我國公共圖書館法人治理機(jī)制研究

賀茜

摘 要 《公共圖書館法》明確規(guī)定國家推動公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的建立健全。公共圖書館法人治理的獨(dú)特性決定了需要適用不同于公司治理的策略。近年來我國在推行公共圖書館法人治理過程中，雖然逐步走向制度化與組織化，但仍存在理事會決策的獨(dú)立性和專業(yè)性受質(zhì)疑、社會參與程度低和圖書館章程缺乏特性等障礙，使得法人治理的功能和作用無法有效發(fā)揮。公共圖書館在面對公眾日益增長的文化需求時，應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)和圖書館章程，加強(qiáng)科學(xué)決策體系和信義義務(wù)的構(gòu)建，提高社會參與度，逐步完善法人治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞 公共圖書館 法人治理 理事會 圖書館章程

分類號 G252

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2019.07.001

Abstract The Public Library Law clearly stipulates that the state promotes the establishment and improvement of the corporate governance structure of public libraries. The uniqueness of corporate governance of public libraries determines the need to apply strategies different from corporate governance of companies. In recent years， in the process of implementing the corporate governance of public libraries in China， although it has gradually become institutionalized and organized， there are still obstacles such as the independence and professionalism of the decision-making of the board of directors being questioned， the low degree of social participation and the lack of characteristics of library charters， which make the functions of corporate governance unable to play effectively. In the face of the growing cultural needs of the public， public libraries should strengthen the construction of scientific decision-making system and credit obligations， improve social participation and gradually improve the corporate governance mechanism in accordance with laws， regulations and library charters.

KeywordsPublic library. Corporate governance. Council. Library constitutions.

十九大報告指出“文化自信是一個國家、一個民族發(fā)展中更基本、更深沉、更持久的力量”，公共圖書館是人民群眾文化權(quán)益的重要承載主體，也是我國文化軟實(shí)力的重要體現(xiàn)。《中華人民共和國公共圖書館法》 （以下簡稱《公共圖書館法》）的頒布實(shí)施實(shí)現(xiàn)了文化立法的重大突破[1]，為新時代我國公共圖書館體制機(jī)制改革創(chuàng)新提供了法律依據(jù)[2]，其中第23條明確規(guī)定要“推動公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)”。同時，公共圖書館等公益性文化事業(yè)單位建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)也是我國事業(yè)單位全面深化改革的重要組成部分。自十八屆三中全會明確提出推動公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)以來，各地紛紛開展試點(diǎn)并取得一定成效，同時也暴露出一些問題，究其根本不難發(fā)現(xiàn)是缺乏相應(yīng)章程規(guī)范所致。

目前，對于公共圖書館法人治理已有一些具有影響力的文獻(xiàn)，但是這些研究或側(cè)重于對英美等國公共圖書館法人治理機(jī)制的介紹[3-4]，或側(cè)重于我國公共圖書館法人治理機(jī)制的基本理論探討和試點(diǎn)圖書館實(shí)踐考察[5-6]，并未對法人治理的特征和“章程化”進(jìn)行深度剖析。因此，在已有明確法律規(guī)則的基礎(chǔ)之上，本文試圖解讀公共圖書館法人治理屬性，分析我國公共圖書館法人治理現(xiàn)狀，并以圖書館章程為視角提出完善公共圖書館法人治理的具體路徑。

1 我國公共圖書館法人治理特性

法人治理機(jī)制起源于公司治理，核心是為降低公司經(jīng)營管理者與所有者之間代理成本的一系列制度安排，后逐步擴(kuò)展至文化事業(yè)領(lǐng)域（諸如圖書館、博物館等）。在“委托—代理”框架體系下，公共圖書館法人治理所需要解決的代理問題是社會民眾與圖書館管理者之間的代理成本，其治理目的在于公平配置圖書館資源的同時提升治理效率。公共圖書館法人治理的核心要素主要包括：決策層面的理事會制度、管理層面的館長負(fù)責(zé)制、圖書館管理及運(yùn)行的“章程化”[7]。公共圖書館作為非營利性機(jī)構(gòu)與公司不同（雖然公司中也包含有非營利性公司，但公司治理結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)藍(lán)本是以營利性公司為主），其法人治理機(jī)制也應(yīng)當(dāng)有別于公司。

