英國教育撥款公平制度及啟示

王亞星 趙立周

摘? ?要英國教育部公布的《更加公平的學校撥款計劃（2015-2016）》，旨在通過調整學校撥款的形式，促進教育均衡發展。2015-2016財年撥款計劃的突出特點表現在以公平性為核心理念，高度關注教育薄弱環節的資金需求。英國此舉彰顯其正力圖通過教育撥款公平促進教育公平發展。

關鍵詞教育公平? 教育均衡發展? 教育撥款? 教育的薄弱環節? 最低撥款線

教育公平是當今社會的核心話題之一，教育公平之路該起步于何處，令人深思。2014年9月英國教育部文件《公平目標》指出，英國將從五個戰略舉措實現教育的公平目標：提高教育成就的標準;填平貧窮與富裕學生之間學業成就差距的鴻溝;改革學校系統;支持所有學生和青年，特別是處境不利者;提高教育部辦公的效率和有效性[1]。作為實現教育公平目標的先聲，英國教育部于2014年7月出臺《更加公平的學校撥款計劃（2015-2016）》（以下簡稱《2015-2016撥款計劃》），以期2015-2016財年基礎教育階段的學校撥款更加公平，從而以教育撥款公平促進教育公平。

一、《2015-2016撥款計劃》出臺的背景

1.英國公立基礎教育撥款制度的發軔

英國的教育撥款制度始于1883年的《教育補助金法案》，當年英國政府撥款兩萬英鎊資助興建學校，從此，國家開始通過教育撥款干預公共教育。此后1870年的《初等教育法》（《福斯特法案》）、1902年的《巴爾福教育法》、1918年的《費舍法案》、1944年的《1944年教育法》（《巴特勒教育法》）逐漸確立了公立中小學教育的免費制度，加大對基礎教育的財政投入力度，保證所有適齡兒童都可以接受基礎教育。

2.撒切爾主義和布萊爾的“第三條道路”對教育撥款的影響

1979年撒切爾夫人執政后，力圖調和英國國內的新自由主義和新保守主義，一方面主張加強中央對地方的控制，一方面強調教育的“市場化”。撒切爾夫人的主張融入了1988年教育改革之中，在教育財政方面表現為：將學校的教育經費與學生數掛鉤，擴大學校財政自主權，推行直接撥款公立學校制度。這次改革倡導在教育領域引入市場機制，使學校間通過競爭提高教育質量[2]。它更為關注基礎教育的效率，忽視了公平性。

1997年，以布萊爾為首的新工黨執政后，為化解國內矛盾、應對全球化浪潮和知識經濟的挑戰，采用對社會民主主義和自由主義兩種思想折衷之法，走介于自由放任資本主義和福利國家之間的“第三條道路”，并將第三條道路的觸角伸向了小學和中學教育改革[3]。布萊爾政府在《1998年學校標準和框架法》中為公立學校設立了新的基礎教育撥款制度，此后的《2002年教育法》又對此加以完善。布萊爾時期教育改革在教育撥款方面，在追求效率的同時，更為關注教育公平問題。自此，英國在基礎教育撥款方面，兼顧效率與公平，希望借助公平的教育撥款促進教育均衡發展，向更加公平的教育邁進。

3.當前英國民眾對教育撥款公平的呼吁

在2012-2014年中，為規范地方當局對學校的資金分配，英國教育部引入一系列改革措施。這些措施使得撥款制度更加透明化，大量的資金得以基于學生的需要而被分撥。在2014-2015財年，地方當局分配的學校撥款中大約90%是依據學生的需要進行劃撥的，而在2012-2013財年，這一比例僅為71%[4]。此外，為解決學校的教育財政困局，英國教育部專門設立了最低撥款保障。盡管英國政府采取了諸多富有成效的舉措，但是英國民眾仍然普遍認為當前的學校撥款制度仍是不公平的，并且已經過時。為了解決這一突出問題，英國教育部正致力于采取新的措施使學校撥款制度更加公平，促使英國學校體系可以提供世界一流的教育。為此，2014年3月英國教育部舉行專門的咨詢會，廣泛聽取社會各界的意見和建議，決定提供額外撥款以消除2015-2016年度地方當局教育財政的不均衡狀況。教育部于2014年7月出臺《更加公平的學校撥款計劃（2015-2016）》，公布2015-2016財年如何分撥額外撥款。英國教育部宣稱，這一舉措標志著英國在學校撥款公平方面邁出了重要一步，意味著今后對于地方的學校撥款將基于學生和學校的實際特點分配，而非簡單的依據學校以往的支出水平[4]。

