基于PPP模式實現城鎮舊廠房改造為文化創意園區研究

沈 蕾 ，孫春曉 ，陳 戎 ，李明陽

（1.浙江工業大學 之江學院，浙江 杭州310024；2.杭州市第七人民醫院，浙江 杭州310013；3.北京城建設計發展集團股份有限公司，北京 100037）

隨著我國城市化進程不斷深入，土地集約化利用已成為各省市發展規劃中的重點問題。2017年國務院印發了全國國土規劃綱要（2016—2030年），該綱要明確指出：近年來我國城鎮化粗放擴張，產業支撐不足，同質化發展嚴重。2000—2015年，全國城鎮建成區面積增長了約113%，遠高于同期城鎮人口59%的增幅。因此后續發展要堅持節約優先與高效利用相統一的基本原則，健全土地、水、能源節約集約使用制度，大幅降低資源消耗強度，提高資源能源的利用效率和效益[1]。

目前城鎮空間發展幾近飽和，國家對城鎮空間的預期性指標為：2020年達到10.21萬平方千米，2030年達到11.67萬平方千米。在此背景下，大范圍提升城市及部分鄉鎮廢棄舊廠房改造效率已迫在眉睫。一、二線城市舊廠房改造項目已接近飽和，出現了許多成功范例；而三線城市及村鎮區域內的廢舊廠房還缺乏有效的規劃及開發利用。以往許多小鎮集中分布著生產打火機、剃須刀、皮鞋等小廠區，隨著經濟的變革，已經被淘汰閑置。但是鎮政府集中改造開發這些廢舊廠區，又陷入資金不足、經驗缺乏等困境。對于此類廢棄廠房所有權屬于國家所有或者村鎮集體所有的項目，引入PPP項目可以有效解決上述問題，為城鎮經濟發展尋找新的創新點。

一、城鎮舊廠房改造為文化創意園區的現狀概述

在我國大型城市舊廠房改造為文化創意園區已經有十幾年的實施經驗，其中也不乏大量的成功案例，對于城市創意創新影響力的提升都起到了積極的作用。近年來一、二線城市舊廠房改造已陸續完成，改造后的項目也在各自的城市中發揮著積極的作用。但是三線城市及村鎮區域內的舊廠房改造還擁有巨大的潛力。目前浙江省部分縣鎮借助“三改一拆”的東風[2]，在淘汰拆除低小散企業的基礎上對老廠區進行全面改造，吸引文化創新旅游企業入駐，進而全面提升本縣鎮的影響力與創業創新能力。

但是與大型城市舊廠區改造相比，縣鎮政府在進行舊廠房改造為創意園區的過程中存在以下三方面的困境：第一，改造資金不充足。文化創意園區改造項目規模較大，項目總額動輒過億，單獨依靠縣鎮政府的能力不足以完成項目的籌建。第二，改造項目設計建設運營經驗有限。建筑風格與建筑設計創意對于文化創意園區建設具有至關重要的作用，只有引入優秀的設計運營團隊才能提高項目的成功率。第三，文化創意園區管理運營人才缺失。人才是所有產業得以蓬勃發展的根源[3]，文化創意園區的管理運營與其他類型園區有明顯區分，更加需要經驗豐富的人才進行專業化管理運營。目前我國文化創意管理運營專項人才極為有限，愿意選擇到縣鎮發展的人才則更加稀少。

對于規模較大且產權屬于國家或者集體的舊廠房改造項目可以采用PPP模式，因為PPP模式的優點恰好可以對以上困境進行有效補充。且近年來，我國PPP模式的應用與研究日益成熟，項目數量和項目投資額也在穩步提升，民間資本的投資范圍也逐漸擴大，項目落地周期也較以往出現了顯著的縮短。一些公共事業、文化產業和醫療衛生事業中也已經逐漸引入民間資本，PPP模式在我國已經向更加規范的方向發展。

二、PPP模式的內涵及優勢

（一）PPP模式的內涵

PPP（Public-Private Partnership）是政府和社會資本合作的一種項目模式。PPP模式意味著政府在公共服務部門采用競爭性的方法來選擇具有較強的經營和管理能力的民營企業。雙方本著平等互利的原則締結合同。在這種模式下，PPP項目的公共服務由私人公司提供，政府根據公共服務績效評價的結果向私營企業提供資金。PPP模式旨在鼓勵民間私營企業與政府進行合作，參與公共基礎設施建設。

從廣義的范疇來看，PPP是指政府公共部門與私營部門合作，參與公共產品和服務的項目，希望實現比傳統方式更好的實施結果。與BOT模式項目相比，PPP模式項目的特殊性在于政府在項目后期階段的建設和管理操作中具有較高的參與度，私營企業主要負責項目的初步調查和項目的建立[4]。政府和企業都參與了項目建設過程，使得雙方的合作時間更長，項目信息更加對稱。

（二）PPP項目的優勢

PPP模式不僅提高了工程效率，降低了工程成本，而且降低了工程的竣工風險和財務風險。經過大量的研究和實踐表明，PPP模式工程在保證工期的基礎上，可以將政府部門的成本降低17%。PPP模式在降低政府財政壓力的同時，改變了政府的職能。在PPP模式的基礎公共設施項目中，政府從一個提供者演變為一個監管機構，增加了投資主體多元化使政府與私營部門相互補充，充分發揮了政府部門和民營企業各自的優勢，彌補了各自的不足。PPP項目的所有參與者都形成了一個整體，這使得不同參與者更容易協調他們的利益。

三、基于社會資本獨資PPP模式的舊廠房改造為創意園區運營模式的構建

采用社會資本獨資PPP模式的舊廠房改造項目的主要運營步驟如下：第一步，政府通過招標引入社會資本(或合資)，與之簽訂《特許加盟協議》；第二步，成立社會資本獨資的特許項目公司；第三步，特許經營期限內的項目融資、投資、建設、運營由特許經營項目公司完成[5]；第四步，特許項目公司負責創新創意園區的日常管理和運營，以及授權范圍內各項資產的更新改造等事宜；第五步，在特許經營期限結束時，項目公司將所有設施無償轉讓給政府（或指定部門）。

具體的模式實現路徑如圖1所示。

圖1 舊廠房改造項目社會資本獨資PPP模式路徑圖

四、基于社會資本控股PPP模式的舊廠房改造為創意園區運營模式的構建

舊廠房改造項目采用社會資本與政府授權單位共同開發的模式，可采用社會資本與原產權單位共同出資組建特許項目公司，由特許項目公司承擔改造后的創意園區的運營管理工作。具體運作步驟為：首先，政府通過招標引入社會資本；其次，由中標社會資本和政府下屬的授權單位合資組建特許項目公司；再次，政府與特許經營項目公司簽訂特許經營協議；然后，特許項目公司應在特許經營期內完成項目的融資、投資、建設和運營；最后，在特許經營期限結束時，項目公司將所有設施無償轉讓給政府（或指定部門）。

具體的模式實現路徑如圖2所示。

五、結論

文章通過將PPP模式應用于城鎮舊廠區改造為文化創意園區項目，不僅能夠為城鎮舊廠區改造提供資金經驗支持，而且能夠提供可行性技術解決方案。利用PPP模式促進政府機構與各參與方之間的信息共享，在節約政府財政投入的同時，利用社會資本的豐富設計運營經驗，進一步提升城鎮文創產業發展水平，實現“創新、協調、綠色、開放、共享”的綠色經濟發展理念[6]。

圖2 舊廠房改造項目社會資本控股PPP模式路徑圖