“互聯網＋”背景下稅收征管模式探究

丁蕓 張巖

【摘 要】 互聯網技術與經濟社會發展的聯系日益緊密，世界各國積極探索以互聯網為載體的新型稅收管理模式。我國稅收征管體系建設起步較晚，更多依賴“人盯戶，票管稅”的管理模式，征管成本高且稅收風險難以把控，距離實現國家稅收現代化還有較大差距。在“互聯網+”的背景下，文章通過梳理我國稅收征管模式的現實狀況，從法規制度、基礎信息平臺建設、人才培養等方面指出當下我國稅收征管模式存在的問題及挑戰，并有針對性地提出政策建議，以期為我國稅收征管模式現代化建設提供有益參考。

【關鍵詞】 稅收管理; 互聯網+; 稅收征管模式; 稅收現代化

【中圖分類號】 F812.42 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）17-0131-05

近年來，隨著信息技術的快速發展，互聯網已經融入到社會經濟發展的各個方面。據中國互聯網絡信息中心2019年2月發布的統計數據顯示，截至2018年12月，我國網民規模達8.29億，互聯網普及率為59.6%，在線政務服務用戶規模達到3.94億，占總體網民的47.5%[1]。在當前“互聯網+”的時代背景下，如何將互聯網思維引入稅收領域，推進稅收征管模式的改革，是當前稅務主管部門面臨的“制度+技術”多方位的挑戰。2015年，國家稅務總局印發《“互聯網+稅務”行動計劃》的通知（稅總發〔2015〕113號）正式在全國稅務系統布置實施“互聯網+稅務”行動。該行動計劃包括社會協作、辦稅服務、發票服務、信息服務、智能應用5大板塊20項具體行動，充分運用大數據、云計算、移動互聯網等新一代信息技術提升稅收征管效率，降低征管成本和遵從成本，優化稅收環境，促進互聯網與稅收工作的深度融合。

圍繞互聯網背景下的稅收征管新模式這一課題研究，國內眾多學者以及稅務機關的一線從業人員從不同角度開展了細致、深入的探討。對于為何要與時俱進推動稅收征管模式的改革完善，王秀芝[2]認為稅收征管現代化是稅收現代化得以實現的基本途徑，是實現稅收能力提升的基本保障，而落實信息管稅則成為目前我國稅收征管現代化建設的關鍵;楊楊等[3]以提高納稅人合作性稅收遵從度為研究對象，提出利用互聯網等新興技術可以有效提升稅收征管過程中各部門間的融合程度，優化納稅成本管理，大幅提高稅收征管效率。在如何設計改革的具體實施路徑方面，劉海峰[4]提出我國要建立“智能稅務信息系統”，該系統業務流程設計主要包括智能化信息采集、納稅申報、審批流程、風險篩查四個模塊，依托現代信息手段，確保稅收制度的執行和實現凈化稅收環境的目標;張云華等[5]通過比較國內外稅收征管模式，提出在“互聯網+”的背景下，運用分布式計算技術（MapReduce），將涉稅數據從金稅三期數據倉庫轉移到分布式文件系統（Hadoop）架構中進行分布式計算處理，可以極大提高涉稅數據處理的能力和效率;袁嬌等[6]概括性地提出發展中國家推進稅收征管信息化改革絕不只是技術層面的事情，而應從“制度+技術”層面雙管齊下推進“互聯網+”稅收征管改革。總之，在“互聯網+”背景下，當前征管模式暴露出越來越多的問題，為保證稅收各項職能的充分發揮，建設與社會主義市場經濟相適應的稅收征管模式顯得尤為重要。

