“最高法”引入第三方評估機制

王純

長期以來，法院執(zhí)行工作備受社會關注，執(zhí)行難問題群眾反映強烈。2016年，最高人民法院在十二屆全國人大四次會議上莊嚴宣布，“要用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”。為此，最高人民法院引入第三方評估機制，由中國社會科學院牽頭，法學研究所承辦，中國法學會等3家單位以及13家媒體參加，特邀15位知名學者為特聘專家。此次第三方評估堅持科學客觀原則，共對全國31個省區(qū)市和新疆生產建設兵團法院的數(shù)據(jù)進行采集，對700余家法院的抽樣數(shù)據(jù)進行評估。針對“執(zhí)行難”中的突出問題，評估組確定適用“一票否決”的三個核心指標。

這是我國最高司法機關首次委托學術機構對其工作開展獨立第三方評估，在中國司法史上具有里程碑式的意義。近日評估工作結束，綜合各項指標，評估組為全國法院“基本解決執(zhí)行難”的階段性戰(zhàn)役給出了一個較為客觀的評定。

700余家法院隨機抽檢

三個核心指標“一票否決”

評估組于2017年8月份進行了一次預評估，又于2018年年初進行了一次樣板法院評估。全國法院的全面評估從2018年8月開始正式啟動，截至2019年1月上旬，完成了對全國法院的數(shù)據(jù)采集。評估組在每個省級轄區(qū)，按照重點抽取案件量居多法院、兼顧案件量居中和較少的法院的原則，共抽取了148家中級法院、583家基層法院，各級法院總計評估763家。評估組在各被評估法院現(xiàn)場調取了評估所需的案卷和各類案件數(shù)據(jù)，全國共調取案卷92668套，根據(jù)評估指標對案卷進行了評查和統(tǒng)計，并對自報材料進行了驗證和分析。

據(jù)評估組負責人介紹，在接受最高院委托后，評估組先后多次召開由專家學者、律師、新聞媒體參與的論證會，對評估指標體系提出修改意見和建議。評估堅持了依法設定指標、科學客觀評價、重視規(guī)范執(zhí)行過程、適度超前推介執(zhí)行亮點工作的原則。根據(jù)全國各級法院的職能定位，分別對以下方面設置了評價指標：針對高級人民法院，側重于執(zhí)行監(jiān)督管理、聯(lián)動機制、信息化以及執(zhí)行保障等方面;針對中級人民法院和基層人民法院，側重于對執(zhí)行工作規(guī)范化、透明度的考察，評估聯(lián)動機制、信息化在具體執(zhí)行工作中的應用和實施。對于最高人民法院的評估，不單獨設定指標體系，主要從頂層制度設計和全國層面的執(zhí)行效果進行綜合評估。

在評估過程中，根據(jù)人民法院執(zhí)行工作的新進展，為了兼顧規(guī)范與質效，評估組又再次對評估指標進行了優(yōu)化調整，以順應執(zhí)行實踐發(fā)展，提升指標體系的科學性和可操作性。調整后的指標體系，內容囊括了綜合治理大格局建設、規(guī)范化建設、信息化建設、執(zhí)行體制機制建設和管理機制變革、法治宣傳、執(zhí)行隊伍建設等執(zhí)行工作的各方面內容，體現(xiàn)了執(zhí)行過程的規(guī)范導向和質效提升，著重考察執(zhí)行中的突出問題。

調整后的指標更加注重建立執(zhí)行工作的長效機制。例如，增加了爭取地方黨委支持、定期召開聯(lián)席會、建立綜合治理大格局制度以及落實聯(lián)合懲戒失信機制等四項指標;增加了信息化建設方面的指標，包括流程信息管理系統(tǒng)使用方面的指標，以及申訴信訪系統(tǒng)錄入情況方面的指標。此外，還將轄區(qū)中、基層法院得分納入上級法院的評估得分，增加了執(zhí)行考核的指標。另一方面，這一調整指標還著重考察解決執(zhí)行工作中的突出問題，例如，提高了執(zhí)行質效指標的權重，并增加了執(zhí)行完畢率等關鍵質效指標，以增強人民群眾的獲得感。