二、《2015-2016撥款計劃》實施的著力點

1.高需求方面的撥款

高需求方面的資金撥款主要包括：對需要接受高水平的額外資助才能完成學業的青少年的撥款，以及對高支出教育領域的撥款。英國政府設置有“教育專項撥款”以資助某些特殊的教育領域，教育專項撥款分為學校部分、高需求部分、早期教育部分三個部分。高需求方面的資金即來源于教育專項撥款。

2015-2016財年在高需求方面的撥款計劃沿用了2013年以來慣用的方式，撥款主要涵蓋以下領域：第一，機構撥款。主要指對高需求學生集中的特殊教育機構的撥款，如公立與私立特殊教育學校、特殊教育學院學校等。第二，優先撥款。主要用以滿足各類教育機構中學生個體的需要，并兼顧這些教育機構的基本預算。第二，特殊教育需要撥款及其他。

為監管教育專項撥款的申請，2014年12月，英國教育基金局出臺《2015-2016財年教育專項撥款申請條件》，借以指導地方當局規范教育專項撥款的申請要求[5]。

2.人口稀疏地區學校的專項撥款扶持

英國教育部在制定此項計劃時還專門引入了“人口稀疏因子”，用以計算人口稀疏地區學校的教育撥款，以資助這些地區中靠生均教育經費難以維持日常開支的學校。人口稀疏地區的學校由于適齡人口偏少，學校規模往往偏小，而現行按照學生數進行撥款的經費制度使得這些學校的辦學經費難以維持正常開支。人口稀疏因子介入經費撥款公式，使得地方當局可以為這些學校提供特殊的教育經費，從而使這些學校擺脫受單純學生數因子影響的困局。

學校被認定可以獲得人口稀疏地區學校撥款需滿足兩個條件：第一，學生居住地離學校所在地路程遙遠，如果該校關閉，學生將到更遠的地方求學;第二，辦學規模較小。文件還給出了量化標準：小學上學距離大于2英里（含2英里），中學、中間學校和一貫制學校上學距離大于3英里（含3英里）;小學學生數為150以下（含150），中學、中間學校和一貫制學校的學生數為600以下（含600）[4]。

教育部建議地方當局可以將人口稀疏地區學校撥款金額設置為固定值，最大撥款額100，000英鎊;也可以設置為漸變值，該數值與學校規模成反比。選用哪種方法對人口稀疏地區學校進行專項資助，地方當局享有自主決定權。

3.簡化學院學校的撥款管理

學院學校是英國中等學校的一種特殊形式，起源于2000年的城市學院學校計劃，成型于2010年《學院教育法案2010》的頒布。基于解決教育缺陷帶來的革命性挑戰的需要，學院學校政策是在布萊爾執政的新工黨奉行的“第三條道路”影響下進行的教育革新，旨在通過新的學校模式提高落后地區兒童的學業成就[6]。學院學校向學生提供免費的教育，其教育經費主要來自于中央撥款，少部分來自校外贊助。

目前絕大多數學院學校來自中央的撥款主要從教育專項撥款中支取，而教育專項撥款由中央劃撥給地方當局，再由地方當局劃撥給學院學校。如果教育基金局對學院學校進行撥款，則要扣除其從地方當局得到的教育專項撥款的一部分。然而，大約有10%被稱作“非扣款學院學校”的學院學校，地方當局的教育專項撥款沒有覆蓋到它們，因此它們也沒有被扣除相關款項。免費學校的情況與非扣款學院學校類似。

2015-2016財年，在廣泛征集民意的基礎上，為了簡化撥款管理，增加學校實際收入，英國教育部采取了兩項舉措：一是將非扣款學院學校轉變為扣款學院學校，二是調整地方當局對免費學校學生的撥款政策。第一條舉措增加了原非扣款學院學校的資金來源，第二條舉措力圖使免費學校的撥款政策與其他學校保持一致。

