行政主體法律制度研究

董成杰

摘 要：十八大以來，隨著全面深化依法治國基本方略深化推進(jìn)，我國的法制建設(shè)也取得了巨大的成就，形成了完備的法律規(guī)范體系。國務(wù)院部門改革以簡政放權(quán)為指導(dǎo)原則，精簡行政部門，以提高行政效率。行政體制改革離不開行政主體法律制度的理論基礎(chǔ)。本文將探討行政主體法律制度的構(gòu)建，為深化行政體制改革提供微薄的思路和建議。

關(guān)鍵詞：依法治國;行政體制改革;簡政放權(quán);效率;行政主體

1 行政主體的初定義

行政主體是一個(gè)學(xué)理上的概念，在司法實(shí)踐過程中并不會遇到。是學(xué)者們?yōu)榱藢W(xué)術(shù)研究活動創(chuàng)造出的行政法上的抽象的概念。而這個(gè)概念的產(chǎn)生，也為行政法的其他領(lǐng)域的研究鋪設(shè)了一個(gè)邏輯起點(diǎn)。因此，必須要重視行政主體法律制度在行政法治理論層面的重要性和必要性，為行政法治研究奠定基礎(chǔ)。

行政主體是享有國家權(quán)力，從事行政管理活動，并且能夠以自己的名義作出行政行為，獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的國家機(jī)關(guān)。行政主體是行政法律關(guān)系的組成部分，首先，行政主體是國家權(quán)力的象征，是代表國家行使行政管理的一種活動;其次，行政主體能夠以自己的名義行使行政權(quán)力并獨(dú)立承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。

行政主體的確立，在我國行政法治研究和行政執(zhí)法具體工作之中具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。行政管理活動是行使國家行政權(quán)的活動，這種活動必然對整個(gè)社會的運(yùn)行產(chǎn)生影響。而這種影響包括積極和消極的影響之分。行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)時(shí)，可能會作出損害行政相對人利益的行為，這就要求行政機(jī)關(guān)必須依法行政和合理行政。

2 行政管理機(jī)關(guān)的職能變更所引發(fā)的行政主體法律問題

國務(wù)院的行政管理機(jī)關(guān)分擔(dān)著行政管理的各項(xiàng)職能，為了行政管理工作的便捷高效以及行政執(zhí)法的科學(xué)化，行政機(jī)關(guān)的改革是經(jīng)常存在的。上述小標(biāo)題之中的行政管理機(jī)關(guān)的職能變更在此應(yīng)當(dāng)理解為行政管理機(jī)關(guān)的撤銷、合并和職能的變化等涉及行政管理機(jī)關(guān)實(shí)體權(quán)利的變化的問題。行政管理機(jī)關(guān)的撤銷、合并和職能的變更是行政法治理論在行政管理過程之中的具體應(yīng)用，但是在行政管理過程中，仍然會出現(xiàn)一些由于調(diào)整不當(dāng)而產(chǎn)生的問題。

首先，行政管理機(jī)關(guān)的職能劃分不明確，權(quán)力邊界難以界定;行政管理機(jī)關(guān)的改革調(diào)整難免使得機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)之間的權(quán)力劃分變得模糊從而出現(xiàn)具體管理工作之中的相互推諉和扯皮：其次，行政管理機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)臃腫，眾多機(jī)構(gòu)的設(shè)立增加了國家的財(cái)政負(fù)擔(dān);行政管理機(jī)關(guān)的新設(shè)如果不按照法律法規(guī)的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，會導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，造成人浮于事的局面，也會增加國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，不利于提高行政執(zhí)法水平;再者，行政委托事項(xiàng)的出現(xiàn)嚴(yán)重桎梏了行政管理水平的提高;不論行政機(jī)關(guān)有沒有行政主體資格，實(shí)踐中的行政委托事項(xiàng)屢見不鮮，行政委托雖然簡化了行政程序，分散了主要行政機(jī)關(guān)的管理壓力，但是行政委托同樣帶來了許多問題：

