基于公共經濟學視角的長江魚類資源協同保護

胡天楊 伍志顯

摘要：本文基于公共經濟學視角，剖析長江魚類資源困境產生的原因，并提供相關路徑選擇，以期在長江生態環境改善的同時，使魚類資源得到保護和恢復，既能方便有關職能部門行使權力，又可以充分調動社會各方力量保護長江魚類資源的積極性，還可能為其它自然資源的保護提供借鑒。

關鍵詞：公共經濟學;魚類資源;協同保護

中圖法分類號：F062.6;S937

文獻標志碼：A

DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0202

長江是中華民族的母親河，長江中下游地區是我國著名的魚米之鄉。近幾十年來，長江流域經濟建設的高速發展帶來了一定的環境污染和生態破壞，加上人類的過度捕撈，使長江魚類資源不斷減少。為了保護長江的魚類資源，從中央到地方，出臺了一系列的政策、法規，采取了許多行之有效的措施，取得了初步成效。魚類生活的長江水域，是一個非常復雜的生態系統，涉及到自然、社會、經濟的方方面面，保護和恢復長江魚類資源，不能只靠漁政管理部門單獨行動，而是要調動其它部門或組織共同協作。為了協調統一，共同保護長江流域魚類資源，在認真執行、落實國家有關政策和法規的基礎上，還可以采用經濟手段，作為落實保護長江魚類資源的輔助措施，促進長江魚類資源的協同保護。

1長江魚類資源危機現狀

長江源遠流長、支流眾多，兩岸湖泊星羅棋布，是我國淡水魚的重要產區。20世紀50年代，長江魚類年捕撈量達40～50萬t，約占當時全國淡水水產品捕撈產量的60%左右。之后，長江漁業捕撈量一直處于下降態勢，現在長江干流的捕撈量已不足10萬t，僅占全國淡水水產品總量的0.2%左右。

長江是我國重要的淡水魚類基因庫，擁有魚類大約400種，接近占我國淡水魚總數的1/2，其中，中華鱘、達氏鱘、白鱘、圓口銅魚、巖原鯉、長薄鰍等是特有物種，鰣魚、刀魚和河豚等是享譽國內外的名貴魚類，青、草、鰱、鳙是經濟價值較高的“四大家魚”。近幾十年來，許多珍貴魚種正在消失。長江特有魚類有100多種，其中有20多種被列入中國瀕危動物紅皮書。例如鰣魚，1968年至1977年的年平均產量為49.2萬kg，到1986年，產量開始急劇下降到1.2萬kgo據長江中下游漁民介紹，進入本世紀后，就沒有捕到過鰣魚。再例如刀魚，1973年長江沿岸產量為3 750t，1983年為370t左右，2002年的產量已不足百噸，2010年80t，2011年12t。據有關媒體報道，2018年長江上海段刀魚捕撈時間為3月1日至4月20日，漁獲極為有限，價格卻高得離譜，個體重50g的小刀魚，每千克售價600元，個體重lOOg以上的，售價達每千克3 000～4 000元，最高可達萬元。

長江魚類資源的持續衰退，與人類過度捕撈有著密不可分的關系。據不完全統計，長江流域登記在冊的捕撈漁船曾達11.33萬艘，涉及漁民27.83萬人，如果加上一些隱形漁民，捕魚者就更多了。一方面是長江有限的魚類資源，另一方面是龐大的捕魚隊伍。有的漁民挖空心思地設置“迷魂陣”等，把政府部門增殖放流的魚苗都撈了起來，在洞庭湖調查發現，當地漁民捕撈個體體重在50g以下的占總捕獲量的90%以上，只有2%的體重超過lOOg;更有—些不法分子采用電網、投放毒藥或水下引爆等方法來捕魚。