一、“互聯網+”稅收征管模式提出的內在邏輯

（一） 政府職能定位的轉變

黨的十九大報告明確提出，進一步深化簡政放權，創新監管方式，努力實現政府管理方式從管制型向服務型模式的轉變，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。新公共管理論認為，隨著知識爆炸性的增長，政府原有的管理模式和運轉方式越來越難以適應，為此建設信息高速公路和實現社會信息化至關重要。稅務部門作為國家重要的行政執法部門，直接面對廣大納稅人，面向各類微觀經濟主體，積極落實好稅務系統職能轉變的各項工作不僅關乎經濟社會的發展，也關系到國家職能的發揮。改革優化稅收征管模式是稅務系統職能轉變的直接體現。在“互聯網+”的時代背景下，稅務部門要充分理解并運用“互聯網+”思維模式，以簡政放權、創新監管、提升服務為核心，重新思考現有征管模式的組織模式、管理方式、業務流程和具體的技術支撐，提高行政效能，提升征管效率，使“互聯網+”成為推動稅務部門職能轉換的重要驅動力。

（二）實現稅收征管現代化的內在要求

稅收征管現代化可以定義為：具有現代特點、適合現代國家治理和稅收治理需要的稅收征管狀態，同時又指一國在稅收征管領域追趕世界先進水平的發展過程[2]。目前，在推進現代化稅收征管的道路上，國際上普遍采用的思路是：稅收征管部門內部實行管理手段專業化、管理職能扁平化，同時基于不同的納稅主體有針對性地設計稅收管理與服務，形成一種合作性的征納關系，降低稅務部門的征收成本及納稅人的遵從成本，從而最終以公正、高效的方式籌集財政收入[7]。互聯網作為當前信息化發展的驅動力，不僅具有信息儲存量大、傳播速度快、數據分析能力強等特征，而且可以通過搭建虛擬平臺，實現跨界融合、技術創新、結構優化，上述互聯網的內在優勢剛好契合稅收征管現代化發展的要求。因此，借助互聯網技術構建新型稅收征管模式，可以在既定人力、物力等資源約束下，達到稅收收入最大化或稅收缺口最小化的目標，創造出良好的稅收征管環境，推動實現稅收征管現代化進程。

（三） 電子商務的發展對稅收征管提出更高要求

電子商務是指在互聯網上進行交易的一種商務活動。近年來，我國電子商務蓬勃發展，據中國互聯網絡信息中心發布的統計數據顯示，2018年，我國網上零售額達9萬億元，同比增長23.9%[1]。在傳統的商業活動中，交易痕跡容易掌握，如注冊地址、貨物流通、交易地點、收入金額和性質等，依據相關的法律和征管手段可以完成稅金征繳工作。然而，現代化的電子商務交易模式與傳統商務活動截然不同，具有高效性、扁平化、虛擬性等特征，由此便導致稅收信息跟蹤困難，稅務征收程序加大，具體體現在：目前稅務機關難以從第三方平臺準確獲取交易金額;對于從事電子商務的個體工商戶和小微企業來說，本身自建賬困難、納稅遵從度低，不能提供規范的會計核算信息，從而導致稅務稽查工作無法開展;各國稅務機關針對于跨境從事電子商務的交易活動，在判定稅收管轄權和劃分利潤歸屬方面仍存在爭議。面對如此巨大的稅基，嚴重滯后于經濟發展的稅收征管模式將會導致稅款流失，甚至損害國家權益。隨著電子商務規模的不斷擴大，互聯網技術日益成熟，互聯網創新所產生的“倒逼”效應，要求稅務機關利用大數據、物聯網等新興技術進行稅收征管模式的改革，保證財政收入，實現國家治理能力的現代化。

二、我國稅收征管模式的發展現狀

2013年的全國稅務工作會議確立了2020年基本實現稅收現代化的目標。近年來，我國一直在努力建設以納稅評估為重點，實行分類分級管理，規范稅收征管程序，建立稅源專業化的管理新模式。世界銀行與普華永道聯合發布的《2019年世界納稅報告》顯示，2017年我國納稅時間縮短為142小時，同比降低31.4%，納稅次數縮短為7次①，企業辦稅便利水平持續提升。在“互聯網+”背景下，稅收征管效率得以大幅提升可以歸結為兩個方面：一方面，稅務機關通過網絡宣傳、線上互動，為納稅人提供個性化服務;另一方面，大數據下的信息整合亦能減輕納稅人報送信息的負擔。

