“財”“政”“法”：地方政府債務治理的三維架構

洪小東

[摘 要] 考察我國地方政府債務史，地方債務治理在很大程度上形成了對“中央行政控制”的路徑依賴。為進一步提升地方債務的治理成效，在財政制度現代化的新時代背景下，應當構建起系統性的治理框架。“財”“政”“法”提供了地方債務治理的3個基本維度。貫徹財政科學的“財”之維度著眼于完善行政過程與激活市場機制;貫徹財政民主的“政”之維度著眼于改良央地財政關系與完善地方政治過程;貫徹財政法治的“法”之維度著眼于治理政策法律化。其中，依靠地方政治過程對地方債務的治理應當居于中心地位，行政過程與市場機制對地方債務的治理居于輔助地位。地方債務治理的關鍵是地方政府財政主體地位之塑，而我國地方財政不均衡的現實境況決定了這需要一個循序漸進的過程。

[關鍵詞] 地方政府債務;治理;“財”“政”“法”

[中圖分類號] D912.2;F812 [文獻標識碼]A ?[文章編號]1673-0461（2019）09-0075-08

一、引 言

2013年以來，中央決策層在黨的十八屆三中全會、四中全會，全國金融工作會議，黨的十九大以及中央經濟工作會議等重大會議中均強調了對地方政府債務的規制。地方債務治理已經成為關乎國家財政金融安全的重大問題之一。我國的地方政府債務并不單純指以債券為存在形式的顯性債務，而且還包括了大量通過融資平臺借貸、擔保等融資方式而產生的隱性債務。財政部的統計數據顯示，截至2017年末，地方政府債務的總體規模已達16.47萬億元，總體債務率為76.5%，已經接近國際警戒線的最低標準，呈現出“危機化”的特征。①事實上，由于各地經濟發展水平差異較大，有些省份的債務——例如2015年貴州省的負債率為87%，債務率為202.5%——已經遠遠超過了警戒標準。[1]在經濟下行與政府財政收入增速下降的背景下，更加有必要充分重視地方債務治理的現實迫切性。本文在梳理新中國成立以來地方債務發展演變歷程的基礎上，從財稅法的視角切入，嘗試總結提煉“財”“政”“法”的三維治理架構，以期能夠助益于地方債務之治理。

二、地方債務的產生與演變

（一）分稅制實施以前的地方債務

盡管新中國成立之后的一段歷史時期內，為恢復生產力、滿足地方建設的需要，國家曾允許地方政府發行公債，②[2]但由于高度中央集權的計劃經濟體制下，地方財政并不獨立，其收支缺口均由中央補足，加之實行以收定支的預算原則，因此通常情況下地方政府并不會主動借債。對于地方政府可能出現的超計劃投資和超范圍使用銀行信貸資金的現象，國家主要通過計劃和行政的手段加強信貸管理來防范。地方財政對中央財政的附屬性，決定了很難產生真正的地方債務。當地方政府出現了債務，最終也會“中央化”，通過中央向銀行透支由全社會來承擔。[3]

我國地方政府負有償還責任的債務最早發生在1979年，當年有4個縣級政府和4個市級政府舉借了負有償還責任的債務;省級政府舉借負有償還責任或擔保責任的債務的起始年主要集中在1981—1985年，這一期間有28個省級政府開始舉債;市級和縣級政府舉借債務的起始年主要集中在1986—1996年，這一期間共有293個市級和2054個縣級政府開始舉借債務，累計占全部地區比例高達90.05%和86.54%。③但彼時，中央對地方政府債務融資的態度是否定性的，例如，《國務院辦公廳關于暫不發行地方政府債券的通知》（1985）明確表示：“國務院要求各地方政府不要發行地方政府債券，望嚴格執行”。《國務院關于堅決制止亂集資和加強債券發行管理的通知》（國發〔1993〕第024號）第3條規定：“……地方人民政府不得發行或變相發行地方政府債券。”這一時期，由于以政府為主導的大規模經濟建設尚未展開，經濟增長狀況也較為良好，因此地方政府債務問題并不突出。

（二）分稅制實施以后的地方債務

1994年分稅制實施以后，《預算法》（1995）隨之頒布實施。該法第 28 條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”可見，至少在實在法層面上，國家對地方舉債仍然持謹慎的約束態度。但這種“原則+例外”的規制方式，一方面為中央介入地方舉債留下了空間;另一方面也為地方政府通過其他方式舉債埋下了伏筆。隨著分稅制改革效果的逐漸顯現及以政府為主導的經濟建設的全面開展，地方政府的財政需求得以迅速提升，在1997年亞洲金融危機以及2008年全球經濟危機的刺激下，地方債務逐漸擴張。地方政府的舉債方式有多種，[4]其中通過發行債券舉債和融資平臺舉債最具代表性，它們在地方債務“問題化”的過程中發揮著“至關重要”的作用。