為了拯救長江日趨枯竭的魚類資源，經國務院批準，有關部門2002年開始實施長江禁漁期制度，規定在魚類繁殖相對集中的季節，禁止在江中捕魚，既保護了產卵的親魚，也有利于幼體生長。2016年，禁漁范圍擴大到長江主要干支流和重要湖泊，禁漁時段從3個月延長到了4個月。從2018年1月1日開始，332個長江流域水生生物保護區率先實行全面禁捕，并且力爭在2020年實現長江流域重點水域全年禁[1]。

長江禁漁制度實施十多年了，雖然未能從根本上解決長江魚類資源枯竭的問題，卻有效延緩了魚類資源進一步衰減的速度，為全面治理長江生態、恢復魚類資源贏得了時間。長江禁漁沒有徹底解決長江魚類資源衰退的問題，也說明造成長江魚類資源枯竭的原因是多方面的，需要多部門聯合行動，共同保護。

2長江魚類資源影響因素分析

長江魚類資源需要協同保護的原因是，禁漁只能解決過度捕撈現象，不能消除魚類生存環境遭到破壞問題。威脅到魚類生存環境的因素有很多（見圖1），這些問題的解決，除了漁政管理部門，必須要有其它部門的支持與協作，為了更好理解其中的機制作用，需要首先對影響魚類生存的因素進行分析。

2.1堤壩的阻攔隔絕

長江水能蘊藏量為2.7億kW，可開發量達1.97億kW。長江水能資源集中分布在干支流的上游，這里往往是魚類洄游的產卵區。根據1990年修訂的《長江流域綜合利用規劃簡要報告》來看，長江干流宜賓至重慶河段干支上，白上而下規劃了三級水利樞紐共100多個，這些規劃中的大壩大多已經建成。目前，長江流域已經建成的水庫大大小小達5萬多座。水庫、大壩是魚類洄游不可逾越的屏障。

長江中下游是我國淡水湖泊的集中分布區，半個世紀前大規模的水利建設和圍湖造田，一方面使江湖分隔;另一方面使湖泊面積急劇減少。江湖相隔，使魚類種質下降，造成物種退化或滅絕;湖泊面積縮小，減少了魚類的生存空間。

2.2水體的污染 長江水體污染嚴重，2005年，長江流域廢污水排放量為296.4億t，2014年上升到338.9億t，2015年增加到346.7億t，2016年達到353.2億t[2]，總體來看呈逐年上升趨勢。

與此同時，水體富營養化嚴重，21世紀初對長江流域27座大型水庫營養狀況{J司查，發現“14座河道型水庫和13座湖泊型水庫中，分別有21.4%的河道型水庫和69.2%的湖泊型水庫達到富營養化水平;以發電為主的水庫30%已達到富營養標準，而以灌溉為主的水庫中達到富營養的占53.8%[3]。長江中下游湖泊經過十多年的治理，富營養化現象雖說有明顯好轉，但是卻沒有徹底根除。

2.3固化的河岸邊坡

長江河道的逐步“渠化”，使魚類生長、繁殖條件變差，導致魚類種類、數量—定的衰退。

目前長江中游干流岸線利用率已經達到23.1%，下游岸線利用率達到28%，局部地段岸線利用率最高可以達到49.2%，魚類棲息地的自然岸線越來越少。習近平總書記在2018年4月召開的深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話中曾提到，白2016年開展系列專項整治行動以來，非法碼頭中有959座已徹底拆除、402座已基本整改規范[4]。除了碼頭之外，長江干流上還有大橋116座，僅湖北省境內就有25座，如果加上其它建筑就更復雜了。這些碼頭、大橋以及其它建筑，不僅改變了魚類生存環境，擠占魚類的部分生存空間，在日常的運營中，還會干擾魚類的生活，有時甚至造成附近水體污染。

