新時代背景下高職院校兩級管理改革的內涵要義與路徑選擇

摘 要 在深入推進全面依法治國、全面依法治校的新時代背景下，高職院校在推動“兩級管理”等各領域內部治理體系改革過程中，必須全面運用“法治思維、法治方式、法治手段”，準確定位“兩級管理”改革的法治內涵，科學把握“兩級管理”改革的法治化實施路徑，才能有效解決“主體不明、權責不清、運行不暢”等問題，最終構建起“系統完備、科學規范、運行高效”的兩級管理體系。

關鍵詞 高職院校;依法治校;兩級管理;改革路徑

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）14-0006-05

進入新時代，全面深入推進“依法治教、依法治校”進程，既是高職教育領域貫徹落實黨中央“全面依法治國”戰略的具體體現，也是高職院校破解發展矛盾、推動綜合改革，校正改革路徑、固化發展成果，完善治理體系、建立現代制度的必然選擇。依法治校包括兩個層面：一方面是政府、教育主管部門、其他相關行政機關對高校各項事務的依法治理，另一方面是高校對其內部各項事務的依法治理[1]。筆者在此著重討論高校內部依法治理。當前，高職院校推進內部治理結構改革的重點工作之一，是不斷深化兩級管理體制改革。筆者通過查閱大量文獻并結合工作實際發現，這一領域的改革實效并不理想，原因之一是改革的“規范化、法治化”程度不高。

一、兩級管理改革的理論依據與實踐表現

所謂兩級管理，是高校按照自身發展定位和改革目標，通過學校分權和管理重心下移，重構學校和二級學院的工作職責和工作權限，優化整合辦學資源，形成學校和二級學院兩個管理層級，實現“學校宏觀決策、職能部門協調配合、二級學院實施運行”，從而提高管理效率、激發辦學活力的一種管理模式[2][3]。

（一）兩級管理改革的理論依據

管理學、教育學、組織學、組織經濟學等很多學科的基本原理都可以從不同角度為兩級管理提供理論支持和改革依據。

一是“組織結構理論”（也稱“層級理論”）。一般而言，管理人員管理幅度是有限的，當管理人數增加到一定的界限之后，管理難度會增加，管理效率會降低;這時，就必須通過組織分層（適度增加管理層級）來調整并重新找到有效的管理模式。這一理論的核心在于找到管理層級與效率的平衡點。從目前高職院校的普遍辦學規模和組織結構來看，一級管理（校）顯然已經超出了管理幅度并嚴重影響了管理效率;三級管理（校、院、系）則由于層次過多而導致幅度過小且效率不高;二級管理（校、院）模式的層級與效率的匹配度是最好的，比較適合大部分高職院校的組織層級[4]。

二是“管理系統理論”。管理是指為了實現組織目標而開展的有計劃的活動，一切規模較大的組織和活動通常不是自己指揮自己，而需要對原有的結構和資源進行重組， 并有計劃地組織和管理（通常包括決策、計劃、實施、反饋等環節），才能達到整體優化的目的。高職院校在規模辦學的過程中，逐步演變成為了大規模的組織。這種情況下，高職院校為了優化整體治理結構，就必須重組學校的結構和資源;兩級管理體系改革，正是高職院校內部治理結構重組的普遍選擇的路徑之一[5]。

三是“教育控制理論”，即以何種模式來控制（管理）學校。所謂的模式，主要有“集權”“分權”兩種;控制的載體包括各部分的組織形式、管理權限的劃分、管理機構的設置、決策的調控方式等。基于此，兩級管理改革的過程可解釋為高校管理系統在發展到一定階段之后，其內部組織形式從“單一主體”向“多元主體”轉化，管理權限向二級學院下沉，最終實現管理模式由原來的“集權”向“分權”轉化，并最終形成新的動態平衡的過程[6]。

四是“綜合治理理論”。治理是指在一個特定的組織結構內，遵循共同的制度和規則，運用權威維持組織的良好運轉，滿足組織內部各利益相關者要求的行為。治理最重要的特征是突出主體的多元性，強調自主自治和開放性，注重權力與責任的匹配[7]。由此，當高職院校發展到一定階段，從加強綜合治理的角度來看，就需要對制度和規則進行修訂，對權力和利益進行調整，進而實現“開放管理、多元主體、分權自治、權責統一”的目標，這正是兩級管理改革所追求和倡導的，也是其目標和動力之所在。