4.學校碳減排方面的資金扣除方法調整

碳減排承諾計劃是2010年4月在全英開始推行的一項環保方案。2014-2015財年之前，學校一直都是該計劃的主要參與部門之一，教育專項撥款對此提供資金支持。2014-2015財年，政府不再將學校列為主要參與者，教育部從該年度起，需從各學校獲撥的教育專項撥款中扣除碳減排基金。2014-2015財年，扣除標準參照2013-2014財年各地方當局的學校在碳減排承諾計劃上的投入。2015-2016財年，教育部認為按生均7.51英鎊對地方當局進行扣除更為簡便、公平。

5.設立最低撥款線

2014年3月的咨詢會中，英國教育部決定投入總額為3.5億英鎊的額外撥款用以消除地方當局間的財政不均衡現象，《2015-2016撥款計劃》出臺時調高至3.9億英鎊。英國教育部基于2014年數據，設定了2015-2016財年對于學生和學校的最低撥款線（見表1[4]）。英國學校部長David Laws指出，對于地方當局為了滿足新的最低撥款線而多支付的教育經費，英國教育部將以額外撥款的形式予以補足[7]。

表1中，領取免費午餐的學生如果同時符合貧困影響兒童指數（IDAIA），可同時獲得IDAIA最低撥款。

三、《2015-2016撥款計劃》的基本理念

1.凸顯公平性原則

公平性原則是《2015-2016撥款計劃》的核心理念與基本原則。新財年的撥款計劃旨在創造更加公平的撥款機制，促進教育的均衡發展。長期以來，受教育市場化思想的影響，英國強調通過學校之間的競爭來提高教育質量，這必然帶來教育界的馬太效應：好的學校愈加優秀，學生趨之若鶩，學校辦學經費自然增加;而差的學校由于吸引不到學生而致辦學條件每況愈下，學校經費相應遞減。另外，人口稀疏地區學校的惡劣辦學條件、特殊教育領域的資金高需求、學校不愿接收學業基礎薄弱學生等問題也愈發受到人們的關注。教育均衡發展與教育公平成為英國教育部不得不面對的嚴峻挑戰。2015-2016財年撥款計劃以公平性為核心理念，試圖通過撥款公平，促進教育均衡發展。

2.強調評估的科學性

評估的科學性是教育撥款公平的基本保障。是否符合某項經費的申請條件，《2015-2016撥款計劃》制定了詳細的評定標準與操作細則，在往年的統計信息或田野調查的基礎上擬定了具體的數量指標。這可以保障經費按需分配，防止經費的濫用。英國中央政府還設立有專業的經費管理機構“教育基金局”用以監管和執行教育基金的發放。

3.彰顯信息的透明性

信息的透明性是撥款公平的外在表現與重要保證，并可以促進公平性。制定《2015-2016撥款計劃》前，英國政府于2014年3月召開了專門的咨詢會，對578名社會各界人士進行了廣泛的民意征集，還聽取了教育委員會的意見和建議，最大限度地確保了民眾對于教育撥款決策的參與權。《2015-2016撥款計劃》制定后，英國教育部將文本在其官方網站上公布，相關的數據表格也對民眾進行公開。

比較有特色的是英國教育部很注重政策文本的解釋性與民眾的理解度。全文在規定性（是什么）的同時特別注重解釋性（為什么），在文中大量列舉了政策制定的緣由并摘引了大量的來自2014年3月咨詢會的意見。文本的解釋性可以提高民眾對政策的理解度，民眾的知情理解顯然是撥款公平必不可少的要素。

4.關注教育薄弱環節的資金需要

教育的薄弱環節往往缺乏足夠的經費投入，是資金的高需求環節。英國在2015-2016財年計劃加大對高需求的教育領域（如特殊教育、幼兒教育等）、高需求的學校（如人口稀疏地區學校、貧困地區學校、學院學校、自由學校等）、高需求的學生個人（如貧困、少數族裔、學業基礎薄弱等處境不利學生）的撥款，以期通過強有力的財政扶持減輕外在原因造成的教育不公平的程度，最大限度地滿足教育薄弱環節的資金需求，促進教育的均衡發展。最低撥款線的劃定、教育專項撥款的介入，是英國力圖滿足這些資金高需求的具體舉措。