金稅工程在歷經一期、二期的開發應用后，“金稅三期工程”于2016年在全國范圍正式上線。“金稅三期工程”實現了納稅登記、全稅種（費）納稅申報全國范圍內的網上管理。稅務局可以做到分行業、分稅種、分企業類型、分經營方式、分經營性質、分地區等多層次、多角度的稅務大數據分析、綜合稅務預警評估，也可以實現對某一個企業的經營情況進行全方位的動態稅務分析。例如，稅務機關可以對企業財務報表數據進行評估，分析企業的收入、費用、存貨周轉率、收入成本率、企業利潤率等財務指標，進行數據信息和邏輯關系分析，通過與同行業利潤率水平對比篩選出可疑信息，進而鎖定稽查對象。

隨著我國《個人所得稅法》的重新修訂并施行，在國家稅務總局統一部署下，各省市稅務機關陸續開放線上自然人稅收管理系統（ITS）。該系統包含稅務大廳端、扣繳客戶端、手機端及網頁端4個渠道，業務范圍涉及登記（采集）、申報、優惠、征收、證明、會統核算、查詢統計7個環節。其中，稅務大廳端是面向稅務人員的業務辦理渠道，支持依申報的辦稅業務、依職權的日常管理業務等;扣繳客戶端是面向扣繳單位辦稅人員的遠程業務辦理渠道，主要支持辦稅人員實名、個稅預扣預繳申報和繳稅業務辦理;網頁端是直接面向自然人納稅人的遠程業務辦理渠道，支持個人實名注冊、專項附加扣除信息采集，個稅預扣預繳申報、匯算清繳申報和繳稅等業務辦理;手機端是通過手機APP的形式，業務范圍與網頁端相同。

總體來看，在“互聯網+”的背景下，我國積極打造適應新形勢發展的稅收征管模式，運用大數據等新興技術推動稅收管理和服務現代化，取得初步成效。但是還應理性認識到，目前所實現的信息化水平與既定目標尚有一定差距，還需要在未來不斷實踐和完善。

三、“互聯網+”背景下稅收征管所面臨的問題和挑戰

（一） 傳統的管理思維方式有待轉變

“互聯網+”稅收征管模式的出現，是在傳統征管模式基礎上的一種創新，既不是徹底推翻原有的管理方式，也不能簡單地將其理解為信息技術在稅務管理中的應用。由于受以往業務模式的影響，當前許多稅務機關從業人員認為“互聯網+”稅收征管就是利用計算機這一工具通過虛擬的計算機網絡，進行單據傳輸和數據申報，將紙質版的資料以電子版方式存儲，借助互聯網進行涉稅事項的公布。在沒有進一步拓寬涉稅信息來源渠道和搭建信息共享平臺的情況下，所搜集的涉稅數據依舊呈碎片化狀態，數據背后的價值不能夠充分體現[5]。過去，傳統的稅收征管模式與互聯網思維不相吻合，稅收征管的效果得不到實質上的提升。因此，在新時代的背景下，應該及時轉變思維方式，準確理解“互聯網+”稅收征管模式的重點和核心。

（二）相關法律法規有待完善

目前我國在開展各項稅收征收管理工作時主要依據2015年修訂的《稅收征管法》，然而隨著社會經濟的發展及稅收征管模式的變革，尤其是在互聯網的背景下，現行的稅收征管法律規范與現代化稅收征管模式逐漸不相適應。首先，與傳統的產業、商品流通形式不同的是，在互聯網經濟領域，由于網絡平臺上存在著大量虛擬的企業和個人，稅收征管的主要對象由有形的企業演變為分散的主體，稅源由集中變得分散，由清晰變得模糊。因此，在稅收征管體系建設落后于互聯網經濟發展的情況下，會產生征管對象確定困難、涉稅數據獲取渠道不暢、稅收征管權難以劃分等一系列問題，由此造成大量稅款流失，影響我國財政收入，降低稅收公平性。其次，《稅收征管法》明確規定“各有關部門和單位應當支持、協助稅務機關依法執行職務”，但是由于缺乏具體的實施辦法，在現實執行過程中，稅務機關從其他政府部門獲取相關信息難度較大，各部門對數據共享的積極性并不高。這不僅影響到稅務部門信息收集的質量，增加了稅務人員的執法風險，也導致整個社會運行效率的降低。

