統(tǒng)一財政：歐元區(qū)的悠長憧憬路

張銳

無論是歐盟還是國際貨幣基金組織，都將歐元區(qū)在2025年建成統(tǒng)一財政聯(lián)盟作為既定目標(biāo)，可能否如期達(dá)標(biāo)還真的充滿懸念。

經(jīng)過激烈的討價還價，歐元區(qū)財政部長會議終于在日前就設(shè)立歐元區(qū)統(tǒng)一預(yù)算機(jī)制的框架達(dá)成了一致意見，即建立規(guī)模為170億歐元的“促進(jìn)競爭力和趨同性預(yù)算工具”（BICC），以讓其充當(dāng)用于支援歐元區(qū)改革項目的公共基金。分析人士認(rèn)為，雖然財政機(jī)制并沒有以“統(tǒng)一預(yù)算”來冠名，且BICC的預(yù)算規(guī)模也要比先前設(shè)想的小得多，但至少讓人看到了歐元區(qū)貨幣一體化后財政一體化改革的希望。

作為歐盟一體化改革的重要舉措之一，設(shè)立“歐元區(qū)統(tǒng)一預(yù)算”由法國總統(tǒng)馬克龍在一年多前提出并推動。在馬克龍的建議中，歐元區(qū)不僅要設(shè)立財政部部長一職，建立數(shù)千億歐元為基礎(chǔ)的統(tǒng)一預(yù)算，還要設(shè)立歐洲貨幣基金（EMF），并將歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）完全轉(zhuǎn)移到EMF之中來，而且馬克龍認(rèn)為成員國投入ESM的資金目前約占GDP的1%，建立統(tǒng)一預(yù)算之后須將該比例提高，以充實EMF;另外，馬克龍還倡導(dǎo)在歐盟范圍內(nèi)開征新的企業(yè)稅，以形成歐洲投資基金（ElF）。值得注意的是，馬克龍不僅親自搖旗吶喊，而且一直在拉攏德國總理默克爾并希望德國為改革計劃背書，目前來看，BICC的建立可以看做是作為歐元區(qū)“軸心國”的法德兩國之間彼此妥協(xié)與讓步的階段性成果，而且德法兩國都有著實現(xiàn)歐盟財政一體化的共同希望。

放在歐盟一體化的歷史進(jìn)程與寬宏背景中考察，馬克龍統(tǒng)一預(yù)算的財政改革設(shè)想其實并非空穴來風(fēng)。從關(guān)稅一體化一市場一體化一貨幣一體化一財政一體化一政治一體化是歐盟一體化的路線圖，最初在設(shè)計一體化進(jìn)程時，圍繞著歐盟應(yīng)當(dāng)是一個超國家機(jī)構(gòu)還是僅限于是一個政府間機(jī)構(gòu)發(fā)生了廣泛爭論，最終“新功能主義”的觀點說服了眾人，即各方應(yīng)遵循“溢出”效應(yīng)的力量，通俗地說就是在各國融合和經(jīng)濟(jì)一體化的過程中，一個經(jīng)濟(jì)部門的一體化會慢慢導(dǎo)致其他部門的一體化，這樣的“溢出”效應(yīng)會蔓延至歐盟整體，最終促進(jìn)一個政府間機(jī)構(gòu)向超國家機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在看來，“新功能主義”在關(guān)稅同盟、共同市場以及貨幣單一化形成過程中均得到了有效檢驗，但在財政領(lǐng)域卻鮮有作為，對此，有一種看法是，“溢出”機(jī)制尚未傳導(dǎo)到財政層面，如果到時產(chǎn)生了實際訴求，財政一體化就會水到渠成。

科觀地評判，財政一體化涉及了成員國財政資源的重新分配以及財政權(quán)力的重新組織與確認(rèn)，比起關(guān)稅與貨幣要素一體化肯定要敏感得多，所以如其說是財政一體化并沒有得到“溢出”機(jī)制的傳導(dǎo)，還不如說是歐元區(qū)各國尤其是德法兩國先前在這方面很少給予關(guān)注且投入必要的精力，以致可以作為財政一體化的成績且能夠擺上桌面的也只有《馬斯特里赫特條約》（簡稱《馬約》。依照《馬約》，歐盟各成員國的財政赤字率不能超過3%，債務(wù)率不能超過60%，否則承擔(dān)協(xié)調(diào)與監(jiān)督職能的歐委會將對其啟動超額赤字的懲罰程序（EDP）以及給予相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值0.2%至0.5%的罰款。

《馬約》之后落地的歐元讓歐元區(qū)只有貨幣聯(lián)盟卻無財政聯(lián)盟的先天性結(jié)構(gòu)缺陷暴露無遺。一方面，從問世之初對美元的1：1.18，到目前的1：1.20，歐元匯率不斷走弱，歐元區(qū)內(nèi)德國、法國與荷蘭等保持經(jīng)常賬戶長期盈余的國家因此大受裨益，而同時希臘、西班牙、葡萄牙和意大利等出口能力較差的國家則不得不承受經(jīng)常賬戶虧空與赤子的壓力，加之福利與勞動力價格的剛性，這些國家的公共財政都是嚴(yán)重入不敷出，并最終以債務(wù)危機(jī)的極端形式暴露出來。另一方面，單一貨幣意味著成員國失去了中央銀行的最后貸款人功能，危機(jī)爆發(fā)后，相關(guān)國家不能通過貨幣貶值以及匯率政策的調(diào)整來進(jìn)行對沖，唯一希望就是等待歐盟成員國的財政救助，可救助又不是一項必須履行的法律責(zé)任，由此導(dǎo)致危機(jī)國家在歐盟成員國圍繞救助所展開的一輪又一輪“口水戰(zhàn)”中錯過了受援的最佳時間窗口?；诖耍簧賹W(xué)者認(rèn)為，貨幣一體化的歐元區(qū)其實并沒有朝著“歐元之父”蒙特爾所提出的最優(yōu)貨幣區(qū)方向演變，并且債務(wù)危機(jī)應(yīng)當(dāng)“歐元悖論”的一次映射。

