鄉村振興與返貧治理

◎覃志敏 黃麗珠

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會的重大歷史任務。2018年9月，國務院印發《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，標志著鄉村振興戰略全面實施。打贏精準扶貧精準脫貧攻堅戰是全面建成小康社會的底線任務，是中國特色社會主義鄉村振興道路的重要組成內容[1]。實施鄉村振興與脫貧攻堅工作在時間上有重合性。聚焦脫貧質量的脫貧攻堅戰后半階段，是鄉村振興制度框架和政策體系的基本形成時期。脫貧人口返貧是脫貧不穩定的重要表現，是對脫貧成果的反噬，也將對鄉村振興產生重要影響。今年4月，習近平總書記在重慶主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會時強調，“脫貧既要看數量，更要看質量。要嚴把貧困退出關，嚴格執行退出的標準和程序，確保脫真貧、真脫貧。要把防止返貧擺在重要位置，適時組織對脫貧人口開展‘回頭看’……脫貧攻堅主要政策要繼續執行，做到摘帽不摘政策。扶貧工作隊不能撤，做到摘帽不摘幫扶。要把防止返貧放在重要位置，做到摘帽不摘監管。”[2]可見，防止和治理返貧已成為脫貧攻堅的重要組成部分，它關系到脫貧攻堅成果的鞏固提升，也關系到鄉村振興戰略的順利推進。

返貧治理的要求

1.返貧治理措施的綜合性要求

黨的十九大提出“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求”推進鄉村振興戰略。實施鄉村振興是多維度的，涉及到產業發展、人居環境改善、公共服務建設、生態建設等多個領域。返貧治理與鄉村振興銜接，要求返貧治理的措施具有多維度、綜合性特點。具體來說，返貧治理既要基于返貧主要原因，著力解決返貧人口脫貧問題，也要按照鄉村振興要求，從加強產業發展、完善公共服務體系等方面采取綜合性扶持措施。

2.返貧治理要以長效脫貧為目標

鄉村振興，農民富裕是根基。在這一背景下，返貧治理不僅僅要確保貧困人口達到“兩不愁三保障”的現行脫貧標準，更要以長效脫貧為目標建立穩定脫貧機制，增強返貧人口的“造血”功能，促進返貧人口脫貧后逐步邁向富裕。

3.注重激發返貧對象的內生動力

《國家鄉村振興戰略規劃（2018-2022）年》強調，堅持農民主體地位是實施鄉村振興戰略的基本原則，充分尊重農民意愿，切實發揮農民在鄉村振興中的主體作用，調動億萬農民的積極性、主動性、創造性。鄉村振興背景下，返貧治理要盡量少采用給錢給物、一兜了之等救濟式扶貧方式，多注重扶志扶智，引導返貧群眾克服“等靠要”思想，消除精神貧困，基于返貧群眾的發展條件針對性制訂幫扶措施，引導返貧群眾在參與中形成發展生產或務工經商的內生動力。

4.建立制度化的返貧治理體系

鞏固脫貧成果是鄉村振興與精準扶貧精準脫貧銜接的重要內容。返貧是由自然、社會以及群體自身等諸多因素的交互制約作用形成的社會現象[3]。貧困人口脫貧后返貧也一度成為我國扶貧開發進程中的頑疾[4]。因而，建立制度化的返貧治理，對已經返貧或有可能返貧的脫貧人口采取扶貧措施，既是鞏固脫貧攻堅成果的需要，也是鄉村振興的應有之義。

返貧的類型與原因

1.類型

結合脫貧攻堅和返貧狀況，可以將返貧現象劃分為兩個類型：第一類是因突發的自然災害、重大疾病，教育支出大幅增加，返貧群眾自身因素（如“等靠要”依賴思想），導致脫貧人口陷入貧困狀態。第二類是在扶貧過程中存在扶貧政策“失靈”、扶貧短期行為等問題，導致貧困人口未能實現穩定脫貧，甚至是虛假脫貧，在扶貧政策和扶貧措施減弱或停止后，脫貧人口再次返貧。

