區(qū)域規(guī)劃環(huán)評過程中呈現(xiàn)的問題及幾點建議

盧曠 胡晨璐

摘要：規(guī)劃環(huán)評是源頭管控環(huán)境污染、優(yōu)化區(qū)域功能和產(chǎn)業(yè)布局的重要手段。近年來，在推行規(guī)劃環(huán)評過程中，各規(guī)劃主管或實施單位均按照要求，積極開展工作，對規(guī)劃區(qū)域進行全域分析。而在各類區(qū)域規(guī)劃環(huán)評的編制過程中，遇到了多方面的問題，比較突出的是產(chǎn)業(yè)結構、規(guī)劃時限、區(qū)域環(huán)境及基礎設施承載力等方面。通過規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃的全過程互動，有針對性地解決問題，使規(guī)劃環(huán)評早期介入的成果最終在規(guī)劃中得以體現(xiàn)。

關鍵詞：規(guī)劃環(huán)評;問題;建議

中圖分類號：X820.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）07-00-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.07.008

Abstract： Plan environmental impact assessment is an important method to monitor environmental pollution source control， optimize regional functions and industrial layout. In recent years， in the process of implementing the plan environmental impact assessment， all management committees have actively carried out their work in accordance with the requirements to conduct a comprehensive analysis of the planning area. In the process of conducting plan environmental impact assessment， various problems have been encountered， such as industrial structure， planning time limit， regional environment and infrastructure capacity etc. Through interacting the whole arranging process of environmental impact assessment and the overall planning itself， the problems can be solved in a targeted manner. It helps interpreting environmental impact assessment outcomes in the early stage and make sure the opinions can be ultimately reflected in the plan.

Keywords： Plan environmental impact assessment;Issues;Suggestion

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國呈現(xiàn)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題日益嚴重。盡管國家對于污染治理和生態(tài)環(huán)境修復采取了多種措施，但仍舊不能有效改善環(huán)境。在此大背景下，需要從源頭上加以預防和治理，開展區(qū)域性的規(guī)劃環(huán)評是有效手段，將區(qū)域規(guī)劃和環(huán)境影響評價有機結合起來，加強環(huán)境影響評價在區(qū)域環(huán)境保護工作中的指導作用，加強污染防治和資源保護，推動區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

1 規(guī)劃環(huán)境影響評價發(fā)展及現(xiàn)狀

規(guī)劃環(huán)境影響評價（簡稱“規(guī)劃環(huán)評”）是指國務院有關部門、設區(qū)的市級以上地方政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用有關規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設、開發(fā)利用規(guī)劃，應當在規(guī)劃編制過程中，編寫該規(guī)劃有關的環(huán)境影響篇章或說明;對其組織編制的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發(fā)的有關專項規(guī)劃，應當編寫環(huán)境影響報告書[1] [2]。規(guī)劃環(huán)評于2003年正式納入法規(guī)體系，至今已有16年的歷史，規(guī)劃環(huán)評制度在控制污染物排放、改善環(huán)境質量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等方面發(fā)揮了重大作用[3]。規(guī)劃環(huán)評的早期介入，能夠在預防的關鍵時段，充分考慮區(qū)域環(huán)境、資源承載及區(qū)域空間管控的要求，避免區(qū)域環(huán)境質量下降，敏感生態(tài)空間被侵占等問題。

隨著國家生態(tài)文明建設的不斷深入，《中華人民共和國環(huán)境保護法》《環(huán)評法》先后進行了修訂。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法（2016年修訂）》進一步強化了規(guī)劃環(huán)評的法律地位。《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（國發(fā)〔2016〕65號）對規(guī)劃環(huán)評提出了“強化規(guī)劃環(huán)評生態(tài)空間保護”“完善規(guī)劃環(huán)評會商機制”等要求。2016年，原環(huán)境保護部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）發(fā)布了《關于以改善環(huán)境質量為核心加強環(huán)境影響評價管理的通知》（環(huán)環(huán)評〔2016〕150號）文件，進一步強調加強環(huán)境影響評價的管理，建立“三掛鉤”機制。

為適應新時代新形勢下環(huán)境管理需求，進一步加強對規(guī)劃環(huán)境影響評價文件編制的規(guī)范和指導，切實提升工作質量，落實“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”（以下簡稱“三線一單”）約束，各省紛紛出臺關于規(guī)劃環(huán)境影響評價的管理辦法，進一步加強各類型規(guī)劃環(huán)境影響評價工作管理，指導和推進規(guī)劃單位開展規(guī)劃環(huán)評和跟蹤評價工作。各地區(qū)需對各類經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)、靜脈產(chǎn)業(yè)園等各類園區(qū)（以下統(tǒng)稱園區(qū)）、特色小鎮(zhèn)、旅游度假區(qū)等區(qū)域規(guī)劃進行環(huán)境影響評價工作。

規(guī)劃環(huán)評是源頭管控環(huán)境污染、優(yōu)化區(qū)域功能和產(chǎn)業(yè)布局的重要手段，規(guī)劃環(huán)評能在決策前端早期介入，將“源頭防控”理念有機融入到產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、流域與區(qū)域規(guī)劃中[4]。

2 區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評價過程中呈現(xiàn)的問題

在全力推行規(guī)劃環(huán)境影響評價過程中，各類規(guī)劃區(qū)域主管或實施單位均按照各級管理辦法的要求，積極開展規(guī)劃環(huán)評工作，對規(guī)劃區(qū)域進行全域分析。由于區(qū)域規(guī)劃的范圍較廣，統(tǒng)籌的事項也多方面，因此，在各類區(qū)域規(guī)劃環(huán)評的編制過程中，往往會呈現(xiàn)出多方面的問題：