2.4河床的破壞改造

在長期的生物進化過程中，不同的魚類生活在不同的水深處，對于底柄魚類來說，河床是它們安身立命的地方。但是近幾十年來，隨著建筑行業興起帶來的河道采砂造成了河床的嚴重破壞，鄱陽湖和洞庭湖成為長江流域砂石采挖的“重災區”。河底或湖底的淤泥層往往含有豐富的腐爛有機物，聚集了豐富的微生物，既是魚類重要的餌料來源，也是魚類的繁殖場所，采砂直接破壞了魚類的柄息地，采砂過程中翻卷起的泥沙，使水體變渾濁，影響到魚類的生存。

除上述外，疏浚航道和河道人工改道也對魚類生存產生影響，例如荊江在20世紀60年代實施上車灣、中洲子人工裁彎取直丁程之后，河道隨即縮短了80多km，河道縮短后，水流變快，河道、河勢的變化對魚類生存產生了一定的影響。

2.5其它影響因素

影響長江魚類生存的因素還有船舶運輸、旅游觀光、自然變異等。例如長江上約有20萬條船舶常年運營，每年產生的含油廢水、生活污水達3.6億t，生活垃圾7.5萬t。船底螺旋槳既可攪動河、湖底部有害沉積物，使魚類生存環境變差，還可能直接造成魚類傷亡。此外，水庫庫區山體滑坡、山體坍塌等，都可能威脅魚類生存。

3公共經濟學視角下長江魚類資源協同保護的路徑

由于生態資源的效用是面向整個社會的，社會成員均可享有生態資源帶來的益處，無法被個人或企業從技術上將其私有化，無論個人或企業是否付款，都能從生態資源中獲取收益，因此在公共經濟學中，將生態資源的定義為公共品。基于生態資源的這些特性，導致市場在處理生態環境破壞的問題時會出現失效情況，即大衛休謨在1740年提出的“公地悲劇”[5]。公地悲劇是指，當公地作為一項共有資源或財產，其使用者是廣大社會群眾，每一個個體都有使用權，但無權阻止他人使用，在這種情況下每個人都傾向于過度使用，從而造成資源的枯竭。長江流域魚類資源所面臨的資源困境正是典型的公地悲劇表現。 在處理公地悲劇問題時，市場處于失靈狀態，因為生態資源的不可分割性，不能按照誰付費誰受益的原則，限定長江流域魚類資源的使用人。在這種情況下需要政府通過公共財政等手段來糾正負外部效應。政府或相關職能部門利用經濟手段，從生產到消費的各個方面，對在長江流域從事經濟活動的企業和個人，在稅收、獎勵、投資等方面提供有利條件，或者給予某些經濟方面的處罰。利用經濟利益作為途徑，能促使人們的活動符合國家有關法律、制度的要求，達到有效保護長江生態環境、恢復魚類資源的目的。主要方法有如下五點。

3.1矯正性稅收：徊收環境庇古稅

庇古稅是解決環境問題的古典教科書方式，由福利經濟學家庇古1920年在《福利經濟學》中提出的控制環境污染這種負外部性行為的一種經濟手段[6]。政府通過征稅或者補貼來矯正經濟當事人的私人成本。對于污染者，政府征收污染稅，迫使污染者為降低附加成本而調整生產決策、減少產出，從而降低環境污染水平。對破壞長江魚類生存環境的個人或企業，例如向長江排放污染的企業、繼續從事捕撈的個人，可以不給予它們享受稅收減免的權利，甚至適當地增加它們的稅賦，從而增加其生產成本，抑制其排污行為。

另一方面，對長江流域內那些積極保護長江魚類資源的納稅人和征稅單位給予鼓勵和照顧。具體說來，就是對于綠色生產，對長江魚類生存環境不構成破壞的企業或個人的活動，可以適當減免稅收，對不再以捕魚為生，自謀生路、自主創業的漁民，免除其應繳的全部或部分稅款，或者按照其繳納稅款的一定比例給予返還等，從而減輕其稅收負擔;對主動整改，自覺關閉排污或轉產、搬遷的企業，給予適當的扶持，讓其享受免稅政策，促進產業轉型或結構調整，使長江魚類的生存環境得到改善。