1.1 與經(jīng)濟(jì)利益無直接關(guān)聯(lián)

作為非營利性法人，公共圖書館最顯著的特征是不以營利為目的。營利性法人，例如，公司往往以經(jīng)濟(jì)利益（股東獲得投資收益）為主要經(jīng)營目標(biāo)，而公共圖書館的運(yùn)營是為滿足一定區(qū)域內(nèi)公眾獲取圖書館服務(wù)的權(quán)益，無法直接表現(xiàn)為成本和收益。事實(shí)上，絕大多數(shù)情況下公共圖書館提供的服務(wù)是免費(fèi)的，圖書館本身并不依賴普通讀者的消費(fèi)以維持運(yùn)營，也不以經(jīng)濟(jì)利益作為驅(qū)動發(fā)展的動力。社會捐贈者也并非通過公共圖書館的盈利能力來判斷是否進(jìn)行捐助。

實(shí)質(zhì)上，公共圖書館治理過程中并不存在單獨(dú)的個人利益，也無需向成員（如理事會成員、捐贈者等）分配盈余，即“所有者缺位”。換句話說，公共圖書館并沒有與公司股東相類似的所有者。“所有者缺位”一方面使得公共圖書館在經(jīng)營過程中只需要平衡收支即可，另一方面也造成了“監(jiān)督者缺位”。這就決定了公共圖書館法人治理機(jī)制在考量決策管理層時，不僅存在缺乏經(jīng)濟(jì)利益激勵的特性，而且存在缺乏相應(yīng)監(jiān)管的特性。這種特性決定了理事會和管理者的行為將對公共圖書館治理產(chǎn)生多層面影響[8]。

1.2 競爭機(jī)制薄弱

一般而言，在特定的區(qū)域內(nèi)僅有一座公共圖書館，加之公共圖書館提供的多為免費(fèi)服務(wù)，可替代性較小，因而從市場經(jīng)濟(jì)角度而言公共圖書館具有壟斷地位。圖書館的壟斷性雖然降低了民眾獲取知識信息的成本，但是同時也導(dǎo)致了缺乏高效競爭機(jī)制的弊端。換言之，市場競爭機(jī)制很難對公共圖書館法人治理產(chǎn)生調(diào)控作用。“所有者缺位”和競爭機(jī)制薄弱共同導(dǎo)致了公共圖書館無法像公司一樣依靠股東“用腳投票”，無法運(yùn)用市場機(jī)制促進(jìn)內(nèi)部治理的完善。因此，脫離市場調(diào)節(jié)的公共圖書館發(fā)展必須依賴科學(xué)完善的法人治理結(jié)構(gòu)。

1.3 社會責(zé)任顯著

公共圖書館承載著一個國家文化自信的使命，能夠促進(jìn)社會認(rèn)同和公共道德水平的提升。現(xiàn)代社會是信息收集和信息共享的時代，公共圖書館對于那些缺乏信息獲取手段，必須依靠公共服務(wù)獲取知識資源的民眾來說非常重要[9]。相比較公司等營利性法人，公共圖書館的社會職能更為突出。《公共圖書館法》第2條表明公共圖書館除基本功能外，還需發(fā)揮社會教育功能[10];第3條、第36條也強(qiáng)調(diào)公共圖書館有推動“全民閱讀”的社會責(zé)任。《公共文化服務(wù)保障法》第27條也指出公共圖書館須開展全民閱讀和全民科普活動。公共圖書館法人治理模式建設(shè)必須與社會發(fā)展緊密結(jié)合，與美好生活需求相適應(yīng)[11]。同時，不可忽視的是競爭機(jī)制薄弱客觀上也削弱了公共圖書館實(shí)現(xiàn)社會責(zé)任的外部約束[12]。故而，公共圖書館法人治理機(jī)制必須將圖書館承擔(dān)的組織使命作為明確的宗旨和任務(wù)，并在具體章程中制定具體實(shí)施方式。