（1）現(xiàn)階段，部分園區(qū)或是特色小鎮(zhèn)在規(guī)劃編制過程中，由于規(guī)劃的時間跨度較大，區(qū)域的發(fā)展往往存在著不確定，因此，區(qū)域的規(guī)劃發(fā)展存在著主導產(chǎn)業(yè)實際導向不明確的情況。規(guī)劃往往指出了大方向的產(chǎn)業(yè)導向，但對具體哪類行業(yè)未做規(guī)定，從而導致規(guī)劃環(huán)評編制過程中對區(qū)域產(chǎn)生的污染物種類無法進行準確的判定，無法對產(chǎn)排污情況進行合理的估算并對各類污染物排放情形進行詳細的情景預測分析。

（2）目前，這一輪的城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等上位規(guī)劃期限一般截止至2020年，而新一輪的規(guī)劃編制工作正在開展，但未正式完成。而各地市及有關部門在編制部分園區(qū)規(guī)劃、特色小鎮(zhèn)概念規(guī)劃及旅游度假區(qū)總體規(guī)劃的過程中，時間節(jié)點（例如：規(guī)劃期限為2017～2030年）橫跨了現(xiàn)階段及下一階段規(guī)劃，導致規(guī)劃區(qū)域的土地利用、建設內(nèi)容等與現(xiàn)階段上位規(guī)劃存在著部分不相符的地方。

（3）部分旅游度假區(qū)或旅游特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃過程中，存在著區(qū)域環(huán)境的限制情況。一般情況下，旅游度假區(qū)或是旅游特色小鎮(zhèn)往往設置在風景秀美，自然環(huán)境良好的區(qū)域，因此，區(qū)域的發(fā)展可能會受到Ⅰ、Ⅱ水體或者一類環(huán)境空氣的限制。

（4）部分園區(qū)、特色小鎮(zhèn)或是旅游度假區(qū)等在后續(xù)規(guī)劃發(fā)展過程中，由于區(qū)域人口增多，各類建設項目的上馬，污染物的排放量增大，會導致規(guī)劃及現(xiàn)有基礎設施承載能力與發(fā)展規(guī)模不相匹配的情況。

3 區(qū)域規(guī)劃環(huán)評過程中針對上述問題的幾點建議

針對區(qū)域規(guī)劃環(huán)評編制過程中發(fā)現(xiàn)的上述問題，規(guī)劃環(huán)評編制單位需及時反饋給規(guī)劃編制單位或是規(guī)劃主管實施單位，與之進行有效的互動溝通，有針對性地解決問題，使規(guī)劃環(huán)評早期介入的成果最終在規(guī)劃中得以體現(xiàn)：

（1）針對區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)實際導向不明確的情況，應根據(jù)區(qū)域管控措施要求、產(chǎn)業(yè)政策分類要求、環(huán)境功能區(qū)劃要求和生態(tài)紅線“三線一單”的要求等，對區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)作出說明，明確區(qū)域產(chǎn)業(yè)具體行業(yè)導向，為規(guī)劃環(huán)評過程中污染物產(chǎn)排指引方向。

（2）針對與上位規(guī)劃不相符的情況，需綜合考慮下一輪或下一階段的上位規(guī)劃情況，并在下一輪或下一階段上位規(guī)劃編制實施過程中，與之做好銜接，確保與上位規(guī)劃發(fā)展保持一致。

（3）針對區(qū)域環(huán)境的限制，規(guī)劃環(huán)評編制過程中，需綜合考慮環(huán)境與建設兩方面情況，有針對性地提出建議，反饋給規(guī)劃編制單位或規(guī)劃主管實施部門，調整規(guī)劃建設內(nèi)容及規(guī)模，或實施有效的污染防治措施，使區(qū)域環(huán)境質量不會惡化。

（4）針對基礎設施無法承載的情況，有條件的，應根據(jù)現(xiàn)狀及規(guī)劃發(fā)展情況，調整基礎設施的建設時序及規(guī)模，使其能與區(qū)域規(guī)劃發(fā)展相匹配。沒有條件改善基礎設施的，應根據(jù)基礎設施的承載能力，反饋給規(guī)劃編制單位或規(guī)劃主管實施部門，對規(guī)劃的建設布局內(nèi)容及各方面的建設規(guī)模等做出調整。

通過規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃的全過程互動，為引領區(qū)域發(fā)展的環(huán)保新常態(tài)、推動區(qū)域走適度發(fā)展的可持續(xù)道路奠定堅實的基礎。

參考文獻

[1]中華人民共和國環(huán)境影響評價法（2018修正），中華人民共和國主席令第二十四號.

[2]規(guī)劃環(huán)境影響評價條例，中華人民共和國國務院令第591號.

[3]任景明，耿海清.環(huán)評制度：需要一場全面革新——制約我國環(huán)境影響評價有效性的主要障礙及對策[J].環(huán)境保護，2013，41（17）：27-29.

[4]張明博，王亞男，時進鋼，李冬.如何讓規(guī)劃環(huán)評更好發(fā)揮作用[J].中華環(huán)境，2018（002）：22-25.

收稿日期：2019-05-10

作者簡介：盧曠（1985-），女，漢族，本科學歷，中級職稱，研究方向為環(huán)境影響評價、工程咨詢、環(huán)境監(jiān)理、清潔生產(chǎn)、環(huán)境檢測等環(huán)保研究。