四、對我國教育撥款公開的啟示

1.宏觀層面：做好教育撥款的頂層設計，制定、完善相關法律法規

教育公平問題需要國家以戰略長遠眼光進行宏觀全局規劃，做好具有中國特色的教育撥款頂層設計，而這種頂層設計具體表現為相關的法律法規。英國是法制建設較為完善的發達國家，其教育法系較為完備，《2015-2016撥款計劃》的制定嚴格遵循了以往的相關法律法規的規定，其制定有法可依。我們國家關于教育經費劃撥和使用的相關法律法規尚不完備，在教育經費的管理上存在一定的盲區，相關法律法規亟待完善。2014年10月20日，中國共產黨十八屆四中全會在北京召開，首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國這一基本治國方略。依法治國基本方略的提出將會強有力助推包括依法治教在內的社會主義法制建設進程，并提供了制定、完善教育撥款相關法律法規的契機。

2.中觀層面：制定科學評估標準，重視教育薄弱環節的需要

有了頂層設計的相關法律體系，我們還要制定科學的評估標準，才能從制度和操作層面使得教育撥款更加公平，使教育經費的管理不僅有法可依而且有章可循。建議聯合教育部與財政部的相關司局，成立由教育專家、經濟專家等組成的專業性的基礎教育經費咨詢委員會，專司教育經費申請標準、教育經費管理方法等科學評估標準的制定。

除了制度層面，我們還要關注教育薄弱環節的資金需要。與英國相類似，我國教育發展的不公平也在一定程度上集中表現在教育薄弱環節發展的相對滯后。通過教育財政傾斜，大力扶持特殊教育、學前教育的發展，設立人口稀疏地區小規模學校專項經費補助，加大對貧困地區、少數民族聚居區學校的資金扶持力度。另外，建議國家設立專項資金對農村留守兒童、農民工隨遷子女等新時期出現的特殊教育群體進行特別扶持。

3.微觀層面：堅持以人為本，關注個體的差異化需求

教育上的以人為本即以學生為本、以教師為本，教育撥款要考慮學生、教師個體的差異化需要。例如，我們可以仿照英國對學業基礎薄弱的學生進行專項補助，一方面有利于學生學業成績的提升，另一方面有利于提高學校對該類學生的接受度。對于貧困生、孤兒、殘疾兒童、身患特殊疾病兒童等處境不利學生進行專項補助，使不利處境對兒童的影響盡可能降到最低水平。我們要加大對農村基礎教育階段教師的資金扶持，建議設立農村教師專項獎金，提高其經濟地位，穩定其農村任教的信心。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出：“把促進公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎。教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，關鍵是機會公平，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距”[9]。我們要抓住重點，把握關鍵，確保公民的受教育機會均等，加大對教育薄弱環節的資金投入，從教育撥款公平入手，發揮教育撥款在教育上的催化劑作用，促進教育的公平與均衡發展。

參考文獻

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[3] Paul T. Hill.Lessons from Blair's School Reforms[J]. Policy Review，2005，（6/7）.

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[5] UK Education Funding Agency. Dedicated schools grant：Conditions of grant 2015 to 2016[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/387961/Dedicated_schools_grant_2015_to_2016_conditions_of_

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[6] Andrew Wilkins. Public battles and private takeovers：Academies and the politics of educational governance[J]. Journal of Pedagogy，2012，（1）：11-12.

[7] UK Department for Education. David Laws oral statement on minimum funding levels[EB/OL].https：//www.gov.uk/government/speeches/david-laws-oral-statement-on-minimum-fu

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[8] 中華人民共和國教育部.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[Z].2010.

[作者：王亞星（1990-），女，河南禹州人，黃淮學院醫學院助理講師，碩士;趙立周（1988-），男，河南孟州人，國家稅務總局遂平縣稅務局科員，碩士。]

【責任編輯? 郭振玲】