城市公共活動空間游憩行為失控的治理研究

王旭科，李 華，劉文靜

（山東財經大學 工商管理學院，山東 濟南 250014）

隨著我國城市化的加速推進，城市化率逐年遞增，截至2017年末我國城市人口已經占到我國總人口數的58.52%。與此相對應，城市居民的休閑旅游需求也在逐年遞增，這使得城市公共活動空間，諸如城市廣場、旅游景區、特色街區、購物商場、體育場館、宗教活動場所、娛樂場所、公共沙灘等，面臨著巨量游憩人群短時間集聚的壓力。近年來，國內外發生的重大游憩行為失控事件也警示我們，分析城市公共活動空間游憩行為的特征，科學調控游憩行為的時空分布，并以此為依據建立有效的游憩人群分流調控與治理機制是我國城市安全管理的一項重要任務。

一、城市公共活動空間游憩行為失控的歷史教訓

所謂城市公共活動空間游憩行為失控，是指由于游憩空間狹窄、游覽人口短時間內集聚使得局部地段超出承載負荷，大規模游憩人群缺乏有效而有序地組織，正常的游憩秩序被打亂，產生人群紊亂擁堵的現象，極端表現為人群突然間的失控擁擠而發生的踩踏事件。游憩行為失控不僅嚴重干擾游客的游憩過程，降低游憩體驗質量，而且容易演化成為一項重大的城市安全事件，出現人群踩踏和傷亡事故。

近三十年來，國內外發生了一系列游憩人群行為失控所導致多人傷亡的重大踩踏事件（見表1），尤其是 2014年 12月 31日 23時 35分，在上海市的城市核心區域外灘風景區陳毅廣場發生的36人死亡、49人受傷的重大事件，警示我們要汲取歷史教訓，加強城市公共活動空間游憩行為失控的分析、監測與治理，做到防患于未然。

表1 國內外城市公共活動空間游憩行為失控的代表性事件[1-2]

二、城市公共活動空間游憩行為失控的原因透視

（一）城市公共活動空間游憩行為失控的客觀原因

1.公共活動空間的狹小

從整個城市來看，城市土地資源的房地產化和交通道路的擴展使得公共活動空間不斷受到侵蝕和壓縮，除了大型植物園、城市濕地公園之外，公共活動空間呈現出總量較少、空間萎縮、孤島式分布等特征，且基本上集聚于城市少數幾個標志性地段和狹窄的板塊區域內。

從核心公共活動空間來看，受城市商業設施侵占的影響，標志性地段的面積也在持續減少之中，加之周邊建筑林立，公共活動空間周邊缺乏人群緩沖空間。如發生擁擠踩踏事件的上海陳毅廣場公共活動面積僅為2 877平方米。

從卡口地段來看，通過最狹窄地段的游憩人流容易梗塞使得人群互相推攘，成為人群失控的導火索而釀成踩踏事件。如密云燈會踩踏事件的核心地段是彩虹橋，橋面寬度只有3～4米，長度只有80米。

2.公眾游憩時間的集中性

由于國家與企事業機構放假時間的同步性，導致游憩行為具有時間上的集中性。從一整年來看，公共活動空間游憩行為發生的時間多集中于節假日期間、重要民族宗教節日等，包括一般的“春節、清明、五一、端午、十一、中秋”等幾個傳統節假日；有些游憩活動，如踏青、進香、觀紅葉、觀天象等，也是集中于某一天或幾天的時間段；從一周來看，公共活動空間游憩行為發生的時間多集中于星期六、星期日的周末時間；從一天來看，公共活動空間游憩行為發生的時間多集中于傍晚之后的時間段。這種時間上的集中性導致游憩人群行為上的重疊性，客觀上導致城市公共活動空間游憩強度劇增，因而伴隨著同一時間同一地點巨量游憩人口的產生。

