教育治理變革中的政府放權與學校用權

方芳

伴隨著經濟體制改革，我國的政治、社會領域均發生著急劇的變化。教育治理作為國家治理體系的重要組成部分，在社會轉型大背景下也正經歷著前所未有的變革。2018年9月10日，習近平總書記在全國教育大會上提出，深化辦學體制和教育管理改革。現實中存在“放權不夠”和“用權不當”的現象。政府放權和學校用權是教育治理改革中最重要的兩個內容，即政校關系中的權力邊界與學校內部治理中的多元共治的問題。

現狀：政府“放權不夠”與學校“用權不當”

教育治理是一組規范教育領域相關各方責任、權力和利益的制度安排，包括政府、教育行政機關、學校、學校管理層、教師、學生和其他利益相關者之間的一整套關系。教育治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分。教育治理變革不僅體現為制度創新，更為實質的是一種治理方式的轉換，一種權力關系的重構，即學校與政府、學校與學生、學校與社會、學校內部權力等之間關系的重新組合。

2010年7月，中共中央、國務院印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》在“建設現代學校制度”中明確指出：“要適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。” 七年之后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳再次印發《關于深化教育體制機制改革的意見》，強調要“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，把該放的權力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好，加強事中事后監管，構建政府、學校、社會之間的新型關系”。可見，重構教育治理中的主體關系，改變不同主體之間的權力關系，激發學校的辦學活力是新時期國家對教育治理變革的要求。這種變革主要包括兩個方面的內容：

一是學校外部治理的變革，即學校與政府、學校與社會的關系變革。其中，構建新型的政校關系是學校外部治理變革的核心。黨的十八大以后，伴隨著教育系統政府職能轉變和“放管服”改革的進行，學校，特別是高校的辦學自主權明顯提升，但從改革效果來看，依然存在著政府“放權不夠”和學校“用權不當”的現象。目前總體來看，還是對學校“放”得不夠，明放暗不放、放權打折扣等問題還存在，對學校“管”得過多過細，評比檢查項目讓學校疲于應付。出現這種現象，從根源上看，與我國傳統上政府與學校長期形成的控制與被控制、管理與被管理關系有關。政府作為公立學校的舉辦者，長期以來對學校行使著控制權和管理權，這種權力在現實中呈現為從財政經費的撥付、教育設施的供給、教師人員的配置，到學校校長的任命、教學計劃和課程的安排、教學效果的評估等各個方面。政府權力的過度滲透可能產生不良后果，一方面限制和約束學校的發展，使得那些本想發揮學校自主權，創新辦學的管理者喪失了熱情;另一方面也造成一些學校習慣于完全聽從政府指令辦學，逐漸喪失了自我治理的能力。

二是學校內部治理的變革，即學校內部管理者、教師、學生、家長之間關系的變革。其中，實現學校共治是學校內部治理變革的核心。傳統的學校內部治理是學校管理者單一權力主體管理模式，書記或校長就是學校權力的最高行使者。但“一言堂”的治理模式必然會產生決策的不科學和不公正。現代學校制度要求讓教師、學生、家長、社會等主體共同參與學校治理，對于學校“從政府那里所獲得的自治權力”可以共有、共享、共管。但現實中，我們發現，由于不同主體的立場不同，實現共治似乎不像“想象的那般美好”。新時代要求集體決策的理念沖擊著既有利益獲得者們的心理，既有權力擁有者面臨著權力被分解的局面，而這些很可能會成為改革的羈絆。學校的另一大群體——教師在這場教育治理變革浪潮中似乎并不是很積極，他們對參與學校治理基本處于“隨大流”“走形式”的心態，大多本著不參與、不拒絕的態度遵從著學校的管理安排。而利益相關者中的家長們則受傳統校生觀念的影響，認為送孩子上學更重要的是孩子學到知識，考個好初中、好高中，對于參與治理更多的是秉持“主要聽學校”的態度。所以實踐中，教師和學生家長在學校治理中的參與權的落實并不到位。

政府外治：適度放權中的合理管控

教育本身所具有的公共產品屬性意味著學校不能完全脫離政府的監管。但是面對政府監管權與學校辦學自主權之間的沖突，政府如何把握對學校管控的權力邊界是需要認真考慮的。基于目前政府對學校的過度管控和放權不夠的問題，需要改變政府對學校事無巨細的管控模式，同時轉變學校對政府事事依賴的心理，逐步推進政校分開、管辦分離，切實落實學校辦學自主權，讓學校自主發展。

筆者認為，新時代政府對學校的放權，需要考慮幾個問題。

一是分類放權，建立清單。政府應根據學校的不同類型適度放權，并且分類建立屬于政府職能的責任清單。例如，基于高等教育的非強制性和高校辦學能力相對較強的特點，政府放權的范圍可以相對擴大。政府對高校的管理職能主要體現在高校系統內外部的宏觀關系方面，體現在把握高等教育事業的發展方向和質量標準方面，如規劃與立法、教育經費的撥付與控制等。基于義務教育的強制性，政府對義務教育階段學校的管控應著重于促進教育公平、提高教育質量、實現優質均衡發展。政府應通過對義務教育學校教育資源的供給平衡、學校布局的規劃、教育質量的監測與評估、教育標準的制定等來確保學校的教育活動符合國家的法律法規和政策方向。學校作為獨立的法人主體，“應當有權根據國家教育法規和教育發展戰略確立自身的教育目標和教育期望，追求學校認為富有吸引力的特色教育，以促進公立學校的多元化發展”。武漢大學副教授呂普生在《重塑政府與學校、市場及社會的關系》一書中提到，對公辦學校，政府可以在經費使用、招生、學費收取等方面實行嚴格管控，對民辦學校則可以放寬管控的尺度，允許其通過自主辦學，發揮辦學特色。政府應根據不同類型、不同層次的學校分類管理，明確責任清單，“聚焦當前學校對自主權呼聲最高的重點事項，包括教師招聘和解聘權、員工報酬分配權、干部選用權進行研究，遵循先易后難的原則排列放權事項的先后順序”。華東師范大學教授馮大鳴在《我國義務教育學校辦學自主權的實證分析》一書中提到，以“有限管理”取代傳統“壟斷式全能管理”的模式，使學校的辦學自主性得到充分的支持與尊重。