（三）涉稅信息的不對稱

據多年的征管經驗與理論研究表明，稅務部門與納稅人之間存在長期的博弈關系[8]，因此關于涉稅信息不對稱問題是客觀存在的現實，現階段主要表現在以下兩方面：

第一，征納雙方之間的信息不對稱。首先，納稅人直接掌握自身的全部涉稅信息，相對于征稅機關有著信息優勢，并且兩者作為一對利益矛盾的主體，納稅人為了實現自身利益的最大化，一些納稅人會通過少報漏報、欺詐等手段隱藏不利的涉稅信息。其次，稅務機關掌握各類稅收政策信息，包括稅法制度、稅收優惠、稅額計算等，由于稅法宣傳工作不到位或納稅人理解偏差等多種因素，導致納稅人無法及時、準確了解到相關稅收政策[9]。

第二，征管部門內部的信息不對稱。當下我國稅收征管體系中，征管和稽查歸屬于不同的部門。征管部門掌握納稅人的稅務檔案，而稅務稽查掌握的信息源較少，在涉稅信息共享不夠充分的情況下，稽查部門得不到較為規范的案源信息資料，致使選案缺乏科學性和準確性，因此往往造成普查和重復檢查的局面。

（四）稅收征管信息化水平有待提高

第一，涉稅數據未能有效整合利用。經過多年的稅務信息化建設，我國稅務部門系統內部已經積累了海量的涉稅數據，但是由于數據采集口徑不一，應用技術有待進一步提升，涉稅信息缺乏有效整合，形成諸多涉稅信息“孤島”，數據使用效率低，稅收風險難以把控[10]。

第二，跨部門信息平臺有待進一步落實。長期以來，我國稅收征管參與主體單一，往往是稅務機關孤軍奮戰，尚未形成統一的信息平臺實現跨部門的信息共享[11]。這既不符合現代化稅收征管模式的基本要求，同時也加大了稅務機關征管成本和納稅人的遵從成本。

第三，數據分析方法的技術層級有待提升。當前稅務工作中的數據分析方法基本特征是基于匯總、簡單分類計算基礎之上對原始稅收數據的一般性描述。由于缺少對數據本身深層次的價值分析，其靜態分析結果對于決策制定、政策執行、風險預測等方面鮮有實質性的參考價值[12]。

四、優化“互聯網+”背景下稅收征管模式的政策建議

（一） 適應現代化稅收征管的思維模式

以互聯網技術的快速發展為契機，構建“互聯網+”稅收征管模式是現代化稅收征管的重要環節。“互聯網+”背景下的稅收征管模式強調開放共享、團結協作，打破原有的思維定勢，拓寬涉稅信息收集渠道，不再單純依賴于納稅人的自行申報和稅務稽查，將其他政府部門、中介機構以及利益相關者進行有機融合，形成一個優勢互補、信息共享、相互制約的有機整體;改變過去以經驗為主的決策方式，要利用大數據、云計算等新興技術挖掘數據內在的價值和聯系，“循數而行，依數決策”的科學決策模式，從而為相關部門提供政策支撐;提高服務意識，形成多元化的服務方式，盡可能將各項工作實現線上申請、線上辦結、線上反饋，減輕納稅負擔，降低涉稅管理成本，提高服務能力。

