博物館免費開放專項補助資金動態管理制度的設計研究

劉 棟

（河北博物院 河北石家莊 050011）

內容提要：中央財政和地方各級財政將博物館免費開放相關經費納入財政預算，雖有力地促進了博物館的公共服務能力、服務水平和服務質量的不斷提升，但財政預算資金如何分配尚待深入研究。為了充分發揮免費開放專項補助資金的使用效益，根據動態管理的基本思想、主要依據和原則，中央財政安排的運轉經費補助的動態管理，應根據博物館績效考評結果因素和權重因素來確定運轉經費補助金額；中央財政安排的中央地方共建國家級博物館應根據館舍面積、館藏品數量、經費保障水平、陳列展覽等八方面對補助資金進行動態管理；省本級財政預算安排的免費開放專項補助資金的動態管理，應重點考慮博物館等級、績效考評結果、館舍建筑規模等分配因素。

自2008年以來，中央財政和地方各級財政對列入免費開放的博物館、紀念館、愛國主義教育示范基地（以下統稱“博物館”）免費開放相關經費納入財政預算，安排專項補助資金，有力地促進了博物館的公共服務能力、服務水平和服務質量的不斷提升，收到了較好的社會效益。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，博物館為了更好地滿足人民群眾對美好生活的新期待，滿足人民群眾不斷增長、不斷升級的精神文化需求，需要不斷深化免費開放工作，充分發揮免費開放專項補助資金的使用效益，研究建立健全財政預算分配與免費開放工作績效掛鉤的動態管理制度規范。本文重點從“中央財政安排的運轉經費補助”“中央財政安排的中央地方共建國家級博物館補助資金”“省本級財政安排的免費開放專項補助資金”三個方面提出對博物館免費開放專項補助資金實行動態管理的制度設計（以下簡稱“動態管理”）。

一、動態管理的基本理念

（一）動態管理的基本思想

財政預算安排的博物館免費開放專項補助資金實行因素分配法與績效評價法相結合的方法，根據某博物館上一年度的工作績效考評結果及動態管理相關分配因素，按照動態管理制度規范，測算并確定該館下一年度免費開放專項補助的資金額度，實現“獎優罰劣、獎勤罰懶、以效定補”的動態管理目標。

（二）動態管理的主要依據

“完善博物館免費開放工作機制，建立博物館免費開放績效評估管理制度，探索對免費開放博物館實行動態管理，將更多博物館納入各級財政支持的免費開放范圍，促進博物館公共文化服務標準化、均等化。”［1］對免費開放博物館實行動態管理，已列入國家文物事業發展“十三五”規劃。動態管理的具體依據如下。

1.中共中央宣傳部（以下簡稱“中宣部”）、財政部、原文化部（今文化和旅游部，下同）、國家文物局印發的《關于全國博物館、紀念館免費開放的通知》（中宣發〔2008〕2號）［2］和《關于進一步做好公共博物館紀念館免費開放工作的意見》（文物博發﹝2010﹞8號）［3］。

2.財政部印發的《中央補助地方博物館紀念館免費開放專項資金管理暫行辦法》（財教﹝2013﹞97號，以下簡稱“《管理辦法》”）［4］。

3.國家文物局、財政部印發的《中央地方共建國家級博物館管理暫行辦法》［5］。

4.國家和省級出臺的博物館免費開放工作績效考評制度規范。

5.博物館免費開放工作績效考評結果（中央地方共建國家級博物館運行狀況評估結果）。

6.博物館級別與等級、館舍建筑規模、藏品數量、地區分布、經費保障水平、舉辦陳列展覽、觀眾人次、科研成果等分配因素。

7.國家和省級出臺的其他制度規范。

（三）動態管理的原則

動態管理理念應堅持“因素分配法與績效評價法相結合”的原則；動態管理過程應堅持“科學規范、客觀公正、公開透明”的原則；動態管理目標應堅持“獎優罰劣、獎勤罰懶、以效定補”的原則。