2 我國公共圖書館法人治理機(jī)制的現(xiàn)狀解析

2.1 總體情況概述

《公共圖書館法》 并未具體明確我國公共圖書館應(yīng)建立何種模式的法人治理，根據(jù)《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》 《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》等文件的內(nèi)容，我國公共圖書館法人治理模式可分為三個層次：決策層、管理層和監(jiān)督層，即以理事會為核心，由公共圖書館行政負(fù)責(zé)人和其他主要管理人員作為管理層執(zhí)行理事會決策，是否設(shè)立監(jiān)事會或其他類型的監(jiān)督機(jī)構(gòu)則由圖書館自主決定。《公共圖書館法》 第23條規(guī)定，公共圖書館法人治理機(jī)制中應(yīng)包括有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會公眾。

國家圖書館研究院2017年的調(diào)研顯示，已有23個副省級以上公共圖書館開展了法人治理機(jī)制試點(diǎn)工作，調(diào)研結(jié)果認(rèn)為我國公共圖書館法人治理機(jī)制已經(jīng)“由理論問題轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐問題”[13]。根據(jù)重慶圖書館理事會秘書處的調(diào)研，截至2017年，我國共有129家公共圖書館成立了理事會，理事會區(qū)域分布呈現(xiàn)出明顯差異，東部地區(qū)遠(yuǎn)超西部地區(qū)[5]。圖書館章程是法人治理結(jié)構(gòu)建立和完善的制度性基礎(chǔ)，公共圖書館法人治理的有效運(yùn)行需依賴章程規(guī)范。為深入了解我國公共圖書館法人治理現(xiàn)狀，發(fā)掘法人治理困境的根源，下文將以收集的圖書館章程樣本為例展開討論。

以國家圖書館研究院和中國圖書館學(xué)會的調(diào)研為基礎(chǔ)，本研究共收集了10份公共圖書館章程，包括廣州市、哈爾濱市、黑龍江省、上海市浦東區(qū)、陜西省、深圳市、蘇州市、太原市、武漢市、浙江省圖書館。總體來看，各省市公共圖書館章程均以中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室制定的《事業(yè)單位章程示范文本》為模板進(jìn)行規(guī)則細(xì)化，主要內(nèi)容包括：總則（含圖書館名稱、性質(zhì)、住所、經(jīng)費(fèi)、舉辦單位、登記管理機(jī)關(guān)等）、圖書館宗旨和業(yè)務(wù)范圍、圖書館的權(quán)利義務(wù)、理事會制度、監(jiān)事會制度、管理層制度、員工管理制度、資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)制度、圖書館信息公開、終止和剩余財(cái)產(chǎn)、章程修改、附則。而法人治理機(jī)制主要體現(xiàn)在理事會制度、管理層制度和監(jiān)事會制度這三章中。

2.2 決策層——理事會

理事會是公共圖書館法人治理的核心，主要職責(zé)是作出和審查圖書館的戰(zhàn)略計(jì)劃和重大決策，并且根據(jù)委托人需求和社會利益指導(dǎo)與監(jiān)督管理層。《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》明確了理事會作為公共圖書館決策機(jī)構(gòu)的地位，要求理事會成員構(gòu)成多元化（包括政府代表、公共文化機(jī)構(gòu)代表、讀者代表等），并強(qiáng)調(diào)圖書館以外的人員必須占多數(shù)，以保持社會代表性。理事會的具體職責(zé)包括：圖書館發(fā)展規(guī)劃、預(yù)決算制定、圖書館業(yè)務(wù)決策、圖書館章程擬定和修改、圖書館人事管理等。雖然理事會在公共圖書館法人治理中享有最高決策權(quán)，但其履行職責(zé)必須受到圖書館章程的制約，做到依法依章程行使權(quán)力。