1.地方政府債券的發展歷程

其一，“中央轉貸地方模式”。1994年分稅制改革在強化中央財權與財力的同時，也使中央與地方的財政關系發生了失衡，從而進一步加劇了地方債務的膨脹。為應對1997年亞洲金融危機，國家實施積極財政政策。中央通過發行長期建設債券然后將其部分轉貸給地方的方式，實施國家確定的項目建設。此即“中央轉貸地方模式”。在該模式下，地方政府事實上并無發行債券的權力，中央基于債券轉貸而成為地方的債權人，如地方到期不能歸還轉貸資金本金和利息的，財政部將如數扣減對地方的稅收返還。④但由于國債轉貸地方是中央發債，地方使用，不列中央赤字，因此，轉貸資金既不在中央預算反映，也不在地方預算反映，只在往來科目列示，不利于監督;同時，由于舉借債務與資金使用主體脫節，責權不清，也增加了中央財政負擔和風險。[5]基于此，從 2009 年開始，地方債券不再采用轉貸方式，而改用中央代發代還方式。

其二，“中央代發代還模式”。2009年，為應對蔓延全球的經濟危機，擴內需保增長，增強地方安排配套資金和擴大政府投資的能力，國務院首次在全國范圍內發行地方政府債券2 000億元。并明確地方政府為債務人，應切實承擔地方政府債券的還本付息責任，嚴格按照相關規定及時向財政部上繳地方政府債券本息、發行費等資金。未按時上繳的，應當按有關規定向財政部繳付罰息。對未按時上繳的地方政府債券本息、發行費和罰息等資金，由財政部在辦理年度中央與地方財政結算時如數扣繳。⑤此即“中央代發代還模式”。該模式下，中央仍然具有絕對權威，地方沒有發債權。

其三，“地方自發中央代還模式”。2011年，國務院在上海、浙江、廣東、深圳4個經濟發達的省市開展了地方政府自行發債試點改革工作。自行發債是指國務院首先批準試點省（市）的地方發債規模限額，在限額范圍內由各地方政府自行發行本地債券的發債機制。自行發債，實行地方債券年度發行額管理制度，并且與代理發行階段類似，由財政部代辦還本付息，各地方政府再行償還。[6]與“中央代發代還模式”相比，地方自主發債試點亦無實質性突破，僅僅是在技術規則上的革新，幫助地方積累發行債券經驗而已。[7]但地方政府也合法地擁有了一定程度的自主發債權。

其四，“地方自發自還模式”。2014年，經國務院批準，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島10個地方開始試點地方政府債券自發自還。財政部為此制定了《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》。“自發自還”是指，試點地區在國務院批準的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。“自發自還”與2011年試點的“自行發債”，其不同之處在于強調地方政府自己還本付息，地方政府實際上成為獨立的發債與償債主體，中央不再對試點地方的債務承擔“托底”責任，這對于塑造地方政府的財政主體地位具有重大意義。通過地方債券發行與償還模式的演變可以看出，地方政府發債權的自主性是逐漸增強的。中央的政策意圖已經十分明顯，那就是與地方政府進行“切割”，逐漸塑造地方政府的財政主體地位。現行預算法明確禁止地方政府以發行債券以外的其他方式舉債。由于2015年中央正式啟動了存量債務置換，這事實上表明，地方發債權及其規制將成為“增量地方債務”治理的核心問題。

2.地方融資平臺的發展歷程

地方融資平臺是地方政府或者其機構通過財政撥款或注入土地、股權等資產，設立的承擔融資職能且擁有獨立法人資格的經濟實體。從1987年上海成立第一家政府投融資平臺——上海久事公司至今，地方政府融資平臺先后經歷了萌發、推廣、快速發展幾個階段。地方融資平臺的發展壯大與1997年亞洲金融危機和2008年世界經濟危機密切相關，但從總體來看，亞洲金融危機并沒有造成地方融資平臺債務的急劇增加，到美國次貸危機爆發之前的2008年年初，我國地方融資平臺數量在4 000家左右，貸款余額僅為1.7萬億元。[8]

地方融資平臺的迅速膨脹發生在2008年全球經濟危機之后。經濟危機的到來使政府財政境況發生明顯反方向變化——稅收收入下滑、土地出讓金減少以及中央轉移支付不足，[9]這就致使地方出現了某種程度的“財政困難”。在此背景下，中央推出了4萬億元經濟刺激計劃，地方債務迅速膨脹，⑥[10]地方融資平臺亦借此全面興起。銀監會的統計數據顯示：2010年底，我國只有6 576 家地方政府融資平臺，而到2013年底已有1.06萬—1.11萬家，數量增長了60%以上。由于這種融資模式具有很強的隱蔽性，且在一定程度上使地方政府避開了直接違反預算法規定的嫌疑，因此成為了地方政府比較青睞的一種融資模式。根據審計署公布的數據，至2013年6月，地方政府通過融資平臺所形成的債務規模達69 704.42億元，占整個地方政府債務余額的39.0%。