二、中央財政安排的運轉經費補助的動態管理

研究運轉經費的動態管理辦法要從以下三方面進行思考：第一，要結合國家對第一批免費開放博物館實行的免費開放經費補助政策；第二，要結合國家對第二批免費開放博物館按不同等級制定的補助標準；第三，要重點結合博物館績效考評結果，將免費開放補助政策、補助標準、博物館等級、博物館績效考評結果等諸多因素有機地結合在一起，綜合研究設計運轉經費的動態管理方法。

（一）博物館年度專項補助資金基準數的確定

根據《管理辦法》第九條相關規定［6］，按照因素分配法，可分兩種情況確定每個博物館專項補助資金基準數，以Jn表示。

1.2008年、2009年納入中宣部、財政部、文化部、國家文物局確定的免費開放名單的博物館專項補助資金基準數，按照因素分配法，直接以財政部核定的金額為基準數（表一）。

2.《管理辦法》第九條第二款規定：“2008年以前立項建設、2010年及以后年度建成并納入中宣部、財政部、文化部、國家文物局確定的免費開放名單的博物館、紀念館，以及新增命名為全國愛國主義教育示范基地的博物館、紀念館，運行經費補助按照每年省級館500萬元/個，地市級館150萬元/個，縣級館50萬元/個的標準安排。”［7］根據上述規定，此類博物館專項補助資金基準數即為按照因素分配法確定的上述標準數（表二）。

本制度設計依據《管理辦法》第九條相關規定，目前僅涉及已納入中宣部、財政部、文化部、國家文物局確定的免費開放范圍的博物館，隨著社會的不斷發展，如若上述部門擴大了博物館范圍，依然可以參照執行。

表一//博物館專項補助資金基準數

表二//各級博物館專項補助資金基準數

表三//各績效考評相應等級補助資金調整系數表

（二）動態管理因素分配法考量的主要因素

1.博物館績效考評結果因素

根據績效考評結果確定各相應考評等級補助資金調整系數，以Ai表示（表三）。

設定調整系數各等級“峰值”平均值An接近1（“1”對應“良”等級水平下線調整系數）。An=（1.3＋1.2＋1＋0.5）/4=4/4=1。

設定調整系數各等級“谷值”平均值An接近0.75（“0.75”對應“良”與“中”之間水平中線調整系數）。An=（1.2＋1＋0.5＋0.3）/4=3/4=0.75。

2.權重因素

本著“重在工作績效、兼顧博物館等級”的原則，分別設定博物館等級、績效考評結果所占權重，以Ci表示（表四）。

（三）運轉經費補助金額的確定

根據以上動態管理因素分配法考量的因素、基準數和調整系數，綜合計算各博物館實際補助金額，以S表示。

表四// 博物館等級、績效考評結果權重表

計算公式：S=Jn×C1＋Jn×Ai×C2

舉例說明：假設某地市級博物館2017年補助資金基準數為150萬元，在不同的績效考評結果和績效等級下，測算其2018年補助金額如下。

例1：考評結果為90分，考評等級為“優”，則其補助金額為（以下結果均保留小數點后兩位）：

S=J2×C1＋J2×A1×C2=150×25%＋150×1.2×75%=172.50（萬元）。

例2：考評結果為80分，考評等級為“良”，則其補助金額為：

S=J2×C1＋J2×A2×C2=150×25%＋150×1.08×75%=159.00（萬元）。

例3：考評結果為70分，考評等級為“中”，則其補助金額為：

S=J2×C1＋J2×A3×C2=150×25%＋150×0.79×75%=126.38（萬元）。

例4：考評結果為55分，考評等級為“差”，則其補助金額為：

S=J2×C1＋J2×A4×C2=150×25%＋150×0.45×75%=88.13（萬元）。

三、中央財政安排的中央地方共建國家級博物館補助資金的動態管理

研究中央地方共建國家級博物館補助資金的動態管理方法需要綜合考慮以下因素：一是要根據《管理辦法》的有關規定，按照因素加項目的分配辦法進行研究；二是要對部分因素結合實際工作進行拓展分析和研究；三是要將博物館績效考評結果作為重要考量因素；四是將以上各因素有機地結合在一起，全面綜合地研究中央地方共建國家級博物館補助資金的動態管理方法。