現(xiàn)有法律法規(guī)和相關(guān)文件中并未對理事會的具體產(chǎn)生方式和規(guī)模作出指引，對理事會的職責(zé)也僅作原則性規(guī)定。從立法技術(shù)角度而言這種“留白”的方式是符合實(shí)踐需求的，一方面我國不同地區(qū)公共圖書館的發(fā)展差距較大，因此需要不同的理事會模式，另一方面對于新出現(xiàn)的法人治理問題，修改法律規(guī)則的效率遠(yuǎn)不如圖書館章程。從實(shí)踐來看，我國公共圖書館的理事會成員一般為9～15人，任期為3～5年，主要由政府代表、圖書館代表和社會代表構(gòu)成，三類成員占比在不同圖書館中有所差別（具體參見表1）。

一般而言，圖書館章程對理事任期及組成方式、理事會職權(quán)、理事任職資格、理事權(quán)利與義務(wù)、理事資格終止事由、理事長產(chǎn)生方式和職權(quán)、理事會會議相關(guān)程序等層面都有規(guī)制。其主要差異體現(xiàn)在以下三方面：（1） 理事會會議的表決方式。在收集的10份圖書館章程中，每位理事的表決權(quán)均為一票，區(qū)別在于對于理事會決議，上海市浦東區(qū)和深圳市圖書館采用的是多數(shù)票決原則，而其他9省市采取的則是一般事項(xiàng)過半數(shù)通過，重大事項(xiàng)三分之二以上通過的原則。（2） 是否設(shè)立理事會秘書處。在收集的10份圖書館章程中，廣州市、哈爾濱市、黑龍江省、蘇州市和武漢市圖書館設(shè)立理事會秘書（其中黑龍江省圖書館設(shè)立理事會辦公室，但職責(zé)與理事會秘書相同，故可歸為一類），其他6省市沒有設(shè)立理事會秘書。（3） 是否設(shè)立理事會專業(yè)委員會。在收集的10份圖書館章程中，僅有蘇州市圖書館設(shè)置了理事會專業(yè)委員會，以向理事會提供專業(yè)意見，彌補(bǔ)理事會中非專業(yè)人士的決策缺陷。

2.3 管理層——館長負(fù)責(zé)制

公共圖書館管理層類似于公司治理中的經(jīng)營管理者，負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會的決策和圖書館日常運(yùn)營，實(shí)行館長負(fù)責(zé)制，其成員主要由公共圖書館館長和其他主要管理人員組成。需要注意的是，與公司治理中股東會與董事會之間的關(guān)系不同，除理事會具有決策上的權(quán)威外，公共圖書館法人治理過程中更加強(qiáng)調(diào)理事會和管理層之間的相互配合與協(xié)調(diào)。

具體而言，在收集的10份圖書館章程中，各省市圖書館章程均在有關(guān)管理層規(guī)則中規(guī)定管理層的組成人員及具體職責(zé)。根據(jù)表2顯示，多數(shù)圖書館管理層由館長、副館長和黨組織負(fù)責(zé)人組成，也有圖書館將工會主席納入管理層。但是各圖書館館長的產(chǎn)生方式并不相同，整體而言可分為3類：理事會提名，舉辦單位任免;舉辦單位提名（或推薦），理事會審議;舉辦單位按權(quán)限任免。館長選聘方式的不同直接反映出行政部門對圖書館法人治理干預(yù)程度的差異，也反映出圖書館治理過程中自主程度的差異。

2.4 監(jiān)督層——監(jiān)事會

《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》指出有條件的公共圖書館可以單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會，也可由理事會的部分成員承擔(dān)監(jiān)督職能。同時要求行政主管部門建立督查制度，對公共圖書館法人治理機(jī)制的建立和完善進(jìn)行指導(dǎo)和管理。目前來看，對公共圖書館經(jīng)營管理的監(jiān)督主要有以下兩種機(jī)制：