五是“科層制、扁平化對立統一理論”。任何復雜的系統都有一定的層次結構，這一層次結構由管理幅度和管理層級共同決定。從“層級理論”可知，可以通過組織分層（適度增加管理層級）來調整系統層次結構。換個角度，從“扁平化組織”理論可知，也可以通過擴展管理幅度、減少管理層級來調整系統層次結構，這是符合系統論和現代管理學理論的。對于兩級管理模式改革來說，高職院校在辦學規模不斷擴大的情況下，可以酌情增加“二級學院”這一層級并著重突出其辦學自主權和主體地位，同時適當壓縮（減少、淡化）職能部門的層級，以達到優化管理結構、提高管理效率的目的。可見，兩級管理是在對科層制部分否定的基礎上融入扁平化理論的成果，是對這兩種管理模式各自優勢的集成[8][9]。

（二）兩級管理改革的實踐表現

1.兩級管理改革的現實需求

從上述理論分析中可以明確，兩級管理改革是高職院校發展到一定階段，內部管理出現“矛盾”時所采取的調和手段。這里所謂的“一定階段”包括“正向”的誘因（辦學規模變大、組織結構復雜、資源積累豐富、管理隊伍堅強有力等）和“負向”的結果（治理難度加大、治理效率低下、權限設置交叉、辦學活力不足等）兩個方面，這是高職院校內部治理“矛盾和沖突”產生的兩個方面，也是兩級管理改革的實踐基礎和現實需要。

當前，高職院校經過多年的規模擴張之后，“千畝校園、萬名學子、千名教師”已經成為一種常態，辦學規模已經相對穩定;另一方面，高職院校的管理模式、組織結構、制度體系等改革嚴重滯后，很多矛盾和沖突日益凸顯。因此，高職院校要實現可持續發展，就需要將注意力從“規模發展”轉移到“內部結構整合”上來，推動內部治理結構的變革，提升管理效率和辦學效益，兩級管理改革自然成為了突破口和著力點[10]。

2.兩級管理改革的現實表現

歷經了多年的探索和實踐，高職院校兩級管理的效果并不理想。尋其癥結，主要在于沒有處理好“權、責、利”之間的關系。

一是有名無實。改革猶如蜻蜓點水，打著“先易后難”的幌子，將一些不痛不癢、無關緊要的事權下放到二級學院，卻把關鍵的、重要的人事權、財務權、決策權等權力牢牢地抓在學校一級。權力劃分不合理且長期沒有實質進展，導致管理重心難以真正下放，二級學院始終沒有實際的自主權。

二是缺乏統籌。沒有同步推進“權、責、利、人、財、物”改革，忽略了為改革落地提供穩固的基礎和支持。表現在：熱衷于制度建設，通過建章立制簡單地將事務“權、責”從學校下放到了二級學院，卻沒有從深層次統籌推進人員編制、經費預算、績效總量、效益分成等配套改革，導致出現“事權下移， 財權、人權和重大事權仍然集中在校級”的狀態;二級學院“事務越來越多、責任越來越大，經費、人員、資產越來越緊缺，辦學貢獻與效益分成不對等”的感覺越來越明顯。這嚴重打擊了二級學院的積極性，實質造成了改革無法落地、內部管理混亂及運行效率低下。

三是權責不一。改革中權力分配和責任義務不統一、不明確，導致出現“有權無責、有責無權、權責不明”等情況。以科研項目管理為例來說：學校將科研經費管理權隨項目一同下放到二級學院，卻規定項目建設及經費管理責任由學校科研部門統一承擔。或者，學校將科研項目建設及經費使用情況作為考核二級學院的指標之一，但科研經費的管理、支配、報銷卻由學校掌握。再或者，學校將科研經費的管理權、使用權、支配權下放到了二級學院，卻保留了報銷審批權，導致科研經費的開支需要層層審批，效率低下;一旦出現項目進展緩慢或經費開支遲滯，責任追究就出現了盲區。

四是放管脫節。沒有合理把握“放”與“管”的平衡點，出現兩種極端情況：一是盲目地、過多地將權力和職責下放且完全放手不管，使得相關事務運行缺乏總體規劃、科學調控和嚴格監管，導致出現權力濫用和難以追責的后果。二是管得過死，學校在改革后擔心“失控”的糾結心態始終存在，很多方面還繼續沿用過去“老一套”的辦法，處處設限、層層審批，這讓二級學院在工作中感覺處處掣肘、束手束腳，主動性受到極大打擊。

二、兩級管理法治化改革的內涵實質與創新價值

前文已述，當前高職院校兩級管理改革成效不理想的根本原因是沒有處理好“權、責、利”之間的關系。要破解這一癥結，關鍵在于認清改革的內涵，推進改革實現規范化、法治化。

（一）兩級管理法治化改革的內涵實質

大學組織要素之間的關系在本質上表現為一種權力關系，各種縱橫交錯的權力關系最后總是通過相對固定化的組織機構和人員組合及其工作職能表現出來。傳統體制下， 不管大學內部劃不劃分以及劃分多少層級， 實質都是學校層面集中式的“一級管理”;二級學院只有事權，而沒人權、財權、物權。其弊端是學校管得過多過死，導致事與權分割、 權與責分離，權力和責任嚴重不對等， 嚴重影響和制約了校內基層組織積極性的發揮。