（二）完善稅收征管的相關法律制度

“互聯網+”及大數據模式下，若要實施科學化征管、精細化管理，必須要以法治為引領，注重運用法治思維和法治方式推進改革，落實稅收法定原則，完善征管法律制度，增強稅收執法的統一性和規范性[13]。

完善稅收征管的相關法律制度可以從以下三方面入手：第一，完善稅務登記制度。對于以電子商務為代表的互聯網經濟模式，通過建立自然人納稅識別號將分散于互聯網平臺各個角落的納稅人全部納入稅收征管體系，同時可以考慮以屬地管轄權確定稅收管轄權的歸屬。第二，完善電子憑證管理制度。將電子憑證、電子發票、電子檔案等財務信息統一納入稅務機關書記系統，參與大數據分析，不僅便于涉稅信息的獲取，同時降低了征管成本和稅收風險。第三，強化納稅人權益保護制度。涉稅信息往往會涉及個人隱私、商業秘密，在互聯網時代極易被非法利用，因此為保障每一個納稅人的利益，建立完善納稅人網絡涉稅信息的保密機制和責任體系至關重要。第四，建立健全涉稅信息提供機制。強化金融機構、中介平臺、其他政府部門的信息披露和報送義務，并完善責任追究體系，使稅務機關在獲取涉稅信息，行使風險管理、稅務稽查等職權時更加有法可依。

（三）營造“互聯網+”環境下的良好征納關系

我國的征管模式已經開始發生重大改變，傳統的以收入管理為重心的征管模式，逐步轉向現代的以遵從管理為重心的征管模式。為提高納稅人的稅收遵從度，“遵從坡面模型”（S—S模型）提供了另一條可選擇的路徑——合作性遵從，征納雙方通過建立一種相互合作、相互信任的伙伴關系也可以達到提高征管效率的目的[13]。科奇納等的研究表明：當對稅務機關信任度提高時，納稅人將會遵守稅收法律而不會致力于如何最大化他們個人利益的目標[14]。在互聯網模式下，稅務機關可提供的納稅服務渠道可謂多種多樣，通過打造“網上辦稅廳+移動辦稅終端”，將線下實體辦稅服務廳的所有功能轉移到線上，打破空間和時間的限制，實現全方位24小時納稅辦理;以解決納稅人“痛點”為導向，利用大數據、人工智能等技術，將與納稅人密切相關的稅收優惠、辦稅流程等稅收政策實行個性化、精準化推送，在優化征納關系的同時也降低了納稅人的隱形遵從成本。在實現稅收征管現代化過程中，西方發達國家普遍營造一種合作性征納關系，削弱了“管理與被管理”的傳統征管模式的特點[15]。這一轉變不僅可以提高稅收征管效率，也能夠讓稅務機關將更多的精力投入到稅務稽查和風險防控等關鍵領域[16]。

（四）建設納稅信息共享平臺

以大數據、信息化技術為支撐，建設基礎信息共享平臺，確保內部與外部、征管與服務等不同角度有效銜接，實現部門之間的互聯互通。

首先，要在稅收征管系統內部組建“納稅人數據倉庫”。在“金稅工程”三期投入以后，我國涉稅數據實現總局、省局兩級集中，但在“互聯網+”背景下的稅收征管模式進一步要求擴大稅務數據管理的外延。稅務機關應以科學嚴謹的態度開展涉稅數據的收集工作，充分利用現有的各種信息渠道，例如辦稅服務廳、行政服務中心辦稅窗口、自然人稅收管理系統（ITS）、網上電子稅務局等，實現對納稅人經營流程的全方位把控。同時，“對納稅人數據倉庫”內的各項信息進一步歸類、匯總、結構化儲存，在各級稅務機關、各部門之間，按照職能權限實行信息共享和增值應用。