（1）外部監(jiān)督。主要表現(xiàn)在以下三個方面：①行政主管部門監(jiān)督。文化事業(yè)主管部門對公共圖書館的監(jiān)管主要通過法律和行政法規(guī)得以實(shí)現(xiàn)。《公共文化服務(wù)保障法》第59條規(guī)定，有侵占、挪用公共文化機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)或?yàn)E用職權(quán)徇私舞弊行為的，對責(zé)任人依法予以處分。②捐贈者（資助者）監(jiān)督。公共圖書館的捐贈者有權(quán)提出具體的資金使用要求并對捐贈項(xiàng)目進(jìn)行評估。通常這些要求對公共圖書館的理事會和管理者都具有很大影響力。遺憾的是，雖然《公共圖書館法》第6條鼓勵公民、法人或其他組織向圖書館捐贈，但是并沒有規(guī)定捐贈者所享有的權(quán)利。但《慈善法》第42條規(guī)定的捐贈者知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)可以適用于公共圖書館領(lǐng)域。③輿論監(jiān)督。《公共圖書館法》第42條規(guī)定公共圖書館須接受社會監(jiān)督。除行政主管部門和捐贈者外，社會公眾可以對公共圖書館理事會和管理層的行為進(jìn)行監(jiān)督。

（2）內(nèi)部監(jiān)督。主要表現(xiàn)為公共圖書館自律機(jī)制，以及發(fā)揮社會代表在非營利性法人治理中的作用。與理事會不同，監(jiān)事會并不是公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的必要組成部分。《公共圖書館法》和文化事業(yè)單位法人治理改革相關(guān)文件都沒有強(qiáng)制要求必須設(shè)立監(jiān)事會，由部分理事承擔(dān)監(jiān)督職能亦可。也有學(xué)者認(rèn)為出于精簡機(jī)構(gòu)的目的，公共圖書館并無設(shè)立獨(dú)立監(jiān)事會的必要[14]。具體到實(shí)踐中，多數(shù)公共圖書館選擇在理事會中設(shè)立監(jiān)事的治理模式，但也有圖書館選擇設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)事會。例如，陜西省圖書館設(shè)立了由3名監(jiān)事組成的監(jiān)事會。

3 我國公共圖書館法人治理機(jī)制運(yùn)行的障礙研究

3.1 理事會獨(dú)立決策地位模糊

理事會是我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的核心，享有獨(dú)立決策權(quán)，以實(shí)現(xiàn)公共圖書館經(jīng)營管理的自主性和靈活性。但運(yùn)行過程中法人治理結(jié)構(gòu)的模糊化和邊緣化影響了理事會的獨(dú)立決策地位，理事會議事往往流于形式而并不掌握實(shí)際決策權(quán)[15]，具體表現(xiàn)在以下兩個方面。

（1）理事長的產(chǎn)生由舉辦單位提名或直接委任。舉辦單位即行政主管部門對理事長人事任免權(quán)的控制與“政事分開”“管辦分離”的改革理念存在一定沖突。理事長是理事會的核心人物，對理事會決策的影響往往大于普通理事。如果理事長難以保持決策的獨(dú)立性，那么理事會決策的獨(dú)立性很大程度會受到質(zhì)疑。

（2）理事會成員獨(dú)立性較低。表1中雖然外部理事在理事會中占多數(shù)，但事實(shí)上外部理事中還包括一定數(shù)量的政府代表。而內(nèi)部理事作為圖書館工作人員，其人事任免權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)也受到主管行政單位的控制，據(jù)此不難發(fā)現(xiàn)在理事會中有相當(dāng)一部分理事（內(nèi)部理事+外部理事中政府代表）可能會受到行政行為的影響。例如，哈爾濱市圖書館中有8名理事（占理事總數(shù)的72.7%）與行政機(jī)構(gòu)相關(guān);陜西省圖書館中有7名理事（占理事總數(shù)的63.6%）與行政機(jī)構(gòu)相關(guān)。在這種情況下，政府如何放權(quán)，如何保障理事會決策獨(dú)立性還有待進(jìn)一步觀察。