中央對地方融資平臺的“放任”是地方債務膨脹的重要政策性原因。2009年人民銀行、銀監會發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，其中提到“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”這大大刺激了各地方政府發展融資平臺的積極性，迎來了地方融資平臺發展的繁榮時期。從本質上看，地方融資平臺的債務就是政府的或有債務，其過度融資理所當然會進一步加劇地方政府的債務風險。[11]

（三）地方債務何以“問題化”？

首先，最直接的當然是由于地方債務規模龐大，在經濟下行、地方財政增速下降的情勢下，地方面臨巨大的還本付息壓力，無論是消化存量還是控制增量，都將面臨嚴峻的挑戰。這關乎政府信用以及未來的融資能力。盡管中央在試驗賦予地方以完全的舉債自主權，但卻仍然尚未做好地方政府破產試驗的心理和制度準備。使地方政府仍然抱有中央托底的“財政幻想”，這勢必難以從根本上消除地方政府的機會主義心態——在一系列法律、法規以及政策要求地方政府只能以發行債券的形式舉借新債的情況下，2017—2018年，江蘇、貴州、云南、廣西、安徽等地仍然發生了多起地方政府違法違規舉債擔保行為即為一個例證。

其次，存量債務置換成效并不顯著。在地方債置換的過程中，投資者缺乏動力，有些地方的債務置換甚至異化為政府的硬性“攤派”。“由于置換債券利率低于一般貸款利率，商業銀行的債券置換積極性并不十分高漲，很多地方債置換都是‘強推定向承銷。”[12]此外，地方債務置換只是暫時緩解而并未消除地方政府的財政風險。如果地方政府不能從根本上實現財政的可持續發展以提升其償債能力，無疑會加劇商業銀行資產負債錯配風險及未來違約風險，進而可能使財政風險通過金融機構轉化為系統性的金融風險。[13]

第三，融資平臺清理整頓難度大。事實上，地方融資平臺所存在的問題早在2010年即引起了中央的重視。時任國務院總理溫家寶曾專門召開國務院常務會議，部署加強對地方政府融資平臺公司的管理。但至今效果并不顯著，地方政府與融資平臺之間的關系仍然“剪不斷理還亂”。融資平臺舉債不規范、償債造血能力不足、內部治理機制不健全等問題都嚴重影響著對地方債務的治理。如果不能對大量存在的地方融資平臺進行清理整頓，勢必難以厘清政府與平臺的關系，也就自然無法有效約束地方政府的“借道”舉債行為，因此，融資平臺治理成為地方債務治理的重要一環。

最后，地方債務表面上是地方財政困難引發的舉債融資問題，其背后卻涉及中央與地方的財政事權與支出責任劃分、中央對地方官員的政績考核等更為根本性的原因。在“治標”已經十分困難的情況下，還要考慮如何“治本”的問題，這將涉及國家財政體制的重大變革，各方利益面臨重組博弈。誠如有學者所指出的：“地方公債問題以及由此連帶的公共財政與國家資本結構法律改革絕非僅僅是一個經濟問題，其更是一個關涉中國未來憲政轉型的重大政治問題，需要公共決策者有一個動態的法律與公共財政的互動視角與眼光”。[14]

根據上文對地方債務發展演變歷程的描述，中央對地方舉債的態度總體上經過了明令禁止、默示許可以及合法賦權等幾個階段，與此同時，對地方債務的治理也形成了主要依靠“中央行政管控”的路徑依賴。⑦[15]但實際上，地方債務問題化的原因是非常復雜的，既有源于政治制度、財政體制、管理技術的原因，也有源于外部經濟環境的原因。相應地，地方債務治理也應當是一個系統工程。筆者認為，對地方債務治理問題，應當在把握不同舉債方式特點以及債務運行規律的基礎上進行全面分析。基于財稅法的根本價值理念，可以從“財”“政”“法”三維度構建地方政府債務的治理體系。

三、財政科學：地方債務治理的“財”之維度

地方債務治理的“財”之維度，是指地方債務治理應當首先著眼于對債務運行規律等財政科學的認知，它主要有兩個方向：一是強化政府自身監管，特別是要通過完善行政過程來提升治理效果;二是強化市場約束，特別是要通過激活債券市場機制與清理整頓融資平臺來提升治理效果。