（1）受委托機(jī)關(guān)多是基層管理機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法水平較低，容易出現(xiàn)暴力執(zhí)法等有違行政法治的行為，給行政相對人造成極大的權(quán)益損害，也不利于樹立國家管理職能的權(quán)威，不利于增強(qiáng)行政管理的公信力。

（2）受委托機(jī)關(guān)與委托機(jī)關(guān)是行政委托關(guān)系。一方享有實(shí)際權(quán)力但是不為具體行政行為，另一方并無實(shí)際管理權(quán)力但是卻為一定行政行為。這是典型的權(quán)名分離現(xiàn)象。雖然這種現(xiàn)象在行政管理過程中司空見慣，但是不可否認(rèn)的是，它不利于相對人快速尋找行政侵害的對象，使得專業(yè)領(lǐng)域外的一般社會相對人的救濟(jì)權(quán)受到了一定程度的限制。

（3）委托機(jī)關(guān)和受委托機(jī)關(guān)在行政訴訟中的地位界定雖然準(zhǔn)確，但是由于委托機(jī)關(guān)的級別往往較高，行政訴訟的社會效果大大弱化。行政訴訟旨在審查行政行為和合法性問題，也期達(dá)到社會效果和法律效果的統(tǒng)一。但是由于委托機(jī)關(guān)的行政級別和行政委托的普遍存在，大量的行政訴訟要考慮判決之后的社會效果的穩(wěn)定，因此難以達(dá)到社會效果和法律效果的統(tǒng)一。

3 對行政管理機(jī)關(guān)職能調(diào)整再思考

行政管理機(jī)關(guān)的改革調(diào)整涉及到行政法治的方方面面，行政主體資格法律制度為行政機(jī)關(guān)的職能調(diào)整提供了法律基礎(chǔ)，也為行政行為和行政救濟(jì)的理論開展提供了可能。現(xiàn)階段，行政機(jī)關(guān)的職能改革還在有條不紊地進(jìn)行，行政體制改革不斷深化的過程之中，必須要全面以行政法治理論為導(dǎo)向，針對實(shí)踐之中的些許問題，筆者提出以下建議：

（1）推進(jìn)行政管理人員法治化。行政管理機(jī)關(guān)的管理人員要貫徹法治思維，嚴(yán)格按照法律的相關(guān)規(guī)定履行職能和正確的行使其職責(zé)，提高行政管理的科學(xué)化和民主化水平。行政管理隊(duì)伍的建設(shè)和人員素質(zhì)的提高是實(shí)現(xiàn)行政法治化的重要基礎(chǔ)，因此應(yīng)當(dāng)重視落實(shí)。

（2）行政主體制度在行政法治領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)證性再創(chuàng)造。法律的認(rèn)同是行政主體體制創(chuàng)建的第一要務(wù)。這里主要包含有以下途徑：①用立法確立行政主體的各項(xiàng)機(jī)制。行政主體的種類，行政機(jī)關(guān)法律資格的界定，以及各行政主要人員的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等方面的確認(rèn)。這種途徑能夠迅速的解決問題，而且系統(tǒng)性強(qiáng)，對行政主體體質(zhì)的全面推進(jìn)能有促進(jìn)作用。②利用單獨(dú)的立法來使每一類行政的主要受益者單獨(dú)法制方面的席位有所確認(rèn)。待條件成熟之后能夠進(jìn)一步立法了再一同進(jìn)行立法。

（3）對行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造。我們必須適應(yīng)多元化的社會利益訴求，讓公權(quán)溫情，讓私權(quán)尊嚴(yán)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)與其在管理的其他方面存在著很大的區(qū)別。這里同樣也包含著其功能和職責(zé)方面的區(qū)別。這主要是由行政機(jī)關(guān)的不同種類造成的。所以，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的制度建設(shè)對于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改造是必然的。具體表現(xiàn)在是要使各種行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任處于一種確定的狀態(tài)，其次是對內(nèi)在的各種行政機(jī)關(guān)運(yùn)用他們權(quán)力的時(shí)候需要界定好它。存在何種自行管理的能力以及自己管理的辦法，內(nèi)部成員之間的關(guān)聯(lián)以及資金的的收集，自行管理的能力運(yùn)轉(zhuǎn)的方式等。