《管理辦法》第十一條規定“中央地方共建國家級博物館補助實行因素加項目的分配辦法。因素包括：館舍面積（占10%）、館藏品數量（占15%）、地區因素（占15%）、經費保障水平（占15%）、陳列展覽（占15%）、觀眾（占15%）、科研成果（占15%）”［8］。為加強中央地方共建國家級博物館補助資金的動態管理，將以上因素分配辦法與績效考評結果掛鉤，并將其作為重要考量分配因素，以實現動態管理目標。

（一）補助資金基準數的確定

以中央地方共建國家級博物館近三年每個館享受補助資金的平均水平為補助資金基準數，以P表示。

（二）動態管理因素分配法考量的主要因素

1.館舍面積

以中央地方共建國家級博物館各館館舍建筑面積的平均數為面積基數，以Mp表示；各館實際面積以Ms表示；實際面積與面積基數之比為館舍面積調整系數，以Mn表示。則：Mn=Ms/Mp。

2.館藏品數量

以中央地方共建國家級博物館各館館藏品數量的平均數為藏品基數，以Cp表示；各館實際藏品數以Cs表示；實際藏品數與藏品基數之比為藏品調整系數，以Cn表示。則：Cn=Cs/Cp。

3.地區系數

不同地區的博物館享有不同的補助比率，視為調整系數，以Dn表示。參照《管理辦法》有關規定，東、中、西部博物館的調整系數分別為0.2、0.6、0.8。

4.經費保障水平

以中央地方共建國家級博物館各館經費保障率的平均數為經費保障基數，以Jp表示；各館實際經費保障率以Js表示；實際經費保障率與經費保障基數之比為經費保障水平調整系數，以Jn表示。則：Jn=Js/Jp。

5.陳列展覽

主要考量兩個子因素：舉辦陳列展覽數量，權重50%；舉陳列辦展覽面積，權重50%。

（1）舉辦陳列展覽數量

以中央地方共建國家級博物館各館舉辦陳列展覽數量的平均數為陳列展覽數量基數，以Zsp表示；各館實際舉辦陳列展覽數量以Zss表示；實際舉辦陳列展覽數量與展覽數量基數之比為陳列展覽數量調整系數，以Zsn表示。則：Zsn=Zss/Zsp。

（2）舉辦陳列展覽面積

以中央地方共建國家級博物館各館舉辦陳列展覽面積總和的平均數為陳列展覽面積基數，以Zmp表示；各館實際舉辦陳列展覽面積以Zms表示；實際舉辦陳列展覽面積與展覽面積基數之比為陳列展覽面積調整系數，以Zmn表示。則：Zmn=Zms/Zmp。

6.觀眾數量

以中央地方共建國家級博物館各館年度觀眾數量的平均數為觀眾數量基數，以Gp表示；各館實際觀眾數量以Gs表示；實際觀眾數量與觀眾基數之比為觀眾數量調整系數，以Gn表示。則：Gn=Gs/Gp。

7.科研成果

主要考量三個子因素：國家級科研成果數量，權重占30%；省部級科研成果數量，權重50%；省部級以下科研成果數量，權重占20%。

（1）國家級科研成果因素

以中央地方共建國家級博物館各館完成的國家級科研成果數量的平均數為國家級成果基數，以Kgp表示；各館實際完成的國家級科研成果數量以Kgs表示；實際完成的國家級科研成果數量與國家級成果基數之比為國家級科研成果調整系數，以Kgn表示。則：Kgn=Kgs/Kgp。

（2）省部級科研成果因素

以中央地方共建國家級博物館各館完成的省部級科研成果數量的平均數為省部級成果基數，以Ksp表示；各館實際完成的省部級科研成果數量以Kss表示；實際完成的省部級科研成果數量與省部級成果基數之比為省部級科研成果調整系數，以Ksn表示。則：Ksn=Kss/Ksp。

（3）省部級以下科研成果因素

以中央地方共建國家級博物館各館完成的省部級以下科研成果數量的平均數為省部級以下成果基數，以Kqp表示；各館實際完成的省部級以下科研成果數量以Kqs表示；實際完成的省部級以下科研成果數量與省部級以下成果基數之比為省部級以下科研成果調整系數，以Kqn表示。則：Kqn=Kqs/Kqp。