二是改變監管方式，重視不同職能部門之間的協作。政府適度放權并不意味著政府對學校喪失監管，但政府如何行使好這種監管權是現實迫切需要解決的問題。現實中政府對學校管得過多過細，評比檢查項目過多，使得很多學校成天應付各種檢查指導，填寫各種表格匯報，教育教學反而成了“副業”。面對此種現狀，政府在行政管理方式上應當探索改變，設計更加合理的檢查、監督、指導的方式。例如，重新梳理不同職能部門對學校的監管職責，合并重復內容，刪除不必要的檢查項目，可以在網上申報的不要輕易讓學校來回跑，讓學校把重心回歸到教育教學中來。

另外，應當加強政府職能部門之間對學校監管的溝通與合作。學校管理雖然主要是教育行政部門的職責，但學校中的很多事項并不是單一的教育行政部門就可以解決的。例如，中小學校長關心的教師招聘解聘權、員工薪酬分配權，就涉及教育、編辦、人社、財政等多個行政部門。現實中不同部門各執依據，相互之間缺少溝通和協調，最終使“學校”面臨尷尬境地。所以，應重視政府放權中的實際運行，不同職能部門發生沖突和爭議時，應當由政府出面協調溝通，提高行政效率，減輕學校負擔。

學校內治：分權制衡中的多元共治

全國教育大會提出，辦學體制和教育管理改革的目的是提高教育質量，學校要著眼于三個好——“教好”“學好”“管好”。其中“管好”就是對學校內部治理的要求。政府放權讓學校自我管理其實對學校來說是一個挑戰，學校能否用好權、治好校，免除政府擔心的“一放就亂”，免除老師們擔心的“暗箱操作”，這都需要學校提升治理能力。

現代學校制度強調學校內部治理的多元共治。學校管理層、教師、學生及家長在學校治理過程中應當具有不同的權力彼此制衡。當然，不同主體基于其本身定位與分工的不同，在學校治理中承擔的權力比重也不盡相同，但形成的總體權力機制應當平衡。學校領導者通常是學校發展的引領者、變革的決策者和制度的設計者，擁有辦學的決策權。但這種權力實現的形式不是“一言堂”，而要通過黨政聯席會或校務會議的形式集體實現。教師通過教職工代表大會參與學校決策，對于與教師切身利益密切相關的事項具有決定權;家長通過家長委員會或其他公開參與方式，對與學生切身利益相關的事項有發表意見的權利。學校還可以通過校務委員會的形式吸納教師、學生及家長、社會人士等成員對學校的重大事項提供決策咨詢。通過重新調整和配置學校內部不同主體的權利，建立起相互制約的平衡機制，以有效制約權力的濫用，發揮共同治理的效用，實現彼此制衡中的共同發展。

在學校建立起多元共治的局面時，我們還需要考慮如何推動多元主體的有效參與。對于管理者來說，需要更多關注的是決策機制的科學化與民主化。應當明確決策機構的參與者、決策的范圍與程序、決策時出席人員比例及表決方式等。決策機制的設計應當體現集體決策與權力制衡的統一，促進決策的科學與公平。

對教師來說，需要關注的不僅是其參與治理的程序規范性，還包括其參與能力的提升和主動性的提高。例如，對于教職工代表大會制度，應改變過去僅僅是“舉個手”的形式化做法，從選舉代表開始，切實做到公開、民主。舉行會議時，凡是涉及諸如教師專業技術職務評聘，教職工聘任、考核、獎懲辦法，與教職工利益直接相關的福利分配方案，必須由教職工代表大會討論通過。同時，學校可以通過一些非正式制度提升教師參與治理的積極性，積極營造教師是學校主人翁的氛圍，增強教師對自我身份的認同感和歸屬感，讓教師從內心愿意積極主動地參與學校的事務，主動貢獻自己的知識和才能。針對教師自我參與能力、參與信心不足的情況，學校應給教師提供更多學習、合作、培訓的機會，提升教師參與治理的能力，激發教師參與治理改革的決心。

對家長群體來說，需要關注對家長參與治理的引導和參與形式的多樣化。家長委員會成員的選擇要改變過去那種“看頭銜”“看地位”的做法，選擇那些真正有能力、有精力、有熱情的家長參與學校治理。學校還應通過開設家長學校、家校合作項目等方式切實提升家長參與學校治理的能力和效果;利用班主任日常與家長的溝通，滲透家校合作的理念;通過組織家長、學生、教師共同參加的文娛互動活動，讓家長融入學校，讓家長意識到他們的參與是為了給孩子更好的受教育環境。借助家長對學校治理的參與，改變學校與社會的關系，讓社會更了解和支持學校，實現學校共治與善治的目標。