相對而言，兩級管理強調權力的分解。學校在賦予二級學院責任的同時，予其以相應的人、財、物管理權， 由二級學院行使相對自主的“自治”管理。兩級管理改革的表象是“人、財、物”的重新配置;其內涵實質與核心要義則是校級與院（系）之間縱向的“權力讓渡”，或者稱作“權力分配”，也就是尋求“集權”與“分權”之間新的平衡點[11]。

（二）兩級管理法治化改革的創新價值

作為一項內部管理改革事務，兩級管理改革的推進具有鮮明的自主性特征，其實踐操作還處在“自愿發起、自主推進、自由發揮;無硬性要求、無統一標準、無操作規范、無評價指標”的狀態。換言之，高職院校兩級管理改革“自由裁量權過大”的問題十分突出，這在一定程度上為前述一系列問題的出現埋下了隱患。客觀上講，由于高職院校發展規模、辦學基礎、管理水平、現代化進程等各不相同，兩級管理改革不可能有統一的標準和路徑，也需要有一定自主權和自由度。然而，對于一項涉及面廣、牽一發而動全身的改革事務來說，兩級管理改革必須用規范化、法治化手段加以控制。

一是明確主體地位。改革的主體是指在改革中享有權利、負有義務和承擔責任的“人”，這里的“人”是一個抽象的范疇概念，并非現實的“你、我、他”。兩級管理改革的主體應該是兩個管理層級（雙主體），即學校一級和二級學院一級。由此可以明確，兩級管理改革不是個人（領導）行為;同時，改革不能由單個主體一廂情愿地推動，應由兩個主體“共同作為”，構建“平等協作互利”的關系，而不是爭權奪利、討價還價、相互推諉的關系。

二是保證合法程序。程序合法是改革合法的前提。兩級管理改革的發起應該是兩個主體在全面掌握學校發展階段和現狀，充分了解改革的必要性和基礎，科學權衡改革的風險和難點之后發出的動議。改革的進程需要通過“廣泛調研、民主決策、集體討論、信息公開”等程序，做到“事實清楚、依據正確、定性準確、決議科學”，從而堅決杜絕“改革走向由領導個人意志決定，改革領域由利益關系決定，權力由小圈子私相授受”的情況。

三是理順權責關系。權責統一（對等、一致）是法治化的最基本原則，其本質屬性是“權”天然承載著的“責”，不能人為分割或主觀臆造，也就是我們常說的“權必有責”。兩級管理改革的內涵要義是權力的授讓，那么無論是所授之權還是所受之權，都天然地授讓（接受）了權之承載之責任。據此，在改革過程中人為地將權責分割，制造出“有權無責、無權有責、大權小責、小權大責”等亂象的做法是不負責任的，也是違背法治的。

四是強化綜合體系。兩級管理改革是一項綜合工程，需要堅實、完善的綜合體系作為保障，比如制度體系、實施體系、監督體系、保障體系等。這既是對改革本身體系建設的要求，也可以視為改革是否到位、是否成功的標準。換句話講，在推進某個領域兩級改革進程中，僅有合法的程序和制度建設是遠遠不夠的，還需要同步統籌推進“實施、監督、保障”等環節;否則，就會出現改革無法落地、配套乏力、推進緩慢甚至半途而廢的情況。

三、兩級管理改革的總體思路與路徑選擇

（一）一個目標：治理結構現代化

職業教育治理現代化的過程，實質是職業教育體系內的資源不斷整合、優化重組，進而不斷適應職業教育體系運行，并以此帶動整個體系實現科學化治理的過程[12]。從這一點來看，兩級管理改革的核心要義與高職院校內部治理結構現代化建設的目標是高度一致的。同時，兩級管理改革致力于理順治理主體的地位關系、重建治理框架的結構關系、調和治理層級的利益關系，這對于高職院校實現治理結構現代化具有重要意義。

在建設現代大學治理結構的進程中，“依法治校”是一項重要建設內容與評價標準。高職院校在推動兩級管理等各領域改革進程中，全面運用“法治思維、法治手段、法治方式”，用“法治”來規范“關系調整、權力讓渡、利益分配”，用“法治”來構建“現代化的管理制度體系、權力運行體系和民主監督體系”，是實現治理結構現代化的重要手段和必然選擇[13]。

（二）兩個抓手：“供給側改革”與“放管服改革”