3.2矯正性補貼：加大懲處與補貼力度

在修復和保護長江生態環境的過程中，有關行政執法部門應對不同行為采取不同應對措施。

對違反國家有關長江魚類資源保護法規的個人和單位，即對魚類資源環境產生負外部性的個體，要給予較重的經濟處罰。例如，對長江水體污染嚴重的企業，可以限期治理，限期治理不達標，要求繼續治理，如果拖延搪塞，可以采用遞增式罰款，直至他們徹底倒閉。對于禁漁期偷捕的漁民、偷采河砂的船只，除了追究行政或法律責任之外，還可以給予高額的經濟處罰。對于河道岸邊非法建筑，除了強制拆除之外，也要給予一定的經濟處罰，提高違法成本。對航行于長江之上的船舶，要進行環境安全評估，漏油、排污嚴重的船舶，要給予一定的經濟處罰，促進整改。

而對于正外部性的個體和廠商，即那些主動棄船上岸，不再從事捕撈生產的漁民，政府可以給予財政補助，進行適當的補貼，幫助他們發展新生產，扶持他們走上清潔生產、良性發展之路。對于其它主動整改，選擇從事對長江魚類生存環境無破壞職業的個人或企業，對主動維護、更新設備或淘汰老舊船只的企業或個人，可以給予適當的獎勵或補貼，使他們能適應新的發展。

3.3增加轉移性支出：建立漁業保護專項基金

政府公共支出中一大重點是保護環境和自然資源的支出。為了達到保護和恢復長江魚類資源的目的，國家可以投入一定的資金，或者鼓勵企業以及漁民，投放一定數額的資金、人力、物力，參與保護和恢復長江魚類資源。例如政府財政預算可以設立一項長江魚類保護資金，專門用來治理、改造一些影響魚類生存的設施，對于已經修建的水庫大壩，可用政府投資專用資金來增修水庫魚道，對于在建大壩，可以追加資金補修水庫魚道，對于擬修大壩，則把修建水庫魚道作為必要條件。對于江湖隔斷的湖泊，政府可以投資修建適當的水閘或其它設施，打破隔離狀態，讓江湖之間的魚類能自由往來。還可以充分利用長江流域自然和社會經濟優勢，投資興建生態環保型企業或特色產業，幫助漁民離船上岸，從事其它第二產業或第三產業，這類投資既是保護長江魚類資源的善事，也會有一定的收益，這種轉移性的資金輸送，對促進長江流域社會經濟的可持續發展，具有非常重要的作用。

3.4明晰產權，落實河長制政策

著名經濟學家哈里·科斯在1937年和1960年分別發表了《廠商的性質》和《社會成本問題》兩篇論文[7，8]，這兩篇文章中的論點后來被人們命名為著名的“科斯定理”，該定理是產權經濟學研究的基礎，科斯提出：“不建立資源的產權，私營企業制度就不能正常運行。產權建立以后，任何希望使用這一資源的人就必須向資源所有者付錢。”而產權的明晰與界定的職能需要政府來承擔。

處理長江流域魚類資源保護，只通過禁漁不能從根本上解決問題，原因在于河湖區權責劃分不明確，在治理過程中出現“無人問責”的情況。河湖長制的主要任務是構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制。由黨政領導擔任河湖長，依法依規落實地方主體責任，協調整合各方力量，促進各項工作的展開。根據科斯的核心理論，在長江流域河湖長制實施的過程中還需注意對于沿岸企業進行明確的職責界定，幫助企業控制產權成本，把環保成本加進生產活動中，從源頭上控制對環境的破壞。