其次，實現跨部門資源共享。稅收征管現代化的主體表征為參與主體多元化，要改變以往稅務機關孤軍奮戰的傳統模式，構建以稅務機關、納稅人、征納雙方以外的第三方共同參與的稅收征管共同體。在互聯網模式下，各部門間邊界逐漸被弱化，信息交流渠道更便捷，這為實現跨部門資源共享創造了條件。運用大數據、區塊鏈等技術，將稅務機關、銀行、市場監管、住建等部門“鏈”接在一起（如圖1所示），實現數據及時更新，這不僅省去了中間抄送環節，同時也提高了涉稅信息的時效性和精確度。隨著我國《個人所得稅法》的重新修訂以及未來房地產稅的出臺，稅制本身也要求各政府部門之間實現信息共享，確保稅收工作的順利開展，形成全社會共同參與協同治稅的新局面。

（五）提升涉稅數據的分析能力

稅收大數據分析是未來稅務決策支持的基礎，也是稅收信息化發展的必然選擇，因此提升涉稅數據的分析能力是“互聯網+”背景下稅收征管改革的一項重要內容。稅收大數據作為稅務部門最核心和關鍵的征管資源，要不斷深化對大數據的處理和應用，加強對各方涉稅信息內在關系的梳理，繪制涉稅數據基因圖譜，為有效制定稅收政策和實施稅收風險管理指明方向和提供技術支持。值得注意的，運用人工智能（Artificial Intelligence，AI）可以有效提高涉稅數據分析應用能力[4]。人工智能技術主要應用于互聯網背景下各種預測領域，通過建立、模擬人腦的分層結構，對外部輸入的聲音、圖像、文本等數據進行從低級到高級的特征提取，從而能夠解釋外部數據。在稅收征管過程中，搭建涉稅數據智能分析應用平臺，可以實現稅收決策智能化、涉稅辦理自動化，促進稅收管理從信息化到智能化的轉變。

鑒于涉稅數據分析是一項專業性強的系統工作，各級稅務機關可以設立專職的數據分析研究中心，該部門職能是根據不同的工作需求，通過“信息篩選→構建模型→數據分析→政策建議→結果評估”的運作模式，形成了上下聯動、分級管理、相互促進的格局。在互聯網的背景下，分析機構應該不斷拓寬分析視野，立足于稅收但不局限于稅收，強化稅收宏觀分析與微觀分析相結合的多維度綜合分析的能力，使得其分析結果不僅有利于稅務部門的政策制定，對整個經濟社會也有較強的參考價值。

目前，部分發達國家已經能夠將數據分析技術成熟地運用于稅務機關的日常工作，以此識別稅務風險，提高稅收征管效率。據英國皇家稅務海關總署2018年6月公布的數據顯示，2016—2017年度英國國內稅收缺口330億英鎊，占應納稅額的5.7%[15]，從不同的角度進一步細化分析得出：在所有稅種中所得稅缺口最大，約占40%;納稅群體小微企業稅收缺口最大，約占41%;按照不同的欠稅行為分析，納稅意識不到位所造成的稅款流失比例最大，約占15%。因此，在大數據分析技術的支撐下，上述分析結果不僅為稅務部門未來稅款征收問題提供針對性較強的解決路徑，也有利于相關政策的制定，推動實現高效、科學的現代化稅收征管模式。

（六）培養高素質、綜合型人才

在“互聯網+”背景下，由于納稅人的經營方式呈現多樣化趨勢、經營范圍不斷拓展，涉稅信息在地區、部門、行業間相互滲透，導致涉稅業務日益復雜，迫切需要大批既具有深厚的稅收專業功底，又深諳稅收信息化發展規律;既具有互聯網創新思維，又懂得大數據、云計算技術研發的綜合型人才。培養適應時代發展的人才隊伍，要做到內外并舉：一方面，將人才隊伍的培訓、儲備工作納入稅務系統的建設內容，在強化稅務專業知識的基礎上著重加強互聯網應用技術、數據管理、風險管理等方面的培訓，提高稅務征管人員的信息化素質水平;另一方面，充分運用社會資源，通過公務員招錄、產學研相結合等途徑吸引各領域優質人才加入稅務征管工作當中，提高稅務干部隊伍的內在活力和創新能力。

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