3.2 理事會決策專業(yè)性受質(zhì)疑

公共圖書館法人治理機(jī)制構(gòu)建相關(guān)規(guī)則中要求外部理事必須占理事會成員的多數(shù)，表1也證明了這一點(diǎn)。這會產(chǎn)生理事會中有圖書館治理相關(guān)背景的組成人員較少的現(xiàn)狀，從而導(dǎo)致理事缺乏科學(xué)的決策能力以及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。理事會決策的科學(xué)性與專業(yè)性[6]、圖書館內(nèi)部職工利益需求的保障等都會受到質(zhì)疑[7]。公司治理過程中股東會也存在大量非專業(yè)股東，為何股東會決策的專業(yè)性從未受到質(zhì)疑？而源于公司治理機(jī)制的公共圖書館法人治理機(jī)制中理事會的專業(yè)性卻頻頻遭受質(zhì)疑呢？究其根本在于組織屬性不同，股東作為公司剩余價值所有者僅代表自身利益，而理事會成員代表的是社會公眾的利益。誠如本文第一部分所述，公共圖書館的公益性特征決定了法人治理結(jié)構(gòu)必須更加科學(xué)高效，才能實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的最佳效益。

3.3 社會力量參與程度低

公共圖書館建立法人治理機(jī)制的目的之一就是吸納各界群眾參與運(yùn)營管理，以保障圖書館所在特定區(qū)域居民的文化需求得以實(shí)現(xiàn)。但從目前我國公共圖書館法人治理機(jī)制運(yùn)行的效果來看，社會力量的參與狀況和制度預(yù)設(shè)有所偏差。一方面理事會中社會人士代表是否能夠代表群眾參與議事存疑;另一方面圖書館管理運(yùn)行公開化程度有限，加之我國本就缺乏民眾監(jiān)督公共文化事業(yè)的氛圍，致使社會監(jiān)督權(quán)實(shí)踐效果不佳。

3.4 公共圖書館章程“同質(zhì)化”明顯

各地現(xiàn)行公共圖書館章程均來源于《事業(yè)單位章程示范文本》，雖然對示范模板中空白處進(jìn)行了填補(bǔ)，但缺乏區(qū)域性特色，“同質(zhì)化”非常明顯。我國不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、文化背景、地域環(huán)境等要素都存在一定的差異，這種差異決定了不同地區(qū)圖書館的服務(wù)重點(diǎn)、運(yùn)行方式和治理機(jī)制應(yīng)有所區(qū)別。而現(xiàn)行章程的“同質(zhì)化”會產(chǎn)生具體條款針對性差、指導(dǎo)性和可操作性不足等問題，最終將制約公共圖書館法人治理機(jī)制的運(yùn)行。

4 我國公共圖書館法人治理機(jī)制的完善路徑在于構(gòu)建圖書館章程細(xì)則

公共圖書館章程是在法律規(guī)則范圍內(nèi)對所有成員有拘束力的內(nèi)部規(guī)范[16]，是圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體和運(yùn)行規(guī)則。《公共圖書館法》對于公共圖書館法人治理的規(guī)定僅是原則性規(guī)范，這就需要圖書館章程根據(jù)圖書館具體的經(jīng)營模式和治理理念作出細(xì)化規(guī)則。對于《公共圖書館法》中存在的漏洞和法律本身的滯后性，頻繁的修訂法律并不是最有效的方式，不僅與法律的穩(wěn)定性特征相悖，成本也過于高昂。因此，面對法律漏洞和新出現(xiàn)的治理問題，最佳策略是由圖書館章程規(guī)則進(jìn)行規(guī)制。針對我國公共圖書館法人治理獨(dú)有特性，應(yīng)以構(gòu)建圖書館章程為核心進(jìn)行以下幾方面的改良。

4.1 構(gòu)建理事會獨(dú)立決策權(quán)體系

避免行政權(quán)過分干涉公共圖書館運(yùn)行是法人治理機(jī)制完善不可或缺的重要環(huán)節(jié)。在缺乏法律規(guī)則明確理事會權(quán)責(zé)的情況下，就更需要圖書館章程保障法人治理機(jī)制的實(shí)施，進(jìn)一步明確政府在公共圖書館法人治理中應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督而非決策為主。

