深度貧困地區脫貧的財政困境與對策建議

◎陳明 李宏偉

黨的十九大報告提出，到2020年全面建成小康社會，然而，當前我國脫貧攻堅的任務依然非常艱巨。截至2017年年底，在深度貧困地區有110個縣的貧困發生率大于18%，有16000多個村的貧困發生率大于20%。2018年，中央對“三區三州”，包括西藏、新疆南疆四地州、四省藏區和四川涼山州、甘肅臨夏州、云南怒江州作為國家層面的深度貧困地區給予重點支持，各省（區）以貧困發生率大于11%為基準，共認定了334個深度貧困縣和30000多個深度貧困村。從全國范圍來看，受經濟基礎和自然環境等多種因素影響，深度貧困地區的經濟發展水平都不高，經濟體量很小，完全依賴自身發展力量難以圓滿完成脫貧攻堅任務，因此，各級財政部門在精準扶貧工作中扮演了非常重要的角色。由于深度貧困地區財政收入的可持續增長能力堪憂，而財政支出需求不斷增加，導致貧困地區縣級財政收支缺口逐年擴大，地方財政運行壓力普遍較大，對上級轉移支付的依賴程度逐年提高。因此，有效解決好財政面臨的問題，將對貧困地區脫貧起到極大推動作用。

扶貧領域的財政困境

財政在對深度貧困地區發揮扶貧手段作用方面面臨諸多困境，突出表現在地方財政運行壓力較大、財政扶貧資金數量大效益低，在脫貧手段低效的情況下，更多地依靠財政資金的高強度投入，難以從根本上解決貧困問題。

1.地方財政運行壓力較大

深度貧困地區政府財政收支普遍呈現不均衡狀態，政府經費支出保障困難，難以提供充足的基本公共服務供給，同時面臨巨大的債務壓力，產生財政運行風險的可能性很大。

（1）縣級財政收入規模小且質量低。一是財政收入結構失衡，增長的可持續性不強。在我國經濟發展步入新常態的大環境下，深度貧困縣的財政收入增速也逐年放緩，財政收入規模在地區內的占比逐年降低。此外，財政收入來源結構比例失衡，非稅收入增長過快，所占比重逐年增加，且罰沒性收入、行政性收費等占大部分，這在另一方面又對縣域營商環境造成損害。在稅收收入方面，由于貧困地區經濟發展水平不高，民營企業數量較少，持續穩定的稅源不多，導致縣級稅收收入大多來源于非主體稅種。以2017年為例，房地產市場的短期繁榮，使得與房地產行業相關的各類稅收大幅度增長，然而這種增長不可持續。過分依賴單一稅源的收入結構構成稅收收入的不穩定因素，相關市場的大幅波動會對稅收收入產生較大影響。同時，由于“營改增”稅收體制調整及針對中小微企業和科技創新、資源節約、環境保護、新能源等產業出臺的稅費優惠政策力度較大，造成稅收收入規模在一定程度上有所降低。二是可用財力偏弱，無法滿足當地發展需要。深度貧困地區縣級財政普遍面臨收入規模偏小的困境，財政自給率較低，過分依賴上級轉移支付性收入，且專項資金構成比例較大，由于特殊的政策規定約束，縣級財政在這一部分的資金利用上自主性較低。受國內經濟大環境、節能減排、淘汰落后產能等政策落實、生態環境治理以及劃為國家生態功能區的影響，過去對稅收貢獻度較大的采礦業、煤炭業等資源性行業企業陸續停產或半停產，部分資源型縣市傳統稅源的稅收收入貢獻度持續降低。同時大部分貧困縣經濟增長乏力，缺乏新的稅收增長點，傳統支柱型產業不斷下滑，科技含量高、經濟效益好的企業極少入駐，政府采取的多項經濟發展措施在短期內無法迅速形成穩定有效的稅收收入。

（2）縣級財政支出規模大且效益低。一是支出規模剛性較大。深度貧困地區財政收入與支出規模均不及所在地區平均水平，然而，在養老保險、醫療保障及惠民政策配套等領域，縣級財政無差別地承擔著地區統一的支出標準，貧困縣的特殊性會進一步加大縣級財政的支出壓力。同時，在政府部門為履行社會管理、保障民生及發展經濟等職責而進行的財政支出方面，提供公共產品和服務的成本不斷增加，相關支出經費無法做到精簡，更加劇了縣級財政支出的剛性特征，在財政收入出現大幅波動時，無法對這一部分財政支出進行保障。二是支出結構不合理。分析深度貧困地區縣級財政支出結構可以發現，大部分縣級支出都用于保障各項基本支出和民生支出，在發展支出領域，縣級財政顯得力不從心，相關的財政支出規模比較小，難以發揮財政在引導和促進經濟發展方面的作用。