還有一點不得不承認(rèn)的是，《馬約》劃定的赤字率與債務(wù)率紅線很多時候?qū)嶋H上也只是一種文字游戲，因為在歐債危機(jī)之前經(jīng)常突破標(biāo)準(zhǔn)約束的國家恰恰是德國、法國等歐元區(qū)核心國家，而且歐委會面對它們還無可奈何;另外，3%的赤字率與60%的債務(wù)率上限在正常的周期下應(yīng)當(dāng)是有效的，但在危機(jī)引爆后，過分僵化的政策又必然抑制相應(yīng)國家的自身騰挪空間，如減稅、增加投資開支等，最終導(dǎo)致相關(guān)國家的危機(jī)愈演愈烈，歐盟也因此付出了超出預(yù)想的財政救援成本。

危機(jī)是苦難之時，更是創(chuàng)新之機(jī)。持續(xù)八年的債務(wù)危機(jī)中，歐盟圍繞著危機(jī)救助的主題在制度與政策層面進(jìn)行了不少的突破性探索，包括成立了規(guī)模達(dá)5000億歐元的永久性救助基金ESM，創(chuàng)設(shè)了單筆采購規(guī)模從800億歐元到300億歐元的貨幣直接交易計劃（OMTs），以及推出擔(dān)保債券購買計劃（CBPP）和證券市場計劃（SMP）等，同時歐盟還成立了一個金額為550億歐元的銀行業(yè)拯救機(jī)制單一清算基金（SRF），并以對企業(yè)征稅的方式聚集，而且歐盟也正在醞釀推出相應(yīng)的歐洲存款保險計劃（EDIS）。在缺乏統(tǒng)一財政機(jī)構(gòu)的前提下，所有這些政策創(chuàng)新的主體雖然由歐洲央行操盤，或者由歐委會掌舵，但其所具備的財政政策改革與創(chuàng)新內(nèi)涵卻非常清晰。

形勢逼人強(qiáng)。今年是歐元誕生20周年，作為歐盟一體化的階段性成果，歐元并沒有隨著區(qū)內(nèi)成員數(shù)量的增加而堅挺壯大，反而表現(xiàn)出的國際影響力不如人意。在外圍市場依然以美元為主導(dǎo)的情況下，要增強(qiáng)歐元的競爭力以及歐元區(qū)的吸引力，歐盟必須從自身內(nèi)部尋找改革的突破口與催化劑，而財政一體化無疑是值得延展的最大想象空間。通過財政一體化，歐盟不僅可以面向成員國更好地平衡財政資源配置與調(diào)劑，并在成員國內(nèi)部實現(xiàn)貨幣政策與財政政策的有效匹配與共振，而且能夠建立起隔離與堵截危機(jī)的更厚實防火墻。

作為一種外在倒逼力量，歐盟時下正面對著一個更加自我、更輕易濫用美元體系權(quán)力的美國，從對巴黎銀行開出巨額罰單，到對伊朗進(jìn)行制裁切斷能源交易的金融通道，再到開征鋼鋁關(guān)稅，歐盟都感受到了特朗普政府砸過來的記記重拳，尤其是德國更因?qū)γ谰揞~貿(mào)易順差頻遭特朗普的警告而心生忐忑，歐盟集體性前所未有地發(fā)現(xiàn)增強(qiáng)內(nèi)部團(tuán)結(jié)的重要，于是遭遇冷卻的財政一體化提上議事日程，馬克龍的提議也得到了德國較為積極的回應(yīng)，兩國也罕見地在組建歐元區(qū)統(tǒng)一財政預(yù)算上共同發(fā)聲，并有了如同BICC那樣的初步成果。

現(xiàn)在看來，無論是歐盟還是國際貨幣基金組織，都將歐元區(qū)在2025年建成統(tǒng)一財政聯(lián)盟作為既定目標(biāo)，可能否如期達(dá)標(biāo)還真的充滿懸念。一方面，作為歐元區(qū)最大經(jīng)濟(jì)體的德國對財政一體化力度與深度的認(rèn)知至今依然比較保守，因為統(tǒng)一的歐盟預(yù)算意味著德國要拿出最多的資金，于是BICC比初期的設(shè)想出現(xiàn)了大幅“縮水”;還有，默克爾同意ESM轉(zhuǎn)變?yōu)镋MF，但同時強(qiáng)調(diào)EMF必須與歐委會的職能平起平坐，并有權(quán)對成員國的財政情況進(jìn)行監(jiān)管，弦外之音就是不能稀釋對EMF出錢最多的德國話語權(quán);至于在歐盟是否設(shè)立財政部長一職，德國至今也不肯明確表態(tài)，而問題是，如果連財政部這個機(jī)構(gòu)就沒有，歐元區(qū)財政一體化的實際意義又從何來？與德國一樣，荷蘭、比利時、盧森堡以及瑞典等部分較富裕國家更是擔(dān)心統(tǒng)一預(yù)算機(jī)制建立后歐盟集體財富更多流向意大利、希臘、西班牙等財政狀況穩(wěn)定性相對較差的國家并讓自己“吃虧”，10多個國家更是齊刷刷地組成了一個反對財政一體化的“漢莎同盟”。處在如此微妙的博弈格局之中，財政一體化的腳步每前進(jìn)一步自然很難。圓

（作者系中國市場學(xué)會理事、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）