8.績效考評結果

以中央地方共建國家級博物館各館年度績效考評分數（或中央地方共建國家級博物館運行狀況評估分數）的平均數為績效基數，以Xp表示；各館實際績效考評分數以Xs表示；實際績效考評分數與績效基數之比為績效考評結果調整系數，以Xn表示。則：Xn=Xs/Xp。

（三）補助資金的確定

根據以上因素，確定每館的實際補助資金，以Sn表示。則計算公式為：Sn=P×Xn×Mn×10%＋P×Xn×Cn×15%＋P×Xn×Dn×15%＋P×Xn×Jn×15%＋P×Xn×（Zsn×50%＋Zmn×50%）×15%＋P×Xn×Gn×15%＋P×Xn×（Kgn×30%＋Ksn×50%＋Kqn×20%）×15%。

舉例說明如下。

假設：補助資金基準數P為2000萬元，績效基數Xp為85分，面積基數“Mp”為80 000平方米，藏品基數Cp為30萬件（套），經費保障基數Jp為95%，陳列展覽數量基數Zsp為25個、面積基數Zms為20 000平方米，觀眾數量基數Gp為200萬人次，國家級成果基數Kgp為2個、省部級成果基數Ksp為6個、省部級以下成果基數Kqp為10個。

以中部地區某館為例，2015—2017年三年實際獲得補助資金平均數為2200萬元。2017年績效考評分數為90分，館舍面積為90 000平方米，藏品數量為35萬件，經費保障水平為96%，陳列展覽數量為22個、陳列展覽面積為18 000平方米，觀眾數量為230萬人次，國家級、省部級、省部級以下科研成果分別為3個、6個、8個，通過以上動態管理制度設計，測算2018年該館可享受到中央地方共建國家級博物館補助資金額度為S。

先計算各相關分配因素中共有因子P×Xn的值：P×Xn=2000×90/85=2117.65，則：S=2117.65×90 000/80 000×10%＋2117.65×35/30×15%＋2117.65×0.6×15%＋2117.65×96%/95%×15%＋2117.65×（22/25×50%＋18 000/20 000×50%）×15%＋2117.65×230/200×15%＋2117.65×（3/2×30%＋6/6×50%＋8/10×20%）×15%=238.24＋370.59＋190.59＋320.99＋282.71＋365.29＋352.59=2121.00（萬元）。

通過以上計算，2018年該館可享受到中央地方共建國家級博物館補助資金額度為2121.00萬元。

四、省本級財政預算安排的免費開放專項補助資金的動態管理

研究省本級財政預算安排的免費開放專項補助資金的動態管理方法，應按照因素分配法，重點考慮博物館等級、館舍建筑規模、績效考評結果等分配因素。根據實際需要還可再增加分配因素，本文主要以上述幾個重點分配因素為主，闡述績效管理理念與方法。

（一）動態管理因素分配考量的主要因素

1.博物館等級

參考國家文物局制定的博物館評估定級標準，考慮中宣部、財政部、文化部、國家文物局及各省將部分未定級博物館也納入免費開放補助范圍，博物館等級可分為國家一級博物館、國家二級博物館、國家三級博物館、未定級博物館等四個等級［9］。

表五//博物館等級對應補助資金基準數表

表六// 博物館建筑規模類別對應調整系數表

表七// 博物館等級、規模、績效考評結果權重表

各等級博物館補助資金基準數可由各省級財政部門與有關主管部門商定，根據本省免費開放專項資金預算盤子，按照因素分配法分類確定，各等級博物館補助資金基準數以Jn表示，n分別代表博物館不同等級。假定某省級財政部門和有關主管部門確定的各等級博物館補助資金基準數（表五）。