（1）明確行政機(jī)關(guān)參與法人治理的方式應(yīng)當(dāng)以引導(dǎo)和監(jiān)督為主。政府逐步放開人事任免權(quán)和財(cái)政權(quán)是理事會獲得獨(dú)立決策權(quán)的先決條件。例如，浙江省圖書館章程就明確規(guī)定由理事會選舉理事長，實(shí)現(xiàn)理事會初步掌握人事任免權(quán)。對于財(cái)政權(quán)而言，雖然公共圖書館的運(yùn)行要依靠政府撥款，但具體如何支配和使用撥款應(yīng)由圖書館章程授權(quán)理事會進(jìn)行決策，并制定具體的決策議事程序，以逐步實(shí)現(xiàn)圖書館的財(cái)政自主權(quán)。同時，可以將政府對公共圖書館的資金支持與理事會和管理層的工作效果相銜接，以激勵圖書館理事會和管理層提升服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效率。

（2）明確行政機(jī)構(gòu)與理事會權(quán)責(zé)劃分。為應(yīng)對舉辦單位和理事會之間關(guān)系模糊，影響理事會獨(dú)立決策的問題，公共圖書館章程中應(yīng)當(dāng)明確理事會具體職責(zé)、理事行為評價標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)方式。雖然現(xiàn)有圖書館章程已有理事會職權(quán)相關(guān)內(nèi)容，但僅是寬泛的規(guī)則，沒有相對應(yīng)的履職能力評價體系和問責(zé)機(jī)制。在理事本身受制于行政約束的情形下，界限不清的章程規(guī)則無法發(fā)揮獨(dú)立決策的效果。

（3）利用“聲譽(yù)機(jī)制”增強(qiáng)對理事獨(dú)立決策的激勵。根據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，聲譽(yù)機(jī)制能夠?qū)硎逻^去行為進(jìn)行收集、反饋和評價，從而形成可靠的決策指引，因此個人聲譽(yù)是具有市場價值的。對于公共圖書館的理事而言，他們往往具有一定的社會地位，除經(jīng)濟(jì)利益外，個人的聲望和榮譽(yù)也會影響他們的行為方式。在圖書館章程中應(yīng)明確理事盡職的標(biāo)準(zhǔn)，并對圖書館運(yùn)行有貢獻(xiàn)的理事授予榮譽(yù)或類似獎勵，以提升理事個人的社會聲譽(yù)和威望。通過這種方式激勵理事在行為時將圖書館利益與個人聲譽(yù)相關(guān)聯(lián)，有利于理事的獨(dú)立決策，防止理事會決議流于形式。

4.2 構(gòu)建理事會專業(yè)支撐體系

除決策獨(dú)立性外，受外部理事數(shù)量較多的影響，理事會決策的專業(yè)性一直受到質(zhì)疑。為應(yīng)對這一問題，可參考推廣蘇州市圖書館設(shè)立專業(yè)咨詢委員會，為理事會決策提供專業(yè)決策方面的咨詢，以此來推動決策專業(yè)支撐體系的建設(shè)。但同時也應(yīng)當(dāng)考慮到我國具體國情，在設(shè)立專業(yè)咨詢委員會條件還不成熟的地區(qū)可設(shè)立顧問機(jī)構(gòu)，充分利用圖書館所在區(qū)域內(nèi)的高校資源，聘請高校圖書館領(lǐng)域的相關(guān)專家學(xué)者作為理事會顧問，接受理事咨詢。而至于財(cái)務(wù)、法律或者營銷等方面的事務(wù)則可與社會相關(guān)專業(yè)組織（例如會計(jì)師事務(wù)所）建立合作關(guān)系，由他們出任顧問，解決決策的專業(yè)性問題。這種方式一方面可以避免理事會成員過于冗雜，另一方面也能夠促進(jìn)社會力量參與公共圖書館法人治理建設(shè)。

4.3 構(gòu)建理事會成員和管理者的信義義務(wù)