3.游憩人群的流量巨大

城市游憩活動具有自發性和突發性的特點，快捷方便的城市交通，如地鐵、輕軌等城市軌道交通強化了這一特征，軌道交通縮短了城市居民在城市內部流動的時空距離，加大了游憩人群流動速度，使得人群集聚的時間縮短，游憩人群能在短時間內迅速集聚。尤其是城市中心地段，交通便捷，游憩人群聚集時間快，流量倍增，每逢佳節均承受著超出承載量的巨量人群。如2012年10月2日，占地面積約為72萬平方米，建筑面積約為15萬平方米的故宮涌入史上最高紀錄的游客量—18.2萬名游客；2015年濟南市趵突泉花燈會期間，面積158畝的趵突泉晚間21時納客2.8萬人次；2015年上海踩踏事件發生地外灘風景區23時至踩踏事件發生時約31萬人位于風景區內[3]。

4.游憩人群滯留的長時性

城市公共活動空間大多數是開放型空間，不收取任何門票，也沒有游覽和停留時間的限制，開展的各種游憩活動，如民俗節日、宗教儀式、廣場演藝、體育賽事和節慶活動一般具有延續時間長、參與人群多、人群擴散時間慢等特點，城市廣場、購物街區的游憩行為具有隨意性的休閑特征與游覽的無目的地性，這也使得游憩人群流向不穩定，容易在瞬時達到一個高峰值，為短時間內疏導分流管理人群帶來了很大的難度。

5.游憩空間服務的雙向性

城市公共活動空間不僅是居民日常游憩的區域，而且由于部分公共活動空間是城市地標地段、時尚繁華區域和歷史文化遺產地，使得這些區域也成為外地游客來某個城市旅游的必到之地。本地與外地的雙向游憩人群使得面積較小的公共活動空間，如步行街區、演藝劇院很容易在短時間內達到或超過空間承載量的極值，極易導致游憩行為失控事件的發生。

（二）城市公共活動空間游憩行為失控的主觀原因

1.游憩人群瞬時集聚的風險缺乏認識

隨著城市化進程的加快，不少城市人口已經達到一個極值規模，與此相適應巨量人口的游憩需求也在快速增長，但是城市管理部門對此卻缺乏清醒認識，城市公共活動空間的各種節慶活動和商業活動仍然按照常規人口規模和傳統組織模式來配備公共安全設施和管理游憩人群的流動，并且過于重視活動的政績與商業價值，忽略了游憩人群瞬時大量集聚的風險性，對極端化狀態的潛在風險估計不足，相關的預警系統與預防措施付之闕如。

2.游憩人群的游覽公共安全意識淡漠

在城市公共活動期間，由于參與的游憩人群缺乏安全意識，且忽視公共秩序和游覽安全規則，常常因為觀覽標志性景觀與活動、追蹤明星人物、看熱鬧等因素，無法保持正常運行的游覽秩序，形成人群擁擠、秩序混亂的現象。或者因為偶然事件的導火索而引發游憩行為失控，如天氣變化、障礙物、爆炸物、人群起哄、狹窄通道、商業促銷活動等，導致人群擠壓、推搡、跌倒，并進而相互踩踏釀成重大死傷事件。

3.城市公共活動空間游憩管理存在漏洞

城市公共活動空間游憩管理涉及到公安、交通、旅游、市政管理等多個部門，然而各個部門權責沒有界定，缺位和失位現象較為嚴重；同時，各部門處在“條塊分割、各自為政”的管理狀態，尚未建立跨部門的應急治理聯動機制，造成游憩失控事件發生前預防準備不足，存在管理空白；事件發生中應急處置措施不力；事件發生后處置手段落后，加劇事件惡化。如密云彩虹橋事件發生時，公安局未派出警察到彩虹橋兩頭對游客進行疏導分流，致使橋上人群密度過大，秩序混亂，部分游客在橋西跌倒后相互踩踏擠壓，造成特大傷亡事故的發生。再如克拉瑪依火災事件發生地克拉瑪依市友誼館，事發時8個安全門，只有1個門是打開著的，從而釀成325人死亡的慘痛事件。