目前對于高職教育來說，需求側與供給側之間的矛盾主要是“專業人才培養”問題;而內部治理體系（一級管理體制）限制了二級學院辦專業的積極性和主動性，成為破解這一難題的藩籬。2017年4月，《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》正式出臺，要求釋放更多的自主權給高校，給高校松綁減負，以適應經濟社會的發展和高等教育改革的需要。在此大背景下，高職院校內部的“放管服”改革同樣迫在眉睫：需要優化高職院校內部權力運行結構，賦予二級學院更多辦學自主權;進一步推動管理部門職能轉變，提高服務和監管水平，也有利于推動學校管理從傳統“管制型”向現代“服務型”轉變[14]。

（三）三個導向：問題導向、目標導向、實用導向

高職院校治理中普遍存在的問題是“效率不高、關系不順、活力不足”，本質是“權力與資源的不合理配置”。那么，兩級管理改革必須精準定位于以往治理觀念、權力運行、資源分配方面存在的問題，集中力量重新配置“權力、責任、資源”;操作層面，要分清楚改革事項的緩急需求、難易程度和利害關系，可以在策略上“先易后難”，但必須堅決杜絕“避重就輕”。

兩級管理改革是“通過權力讓渡、資源分配，確立學校、二級學院兩個層級的辦學主體地位”，最終目標是“激發辦學活力，提升辦學效益”。因此，必須緊緊圍繞這一目標做好頂層設計，持續推進“依法改革、系統改革、綜合改革、源頭改革”，堅決杜絕漫無目標、厚此薄彼的情況;同時，必須對兩級管理各項改革措施進行科學評估與綜合研判，厘清改革收益、成本及潛在風險[15]。

在推進兩級管理改革的過程中，高職院校必須密切結合各自學校的實際情況（包括辦學規模、發展階段、治理現狀、管理隊伍等方面），按照既定計劃推進改革措施。同時，還要同步建立“風險預判和內部控制”體系，盡可能地降低改革風險以及改革帶來的沖擊，堅決杜絕不經科學論證而人為設定改革領域、改革時限的做法，更要杜絕“病急亂投醫，盲目照搬其他院校做法”的情況。

（四）四個體系：制度體系、實施體系、保障體系、監督體系

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了法治的五大體系——完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內法規體系，這為高職業院校推進兩級管理法治化改革指明了方向。

從本質上講，兩級管理改革的四個體系（制度體系、實施體系、保障體系、監督體系），分別解決了改革的“實踐標準、操作規程、配套支持、效能規范”等方面的問題。制度體系可以對改革的成果加以明確和固化，實施體系可以對改革后的運行規程加以規范，保障體系可以確保各項配套改革及調整措施同步到位，監督體系可以保證改革后的運行規范、高效。理論上講，“四個體系”全部到位的情況下，高職院校兩級管理改革可以成功落地。

同時，在建立“四個體系”的過程中，可以嘗試引入“負面清單”模式，統籌運用“三個清單”（負面清單、權力清單、責任清單）形式對兩級管理改革的各個環節，特別是“權責調整”環節加以規范：“權力清單”明確列出改革后各方享有的權力;“責任清單”明確列出各方應負的責任;“負面清單”明確列出改革后各方決策、管理的除外事項，以及各級管理者不能參與、不能插手、不能干涉的事項和范圍。這樣，有利于解決“權責調整”后各單位無所適從的問題：既可以明確將發展戰略、過程監督與效能管理職權集中在校一級，維系學校的協同發展;又可以明確權力分解后二級學院享有的主體權責，從而保證二級學院權力的行使及效率[16]。

四、小結

在高等職業教育綜合改革持續深化的大背景下，高校優化內部治理結構、推進管理重心下移，逐步實現二級學院成為重要“辦學主體”是一種發展趨勢。要充分認識兩級管理體制與模式的重要價值，將兩級管理改革定位為“既是厘清短板也是發掘潛力、既是改革手段又是發展目標、既是內生動力也是實施載體、既是游戲規則也是評判標準”;另一方面，要本著“提高管理效率，激發辦學活力”的原則，依法推進兩級管理改革：推動校一級簡政放權，進一步突出科學統籌、效能監督、綜合服務職能;推動二級學院一級享有更多自主權，實現權責一體，激發自我管理、創新創造的活力。更重要的是，高職院校可以依托兩級管理改革大力營造“法定責任必須為（履行職能）、法無授權不可為（權力邊界）、法無禁止皆可為（鼓勵創新）”的法治氛圍，在構建“系統完備、科學規范、運行高效、創新引領”的兩級管理體系的基礎上，為加快構建“新時代”中國特色高職院校治理體系做出有益探索和嘗試。

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