（一）完善行政過程

首先，加強債務投資項目論證。地方政府舉債進行相關基礎設施建設本身并無可厚非，它對于經濟增長與民生改善的效果是顯而易見的，這與企業通過借貸或者發行債券融資以促進自身發展的道理是相通的。但問題在于舉債決策機制中存在的各種缺陷和漏洞加劇了舉債權被濫用的可能。例如，現實中很多地方的項目并未經過嚴格而科學的論證就紛紛上馬，導致重復建設問題嚴重，浪費了寶貴的財政資金。曾經在“珠三角”地區，分布著5家機場，相互之間的距離在200公里之內，都靠近香港，結果每家機場利用率都不高，其中珠海機場的利用率還不到10%，最后只能被拍賣;如今在“長三角”地區，在以上海為中心的300公里范圍內，僅大型機場就有4家，春運高峰時期上客率最高的時候也未超過60%。[16]對債務投資項目可行性的把關是基礎性的，也是財政科學的題中應有之義，它能夠從源頭上抑制地方債的膨脹。

其次，完善中央審批機制。在某些重大基礎設施投資上，中央應當對地方施加控制，例如中央對地方建造地鐵所采取的一系列財政指標約束。[17]由于中央更能掌控全局，因此可以針對不同地方的財政實際實施差異化的管理，確立與地方債務相關的財政基準，控制地方債務的規模。例如，有學者提出將地方債務負擔率限制為25%，作為地方債務管理追求的目標;根據地方債償債來源主要是土地出讓金及房產稅費，建立可稅土地資產負債率20%的限制;基于稅收收入作為償債來源的重要性，設立稅收收入償債率25%的限制;根據可用財力在中國地方預算中的特殊地位，設立可用財力償債率15%的限制。[18]這些財政基準的設立過程就是對財政科學的探索過程。從比較法的視角來看，日本所實行的地方債審批制度可為我國所借鑒。日本地方政府發債，要先向自治省申報，提出所要發展的建設項目，資金來源和需要發行債券的額度，自治省審查后，將各地的發債計劃進行匯總，并同大藏省協商，再由自治省統一下達分地區的發債額度。日本理論界認為，實行審批制度可以達到3個目的：①防止地方債的膨脹，確保地方財政的安全運行;②防止資金過度向富裕地區流動，確保資金的合理分配;③統一協調中央、地方政府和民間資金的關系。[19]總而言之，完善中央審批機制對地方債務治理是非常必要的。

第三，強化審計監督與問責。近些年來，中央已經對地方政府的債務情況進行了多次審計，但尚未形成制度化的常規機制。審計是一種事后審查機制，它不僅僅表現為對債務數字的匯總，更重要的是發現違法違規舉債，并為問責打下基礎。黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統一管理。推進審計職業化建設。”可見，加強審計監督應當走“審計中央化”之路，切斷地方政府對地方審計機關的控制，切實提升審計機關的監督能力，對規制地方債務尤為必要。對地方違法違規舉債進行問責的重要性已經無需多言。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）規定：“建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。”《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）第6.6節規定了在債務風險應急處置中發生的違法違規責任范圍和行為類型，并就責任追究程序亦作出了明確規定。對上述文件中的這些“責任條款”還應進一步細化，并與國家相關法律法規更好地銜接，以增強體系性、制度剛性與可操作性，進而達到提升約束力效果的目的。

（二）激活市場機制

就地方債務的性質而言，有兩種不同的認識，一種認為其趨同于公司債，可以更多地適用私法原理;[20]另一種則認為其屬于公法之債，適用公法原理。[21]盡管后者更多地被財稅法學者所接受，但實際上公司債的治理原理仍然可以為地方債務治理所借鑒。這就是要充分激活市場機制，通過發揮市場的作用以提升地方債務的治理效果。

首先，完善信息披露與信用評級制度。《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》已經要求試點地區按照有關規定開展債券信用評級，并及時披露債券基本信息、財政經濟運行及債務情況等。信息披露與信用評級是解決信息不對稱的關鍵，有利于投資人及時了解地方政府的財政狀況與償債能力，是典型的市場化約束機制。有學者的實證研究發現，“在財政透明度不足的情況下，地方政府存在運用債務資金進行過度投資的沖動，因此較高的財政透明度具有縮減政府性債務規模的作用。”[22]提升財政透明度也是客觀進行信用評級的基礎。我國目前的信用評級采用“委托評級”“發行人付費”模式，事實上難以保障信用評級的客觀性。此外，由于我國目前具有相應資質的債券評級的公司不多，并且評價標準不統一、評價機制不完善，進一步制約了地方債券信用評級的客觀性。應當重視信用評級市場的培育，使其真正能夠發揮對地方政府的約束作用。