權式的統籌模式[9]，建立長湖管理機構，出臺相應配套的法規政策，建立科學有效的協商協作機制，引進社會資本，調動社會管理的積極性，建立湖泊保護的公眾參與機制，逐漸形成全社會共抓大保護的良好態勢，以實現長湖的綠色高質量發展，使長湖煥發持久活力。

參考文獻：

[1]朱衛彬.洪澤湖管理與保護體制探析[J].水利發展研究，2011（10）.

[2]楊紅梅.長湖水環境綜合治理與保護對策[J].水利規劃與設計，2017 （10）.

[3]熊春茂.湖北打造湖長制升級版的實踐與思考[J]中國水利，2017（10）.

[4]李俊輝.跨區域湖泊管理體制的實踐與思考[J].中國防汛抗旱，2014 （2）.

[5]熊春茂.關于生態湖泊建設的實踐與思考[J].水利發展研究，2014（10）.

[6]方維慰.長江經濟帶生態環境建設[R].長江經濟帶發展報告，2016（11）.

[7]趙志凌.我國湖泊管理體制機制研究[J].經濟地理，2009（1）.

[8]唐婷.跨省湖泊怎么管[N].科技日報，2018-11-20 （5）.

[9]劉渝.湖北省湖泊生態環境管理模式創新探索[J].中國水利，2016（8）.