2.產生的原因

（1）因病返貧。因病致貧是我國農村居民陷入貧困的主要原因之一。這主要是因為家庭成員患上大病或者是慢性疾病，導致家庭醫療開支大幅增加，家庭勞動力減少，收入水平下降，陷入貧困的幾率大大增加。脫貧攻堅戰打響以來，國家將健康扶貧作為精準扶貧精準脫貧的重要方式，啟動實施健康扶貧工程，對大病患者進行專項救治，優先落實建檔立卡貧困人口家庭醫生簽約服務，推行縣域內住院先診療后付費和“一站式”即時結算等舉措。各地紛紛建立醫療服務網絡體系+兜底慢性病、大病救治的多重醫療保障體系，健康扶貧取得階段性進展。雖然我國因病致貧返貧戶由2015年底的726.9萬戶下降到2017年的388.2萬戶，減少了一半[5]，但目前疾病仍是農民致貧返貧的重要原因，一些地方對脫貧人口的健康扶貧政策力度減弱，增加了脫貧人口因病返貧的風險。

（2）因災返貧。自然災害已經成為我國鞏固脫貧成果、確保擺脫貧困人口進入穩定發展階段的最重要影響因素之一[6]。它造成了農戶生計資本損失，沖擊農戶原有生計發展路徑，使脫貧農戶的生計脆弱性提高，返貧風險加大。另外，它（如地震災害、洪水等）還可能破壞脫貧人口的住房、生活設施，給脫貧人口造成巨大財產損失，其突發性、難預測的特征也增加了脫貧人口返貧的風險。

（3）因學返貧。貧困地區經濟基礎薄弱，社會事業發展滯后，因學致貧返貧現象時有發生。黨的十八大以來，國家在教育扶貧上采取超常規舉措，取得積極成效，義務教育、中等教育與職業教育等階段的因學致貧返貧問題獲得有效解決。但是在高等教育階段的政策覆蓋有限，在高等教育市場化、學費和生活費日益上揚的背景下，已脫貧的農村家庭若有2個或以上子女同時上大學，仍可能面臨因學返貧問題。

（4）因自我發展能力不足而返貧。一些扶貧對象對政府等外部幫扶力量形成了比較嚴重的依賴思想，失去了依靠自身努力實現發展致富的主動性。即使在外部的大力幫扶下實現了脫貧，一旦幫扶措施減弱或停止后，也容易返貧。

（5）脫貧質量不高而返貧。由于無法建立長效脫貧機制，導致貧困人口脫貧質量不高，穩定性較差，遇到一定的外部打擊或者是外部幫扶力量撤出后，脫貧人口很可能再次陷入貧困境地。

返貧治理的主要舉措

返貧治理包括防范返貧治理和返貧后的扶貧治理兩部分。防范返貧治理是指在返貧現象發生前，針對可能落入貧困陷阱的脫貧人口采取預防性、針對性措施，屬于返貧治理過程的事前干預。返貧后的扶貧治理指脫貧人口返貧現象發生后，對重新陷入貧困的農村人口實施扶貧治理，屬于返貧的事后干預。當前，我國建檔立卡脫貧人口中返貧的數量并不大，且總體呈現逐步減少趨勢，返貧治理以防止返貧為主。

1.防止返貧的舉措

防止返貧的治理對象主要是脫貧人口，可延伸至正在接受幫扶的貧困對象。防止返貧的治理主要采取四項措施：

（1）建立脫貧成效鞏固提升動態監測機制。我國農村貧困人口規模龐大、致貧原因復雜，脫貧攻堅時間緊、任務繁重，一些地方和部門扶貧工作中存在急功近利、短期行為等問題，導致脫貧的質量不高。在此背景下，一些地方的部分農村脫貧人口盡管實現了脫貧，但發展程度比較低，僅略高于貧困戶水平，脫貧穩定性不強，比較容易返貧。建立脫貧成效鞏固提升動態監測機制，能夠及時了解脫貧人口的生產生活情況，及時識別出返貧風險大的脫貧不穩定農戶。可根據這些脫貧人口的基本情況和發展需求，采取針對性返貧防范措施，防止脫貧人口重新落入貧困陷阱。

（2）把提高脫貧質量放在首位，建立穩定脫貧長效脫貧機制。黨的十九大以來，我國脫貧攻堅步入更加注重脫貧質量的新階段，建議探索建立長效脫貧機制，注重激發內生動力，加強扶貧與扶志、扶智結合，改進幫扶方式，提倡多勞多得，營造勤勞致富、光榮脫貧氛圍，不斷提高脫貧質量，實現脫貧人口不返貧。