2.博物館績效考評結果

根據績效考評結果確定各相應等級補助資金調整系數，以Ai表示。各績效考評相應等級補助資金調整系數表同前述“二、（二）”，此處不再贅述。

3.博物館規模

參考《博物館建筑設計規范（JGJ66-2015）》中關于博物館建筑規模的分類，根據博物館建筑規模情況確定規模調整系數，以Bi表示［10］（表六）。

以每1000㎡為0.1個調整系數，以此累加累減計算每個館的規模調整系數。

（二）各分配因素所占權重

按照重在工作績效、兼顧博物館等級與規模的因素分配法，分別設定博物館績效考評結果、博物館等級、規模等分配因素所占權重，以Ci表示（表七）。

（三）補助資金的確定

根據以上因素分配法，確定每個館實際補助資金，以Sn表示。則計算公式為：Sn=Jn×C1＋Jn×Bi×C2＋Jn×Ai×C3。

舉例：2017年，某省國家二級博物館績效考評結果為90分，考評等級為“優”，館舍建筑規模為25 000㎡，則2018年其補助金額為：S=J2×C1＋J2×B2×C2＋J2×A1×C3=100×20%＋100×2.5×20%＋100×1.2×60%=142.00（萬元）。

五、動態管理模式實現后，財政資金管理和博物館服務效能展望

從財政管理角度展望，通過動態管理模式，一方面會使免費開放專項資金的分配更加科學合理，另一方面會進一步提高免費開放專項資金的使用效益。

從博物館服務效能展望，通過動態管理模式，一方面從橫向形成競爭機制，獎優罰劣、獎勤罰懶，鼓勵先進、鞭策后進，激發各個博物館爭優創先的積極性和主動性；另一方面從縱向挖潛創新，產生內生動力，促進各個博物館進一步豐富服務內容，完善服務功能，改進服務設施，不斷提高自身的服務能力和水平。

六、結語

目前，中央財政每年安排博物館免費開放專項補助資金三十多億元，各省、地市、縣級財政還分別安排了相應的配套資金。這些資金的管理使用，關乎人民群眾的文化權益，關乎博物館的發展提升，關乎財政資金的使用效益。為此，博物館應積極倡導“因素分配法與績效評價法相結合”的動態管理理念，實現“獎優罰劣、獎勤罰懶、以效定補”的動態管理目標，建議有關部門有必要建立健全博物館免費開放專項補助資金動態管理制度。根據預算與執行信息公開的有關規定，動態管理成效定期向社會公開，接受社會監督。

我國東、中、西部各個區域的博物館，館別類型不同，發展條件各異，情況千差萬別，各省、各地區可根據上述動態管理制度設計理念，結合本省、本地區實際情況，進一步研究細化。

［1］《國家文物事業發展“十三五”規劃》，［EB/OL］［2017-02-21］http：//www.sach.gov.cn/art/2019/4/17/art_2207_56629.html.

［2］中共中央宣傳部、財政部、文化部、國家文物局：《關于全國博物館、紀念館免費開放的通知》（中宣發﹝2008﹞2號），［EB/OL］［2008-02-01］http：//www.gov.cn/gzdt/2008-02/01/content_877540.htm.

［3］中共中央宣傳部、財政部、文化部、國家文物局：《關于進一步做好公共博物館紀念館免費開放工作的意見》（文物博發﹝2010﹞8號）。

［4］《財政部關于印發〈中央補助地方博物館紀念館免費開放專項資金管理暫行辦法〉的通知》（財教﹝2013﹞97號），［EB/OL］［2013-06-03］http：//www.mof.gov.cn/mofhome/ningbo/lanmudaohang/zhengcefagui/201507/t20150723_1345239.html.

［5］國家文物局、財政部：《關于印發〈中央地方共建國家級博物館管理暫行辦法〉的通知》，［EB/OL］［2010-09-09］http：//www.gov.cn/gzdt/2010-09/20/content_1706686.htm.

［6］同［4］。

［7］同［4］。

［8］同［4］。

［9］《關于印發〈全國博物館評估方法（試行）〉〈博物館評估暫行標準〉和〈博物館評估申請書〉的通知》（文物博發﹝2008﹞6號），［EB/OL］［2008-02-15］http：//www.sach.gov.cn/art/2008/2/15/art_2184_33968.html.

［10］《住房和城鄉建設部關于發布行業標準〈博物館建筑設計規范〉的公告》，[EB/OL][2015-06-30]http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201508/t20150828_224143.html.