針對執(zhí)行工作中存在的突出問題，最高法院曾提出了三項要求：無財產可供執(zhí)行案件的辦理合格率不低于90%;有財產可供執(zhí)行案件在法定期限內實際執(zhí)結率不低于90%;執(zhí)行信訪的辦結率不低于90%。此次評估組將該三項要求作為評估的核心指標，采取“一票否決”。

執(zhí)行工作成效顯著

個別領域仍有問題

經(jīng)過評估后，評估組得出如下結論：三年來，人民法院消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、亂執(zhí)行得到極大遏制，無財產可供執(zhí)行案件程序標準和實質標準把握較嚴，恢復執(zhí)行等相關配套機制應用較暢，新收有財產可供執(zhí)行案件法定期限內基本執(zhí)行完畢，被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行和外界干預執(zhí)行的情況明顯改善，但仍需各方面更多支持。各項評估指標總體達標，“基本解決執(zhí)行難”這一階段性目標已經(jīng)實現(xiàn)，但距離“切實解決執(zhí)行難”還有一定差距，個別地區(qū)、個別領域執(zhí)行難問題還相對突出，極少部分中基層法院沒有達到預設要求。

據(jù)介紹，三年來，人民法院執(zhí)行信息化成就斐然：全國法院建立完善了“總對總”網(wǎng)絡查控系統(tǒng)，查人找物發(fā)生重大變革;建立失信被執(zhí)行人與限制高消費聯(lián)合征信與懲戒系統(tǒng)，截至2019年2月底，366萬失信被執(zhí)行人迫于壓力自動履行了義務;統(tǒng)一執(zhí)行辦案平臺及關鍵節(jié)點流程管理平臺，全國法院實現(xiàn)在線辦案、在線管理。

評估組表示，目前執(zhí)行中的問題主要表現(xiàn)為：個別法院對執(zhí)行工作重視程度仍待提高，個別法院領導重審判、輕執(zhí)行，不重視、不夠了解執(zhí)行工作;執(zhí)行法律體系尚不健全，執(zhí)行規(guī)定過少、效力層級較低;執(zhí)行工作流程有待進一步規(guī)范，個別案件流程啟動不及時、財產查控不到位、強制性不明顯等問題猶存;執(zhí)行信息化水平仍有提升空間，系統(tǒng)服務功能仍待優(yōu)化、信息化應用有待強化;陽光執(zhí)行有待進一步深化;隊伍建設和人員保障有待加強，執(zhí)行工作負擔重、人才流失風險大;監(jiān)督管理有待進一步完善，考核評價科學程度有待提升，部分監(jiān)管尚未常態(tài)化運行;“基本解決執(zhí)行難”大環(huán)境仍待進一步改善，客觀看待執(zhí)行難的社會共識尚未全面達成，社會誠信環(huán)境還不理想。為了進一步化解執(zhí)行難，鞏固成效，需要謀劃建立解決執(zhí)行難長效機制，應以加強管理、規(guī)范行為為核心，以加快強制相關立法為保障，以綜合治理執(zhí)行難大格局為依靠，以能戰(zhàn)斗、素質高的隊伍建設為根本，以信息化建設為支撐，借力有效宣傳凝聚最大共識，以實現(xiàn)中央“切實解決執(zhí)行難”的改革目標。

最高人民法院審判委員會專職委員劉貴祥指出，執(zhí)行難問題成因復雜，執(zhí)行程序中各種矛盾交織疊加，在這一輪執(zhí)行攻堅戰(zhàn)中，人民法院構建了綜合治理工作格局，清理了一大批歷史積案，大力推進執(zhí)行模式變革，加大執(zhí)行規(guī)范化建設，尤其通過信息化手段和制度創(chuàng)新，破解了“查人找物難”“財產變現(xiàn)難”“執(zhí)行管理難”等難題。雖然“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”這一階段性目標已經(jīng)如期實現(xiàn)，但很多問題依然存在，相信在社會各界大力支持下，各級法院通過不懈努力，久久為功，一定能夠更上一層樓。