（3）縣級財政債務規模大且風險高。雖然《預算法》對地方政府發行債務進行了嚴格約束，但是在宏觀經濟增長趨緩和財政收支壓力加大的背景下，一些地方政府形成了大量政府債務，縣級財政自身不能如期償債的風險逐漸加大。同時，為了促進經濟發展，多地政府以注資、擔保等形式，通過融資平臺為城市發展進行融資，這些措施最初對經濟發展起到了一定的促進作用，但隨著大量融資平臺的出現，政府的債務違約等風險逐漸顯現，這種情況在貧困地區更為顯著。貧困地區財政收入不斷縮水，而民生等剛性支出不斷增加，通過借債方式來彌補當前的財政支出缺口成為一些縣級財政的手段。當前，政府債務問題與財政收支矛盾進入了一個循環怪圈，縣級財政越是收不抵支，政府的借債需求就越高，隨著債務規模的持續擴大，進而產生了償還債務利息的巨大負擔，財政的支出壓力進一步加重。

2.財政扶貧資金數量大效益低

（1）上級轉移支付規模逐年提高。當前，中央、省、市等各級政府對扶貧攻堅工作高度重視，把幫助貧困地區完成脫貧任務作為重點工作來抓。2018年，中央財政預算安排補助地方財政專項扶貧資金1060.95億元，比2017年同口徑增加23.23%，且已經提前下發到各個省市。客觀上，貧困地區由于各種因素的制約，其發展確實需要上級政府的強有力支持。但隨著扶貧工作的不斷推進，一些矛盾日益顯現，由于各級政府對扶貧工作的大力支持，各方面的行政資源和資金資源不斷投入，一定程度上造成了相關政策的傾斜和行政資源等的堆積。如單純的依靠財政資金投入難以解決貧困問題，由于深度貧困地區沒有支柱立縣的產業作支撐，沒有足夠的承載力，稅收收入難以取得較大提高，財政自給率也很難得到較大改善。上級的財政轉移支付資金投入多了，貧困人口就減少了，當資金減少或者停止對貧困地區的資金投入，一部分脫貧人口又會走上返貧的老路。

（2）財政扶貧資金使用效益不高。深度貧困地區的脫貧工作有著比較充足的上級財政資金支持作為保障，然而，受地理條件、資源稟賦、發展模式和人才缺失等多因素制約，財政扶貧資金的使用效率并不高，取得的實際脫貧效果顯著性較小。同時，在財政扶貧資金的使用和產業項目管理方面也存在薄弱環節。部分貧困縣為了緩解財政收支矛盾，存在著擠占、挪用扶貧資金，將財政扶貧專項資金用于其他項目建設的現象。

■ 千頃稼云 布和/攝

走出困境的對策建議

1.培育地方政府稅源

上級政府要通過財政體制創新、政策引導、提供政府服務等措施，激發縣級自身發展動力，鼓勵縣級加快發展、超常發展，帶動各類企業發展，進而促進整個市場繁榮。改變傳統、單一的稅源依賴狀況，通過優化升級經濟結構、提高經濟效益，提高產業發展質量和稅收貢獻率，形成多元化支撐、多點帶動的稅源發展格局。從財政角度出發，發揮財政資金、財政政策及財政體制在支持地方政府培育稅源中的激勵導向作用，增強縣域經濟持續發展的動力。

2.逐步理清支出責任

要按照科學合理的事權和支出責任劃分，將目前由縣級政府承擔的部分支出責任轉交由省、市兩級政府去分別承擔，以便達到更高的支出效率和合理性，減輕縣級財政的支出壓力。上級政府應加大對下轉移支付的力度，進一步提高縣級可用財力水平，幫助貧困地區有效彌補基本財力缺口。同時，規范中央專項資金配套政策，允許不同地區根據自身財力狀況，確定不同的配套比例，甚至對特困地區免予配套。

3.增強地方政府可用財力

完善省以下一般性轉移支付穩定增長機制，進一步增強地方政府可用財力。一方面，要采取措施將均衡性轉移支付資金盡量向縣級財政傾斜，進一步完善均衡性轉移支付測算辦法，將切實體現縣級財政困難程度、均等化水平的指標盡可能體現到測算辦法中，努力提高相關測算結果的科學、公正和透明。另一方面，要推進財政專項資金整合，逐步取消在競爭性領域對專項和地方資金配套的特定限制。

4.提升扶貧資金使用效益

加快完善財政資金在扶貧領域運用的體制機制建設，在制度層面對財政扶貧資金的使用進行保障，使之真正用到貧困地區的扶貧領域中去。要進一步加強財政扶貧資金的監管，強化資金項目的規劃落實和扶貧項目資金管理，落實資金監管責任。完善扶貧資金及項目公開制度，引導社會公眾對相關工作進行監督，促進扶貧資金和項目的安全、規范和有效運行。在扶貧資金的運用上，要更加注重資金的使用效益，在扶貧項目的選擇上，要進行科學的論證，統籌考慮各方面社會效益，對于資金使用效益低下甚至出現損失浪費的，要進行嚴肅問責。

5.完善財政風險控制體系

各地區應圍繞本地財政運行可能出現的風險點，建立完善風險識別、風險評估、風險預警及風險處置等風險防控體系，確保財政經濟平穩運行。要加快建立與地方政府性債務風險相適應的預警機制和應急處置機制，統籌考慮本地區債務融資的風險程度，管控債務規模，優化債務結構，規范融資方式，確保把債務風險控制在安全范圍，并抓緊制定應急處置預案，建立責任追究機制。