4.城市公共活動空間游憩管理手段落伍

城市游憩人群的管理總體上以傳統的以人防人的管理手段為主，沒有將先進的技術手段應用到游憩管理之中，表面上看是技術問題，實質上是主觀認識問題；城市管理部門沒有追蹤居民游憩需求提升的社會動向和市場特征，沒有把關乎市民與游客生命安全的事務當作城市運行管理的大事來對待，沒有調動城市資源和現代科技手段提供更加精細的管理服務和設施保障。

三、城市公共活動空間游憩行為失控的治理對策

（一）建立城市游憩人群流動的大數據監測體系

城市游憩人群流動的監測是一項基礎性工作，結合城市信息化建設，借助移動公司（手機用戶在城市公共活動空間的停留情況）、交通口岸、旅游景區、賓館飯店、購物商場、體育場館的大數據，從海量信息中分析城市游憩人群流動的特性，找出游憩人群流向的時空間特征、運行規律和發展趨勢，追蹤和監測城市人群的流動動向，繼而利用大數據建設城市游憩人群流動的信息平臺，實現信息共享和預警信息溝通，為建立游憩活動預案做好前期準備。同時，利用門禁系統、實時監控技術等對城市公共空間和周邊區域進行整體性的全天候監測，對游憩流量的短時間變化做出精準判斷，為游憩人群的分流疏導提供精確的決策信息。

（二）科學核定城市公共活動空間的承載量

我國各個部門針對風景區或旅游景區已經建立了關于承載量的要求或標準，如1999年住房和城鄉建設部發布的《風景名勝區規劃規范》對風景名勝區的游客容量做了界定[3]；2003年國家質量監督檢驗檢疫總局和國家旅游局聯合發布的《旅游規劃通則》國家標準專門設立了旅游容量測算指標[4]；2005年國家文物局出臺的《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》提出測算開放容量，包括最大控制容量/日、控制容量/年等；2013年頒布實施的《中華人民共和國旅游法》第四十五條中規定：景區接待旅游者不得超過景區主管部門核定的最大承載量[5]；2015年2月，國家旅游局下發了《景區最大承載量核定導則》的旅游行業標準，提出承載量核定方法，于4月1日起實施[6]。這是把承載量的科學分析與有效掌控作為城市公共活動空間管理工具的重要嘗試，開辟游憩行為科學管理的新時代。

我國城市管理部門應當根據這一標準科學核定游憩活動區域的承載量，主要包括空間承載量、設施承載量、生態承載量、心理承載量、社會承載量、瞬時承載量、日最大承載量等，其中空間最大日承載量、空間瞬時承載量是兩個最為重要的數據指標，是游憩人群流量控制預案制定的核心依據。

（三）構建城市公共活動空間承載的預警系統

城市公共活動空間承載量是指城市公共活動空間在限定時間范圍內所能進行的活動數，會出現強度超載、輕度超載、適載和弱載四種情況。城市公共活動空間承載指數，又稱為城市公共活動空間承載率，用公式表達為：城市公共活動空間承載量/城市公共活動空間承載力，是描述承載力的利用狀態和承載力與承載量是否平衡的值。

根據相關研究成果[7-9]，文章認為可以根據數值區間判斷城市公共活動空間的承載量是否超過承受能力，對游憩空間的運行狀況實施監測、識別、診斷和預控。數值區間小于0.8為弱載，即游憩人口未達到最大人流承載力，公共活動空間還有足夠的空間容納游憩人口，還有較大的余地承載各種活動；數值區間位于0.8～1.0之間為適載，表明游憩人口承載力處于最佳狀態，但應密切關注承載力的發展動向；數值區間位于1.0～1.2之間為輕度超載，表明實際承載量以及開始超過了承載能力，城市公共活動空間處于超負荷狀態，應當采取措施進行適當的引導和分流；數值區間超過1.2為強度超載，表明實際承載量已經大大超過承載能力，城市公共活動空間擁擠不堪，游憩人口的生命安全受到嚴重威脅，應當進行交通管控，禁止游憩人群進入超載空間，并進行有效的時空分流。