3.5其他方式

建立有效的魚類資源保護手段還有很多，例如生態補償方式，是修復長江生態環境、保護長江魚類資源、促進人們形成保護環境意識的一種經濟手段。政府部門應堅持“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，逐步建立公平公正、積極有效的生態補償機制，加大生態脫貧的政策扶持力度，促進長江流域生態環境的修復和保護。又例如制定長江漁民退出補償機制，引導漁民逐步退出天然捕撈，據《經濟日報》報道，2017年貴州省、四川省成功開展漁民退捕試點：按照每艘漁船16萬元的標準，提供“一攬子”補助資金，統籌用于捕撈許可證贖買、船網和輔助工具收購、漁民收入和過渡期生活補助、再就業培訓、辦理社保養老醫療保險等，目前退捕漁民生活穩定，禁漁管理秩序良好。

保護長江魚類資源的經濟手段，除了上述之外，還有信貸、獎金、匯率等，這些方法只要運用得當，都會對長江魚類資源的保護，發揮積極效應。

4公共經濟學視角下長江魚類資源協同保護的意義

長江魚類資源的保護和恢復，是一個復雜的系統工程，單獨依靠漁政管理部門很難完成，還要有司法、環保、財政、稅務、水利、能源等多個部門的協作。正如2018年4月26日，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話中指出：“生態環境協同保護體制機制亟待建立健全……生態環境協同治理較弱，難以有效適應全流域完整性管理的要求。”由此看出，在未來長江魚類保護和生態環境的治理過程中，組織各部門協同合作，國家層面會越來越重視，而利用公共經濟學路徑對長江魚類資源的協同保護，具有非常重要的意義。

4.1能有效落實魚類資源的協同保護

公共經濟學環境保護路徑可以有效落實魚類資源的協同保護，改變過去各部門條塊分割、各白為政、互不聯系的狀態，各管理部門都可以采用經濟手段，使長江流域從事與長江魚類資源相關的企業和個人，切實關心長江生態環境，使國家有關保護長江魚類資源的目標得以實現，例如稅務部門可以對以捕魚為生的漁民征收資源稅，相反對轉行的漁民，給予減稅或免稅的優惠;財政部門可以給轉行漁民資金補貼;金融部門對轉行漁民可以提供低息或無息貸款，幫助發展生產;環保和其它部門加強污染治理;能源（水電）部門加強水庫魚道的修建;水利部門加強隔離河湖的貫通，諸如此類，各職能部門一起努力，這樣才能使長江魚類資源得到有效保護和恢復。

4.2能調動個人和企業保護魚類資源的積極性

由于經濟影響到個人或企業的切身利益，政府運用經濟手段，通過對經濟利益的調整來影響個人和企業的行為，把保護長江魚類資源落實到自己的日常行動之中。政府部門可以鼓勵公眾參與管理，通過公眾參與，最大限度地調動和發揮社會公眾的力量，共同保護、管理好本地區的魚類資源。例如開展有償舉報，對于違法捕撈、偷采河砂等行為，一經查證屬實，給予舉報者一定的獎勵。即調動社會力量保護魚類資源的積極性，同時也使違法者不敢輕舉妄動，達到全社會協同保護長江魚類資源的目的。

4.3能促進長江生態環境的整體改善

利用公共經濟學路徑對長江魚類資源進行協同保護的實質是通過經濟利害關系，來制約或約束個人與企業的活動，給行政執法部門更多的操作空間，這是在社會主義市場經濟條件下，通過市場機制引導、規范企業和個人的活動，使其能符合保護長江魚類資源的目標。長江魚類資源得到保護或恢復，將意味著長江整體生態環境得到改善，長江生態環境的整體改善又會促進長江魚類資源的恢復，兩者之間是互相緊密聯系的。

4.4能為其它自然資源的協同保護提供借鑒

漁業資源協同保護的公共經濟學路徑選擇，是基于長江流域環境問題的復雜性和綜合性做出的探索，針對某一個環境問題僅靠某一個職能部門來治理，是很難完成的。這對其它自然資源的保護具有一定借鑒或啟發，對于不同自然資源都可以采取協同保護的辦法，效果會更顯著。在社會主義市場經濟的條件下，采用公共經濟學思路，往往可以收到事半功倍的效果。

參考文獻：

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