信義義務(wù)是公司治理策略中的重要組成部分，主要是指在特定關(guān)系中行為人為另一方所負(fù)的忠實(shí)義務(wù)和注意義務(wù)。信義義務(wù)一方面限制行為人的自利行為，另一方面要求行為人以勤勉和謹(jǐn)慎的態(tài)度履職[17]。相比較公司治理，對于與經(jīng)濟(jì)利益無直接關(guān)聯(lián)、競爭機(jī)制薄弱和更強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任的公共圖書館而言，以信義義務(wù)約束理事會成員和管理者的行為將更為高效。從委托—代理層面來看，理事會應(yīng)對享受公共圖書館服務(wù)的民眾承擔(dān)信義義務(wù)，管理者應(yīng)對理事會承擔(dān)信義義務(wù)。具體而言，可在圖書館章程中規(guī)定公共圖書館理事會成員和管理者需遵循以下信義義務(wù)：①遵守法律法規(guī)和圖書館章程;②以勤勉審慎的態(tài)度履行職責(zé);③不得侵占（或挪用）圖書館財(cái)產(chǎn);④不得利用職務(wù)便利謀取私人利益;⑤不得有其他違反信義義務(wù)的行為（由各圖書館針對實(shí)際情況增補(bǔ)）。

4.4 提升社會力量參與度

公共圖書館的本質(zhì)是滿足民眾精神文化需求，圖書館法人治理機(jī)制的建立和完善離不開社會公眾的參與，但從目前我國實(shí)踐來看，社會參與程度較低。公共圖書館法人治理效果的提升必須依靠社會治理能動作用的發(fā)揮。作為公共圖書館，可以通過管理運(yùn)行公開化助推“社會參與”，降低民眾參與公共圖書館治理的成本，完善監(jiān)督渠道。一方面在圖書館章程中明確年報制度、績效評估制度、信息公開制度等;另一方面積極舉辦各種活動提升當(dāng)?shù)鼐用駥D書館的關(guān)注度。這樣不僅能夠擴(kuò)大圖書館影響力，鼓勵全民閱讀，而且能夠監(jiān)督圖書館內(nèi)部治理，減輕行政監(jiān)督壓力的同時促進(jìn)政府進(jìn)一步放權(quán)。

5 結(jié)語

公共圖書館作為城市（包括縣、鄉(xiāng)）文化傳播和資源聚集的核心，對未來社區(qū)建設(shè)具有重要作用[18]。《公共圖書館法》 建立了“我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)法制框架”[19]，及時為公共圖書館法人治理提供了法律支撐，將圖書館建設(shè)事業(yè)同國家發(fā)展緊密聯(lián)系[20]。與傳統(tǒng)公司治理不同，公共圖書館法人治理具有與經(jīng)濟(jì)利益無直接關(guān)聯(lián)、競爭機(jī)制薄弱、承擔(dān)更多社會責(zé)任等特征，這就對其法人治理的框架構(gòu)建提出了更高的要求。從我國現(xiàn)有公共圖書館法人治理機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀來看，還存在著理事會決策的獨(dú)立性和專業(yè)性受質(zhì)疑、社會參與程度低和圖書館章程缺乏特性等問題。

為應(yīng)對實(shí)踐中的困境，在具體的法人治理建設(shè)過程中，需要通過圖書館章程對法律規(guī)則進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，逐步構(gòu)建理事會科學(xué)決策體系，并配以對理事會成員和管理者的信義義務(wù)約束，提高社會參與度，從而實(shí)現(xiàn)完善公共圖書館法人治理策略的目標(biāo)。我國公共圖書館法人治理機(jī)制還處于初步建設(shè)階段，容易出現(xiàn)新舊體制交替而引發(fā)的管理運(yùn)行混亂。如何通過制度引導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)逐步放寬人事任免權(quán)和財(cái)政權(quán)，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共圖書館運(yùn)行機(jī)制，是未來公共圖書館法人治理機(jī)制完善的重要領(lǐng)域。

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