國外歷史上就利用承載量數值對游憩行為進行調控管理，如1883年6月16日，英國桑德蘭市發生兒童觀看演出時的踩踏事件，死亡183名兒童。據此英國議會通過一個法案，規定所有的公共娛樂場所都必須安裝安全逃生門，逃生門上裝有橫杠，不管這種門鎖還是沒鎖，橫杠上的壓力達到某個數值（即達到承載量超載數值），門就會自動開啟，至今這個法案仍具有法律效力。

（四）有效擴大城市公共活動空間的范圍

城市公共活動空間范圍狹窄是游憩行為失控發生的重要因素之一，應當有效擴大城市公共活動空間的范圍，即游憩物質容量的調控與擴容。

一是在新一輪城市規劃中把一個城市的公共活動空間面積根據城市總人口數額進行配比建設，按照人均占有公共活動空間進行預設，擴大一個城市公共活動空間的總面積；同時逐步建立城市中心區人口疏解機制，降低中心城區人口在整個城市人口中的比例，間接降低核心城市公共活動空間游憩人口的壓力，避免過多就近人口迅速進入公共活動空間。

二是城市核心公共活動空間，如廣場、地標區、休閑區的面積應當逐步擴大，周邊應當建立較為寬闊的緩沖區。如美國夏威夷州火奴魯魯市在寸土寸金的威基基旅游商業區周邊建設有面積達120多公頃的卡皮歐拉里公園，能在節假日期間很好地分流威基基旅游商業區巨大的人流，避免游憩人群過于集聚于購物街區內，緩解了人群集聚峰值期的空間壓力；中央公園是美國紐約最大的城市公園，占地5 000多畝，坐落在摩天大樓高聳如云的曼哈頓中央，不僅成為城市白領放松身心的休閑佳地，而且成為世界各地游客來紐約旅游的必游之處，重大節日每天的游覽人數達到十萬之多，但由于公園面積巨大，擁有大容量迂回空間，沒有任何超載風險之虞。

（五）強化游憩行為多部門應急治理聯動機制

城市政府、交通、公安、旅游、市政管理等多部門應建立應急治理聯動機制（見圖1），構建統一指揮調度機構，加強部門之間的游憩人流信息溝通，加強媒體的信息發布頻率，提升應急反應能力，制定符合實際的峰值期應急特殊預案。

圖1 游憩行為多部門應急治理聯動機制

（六）構建瞬時巨量游憩人流的疏導分流機制

針對景區型的公共活動空間，通過建立預約機制，如電話預約、網上預約等，主動控制游憩人流的過度涌入，避免巨量游憩人流的形成。如法國巴黎的盧浮宮、美國紐約的911紀念園、華盛頓紀念碑等都要求游客網上預約訂票，很好地實現游憩流的平穩運行，防止大起大落的游憩波動狀況出現。

而對于開放型的公共活動空間來說，如城市廣場、商業街區等，當游憩人流超載時疏導分流存在較大的難度。首先，要對通往城市公共活動空間的外圍道路入口和主要集散地進行流量監控，一旦發現游憩人流瞬時劇增，可通過現代新媒體和各種信息媒介傳播強度超載信息，勸導和禁止人流再次進入，并在外部進行引導、分流和截流；對經過城市核心公共活動空間的公共汽車、地鐵、城軌等交通工具進行管控，控制游憩人流的增量。其次，在城市公共活動空間范圍內，一旦游憩人流超載，應當開辟單行通道，開放所有安全門和臨時出口，重點加強臺階、欄桿、扶梯、連接通道等特殊區域游憩人流的流動管理，做好整體游覽秩序的維護，并及時向外部空間進行疏導分流。