（3）嚴格把好脫貧退出關。在貧困人口退出時，瞄準“兩不愁三保障”脫貧標準，嚴把脫貧標準關，防止貧困人口因數字脫貧、算賬脫貧而“被脫貧”。嚴把退出程序關，規范脫貧程序，防止急功近利、弄虛作假、搞突擊脫貧。避免貧困人口脫貧后就返貧。

（4）健全脫貧人口幫扶機制。對脫貧人口設定2年觀察期。在觀察期內，保持扶持政策穩定，有效落實幫扶政策和措施，幫扶力度不減。同時根據脫貧人口的跟蹤和動態監測情況，對脫貧農戶脫貧的穩定性開展細致分析，增強對脫貧不穩定農戶幫扶針對性和幫扶力度。如加強醫療教育等部門的信息共享，利用大數據進行分析，如發現脫貧人口中有疾病殘疾、子女升學、遭遇災害等情況，及時實施有針對性的幫扶措施，防止返貧現象發生[7]。

■暖上春冰 趙來清/攝

2.精準治理返貧的舉措

（1）細致分析返貧原因，促進幫扶資源與返貧人口需求相銜接。脫貧人口返貧，既可能是因為原來的致貧原因仍發生作用，脫貧不穩定，也可能是因為遇到新的困難或問題而返貧。細致分析返貧原因和識別返貧人口發展需求是精準治理返貧的基礎和前提。加強返貧人口信息資源共享，整合幫扶力量和幫扶資源，基于返貧人口的返貧原因和發展需求識別結果，開展針對性幫扶措施，提高返貧治理的精準性和效益。

（2）注重提升返貧人口的發展能力。增強返貧人口自我發展能力是防止返貧人口落入“返貧-脫貧-再返貧”循環的重要方式。建議組織開展扶志教育活動，注重發掘貧困群眾中自立自強、勤勞致富等典型，通過“農民夜校”“講習所”等多種形式，加強返貧對象的思想、文化道德、法律、感恩教育，弘揚自尊、自愛、自強精神，轉變等靠要思想。改變簡單給錢給物的扶貧做法，加大以工代賑實施力度，動員返貧農戶參與投工投勞，創新實施以獎代補等機制，實行“多做多補、不做不補”，激發返貧群眾內生動力。統籌整合培訓資源，根據返貧人口需求提高培訓的針對性和有效性，開展就業技能培訓、農村實用人才培訓等，確保返貧家庭主要勞動力至少掌握一門致富技能。在鄉村振興產業布局中，注重發揮致富帶頭人對返貧人口的引導和帶動作用，完善利益聯結機制，促進返貧人口產業發展能力顯著提升。

（3）強化基本公共服務扶貧，降低返貧人口支出壓力。因病返貧、因學返貧是我國脫貧人口返貧的重要類型。返貧治理既要千方百計增加返貧人口的收入和發展能力，也要針對因病返貧、因學返貧等現象，強化公共服務扶貧，降低返貧家庭的支出壓力。具體而言，將返貧人口納入城鄉基本醫療保險、大病醫療保險和醫療救助范圍，落實返貧人口參加城鄉居民基本醫療保險個人繳費財政補貼政策。強化返貧人口健康扶貧保障機制，對患大病和慢性病的返貧人口進行分類救治，降低返貧人口醫療費用個人自付比例。加大對因病返貧人口醫療救助和其他保障性政策幫扶力度；加大對因學返貧人口的教育支持力度，建立多元化、多層次的教育扶貧機制。落實各級各類教育資助政策體系，加大資助力度。拓寬資助資金來源，積極引導教育扶貧類的社會機構或組織對返貧家庭學生進行資助，構建政府與社會合力資助格局；加強兜底保障扶貧，把符合條件的返貧人口全部納入農村低保范圍，對因殘返貧等難以通過產業幫扶和就業扶持的返貧家庭實行政策性保障兜底。

（4）完善農業保險制度，促進返貧人口增收脫貧。支持貧困地區開發特色農業險種，探索發展價格保險、產值保險、“保險+期貨”等險種。擴大涉農保險保障范圍，開發物流倉儲、設施農業、“互聯網+”等保險險種。在風險可控的情況下，整合各類資金，采取政府引導、市場化運作的方式，充分發揮保險行業優勢，推動農業保險對返貧人口全覆蓋，有效降低返貧人口產業發展風險。