加強訴訟能力建設促進高校法制工作

段銳　董吉男

關鍵詞 高校法務工作 立案登記制 訴訟能力建設 依法治校 法治建設

作者簡介：段銳，清華大學電機工程與應用電子技術系職員;董吉男，清華大學學生部教師。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.202

一、背景

2014年10月召開的黨的十八屆四中全會做出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該決定明確指出了未來中國社會的法治目標是構建具有中國特色社會主義特色的法治體系。2015年4月最高人民法院根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的相關精神，以及中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過的《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》，在進行了充分調研和論證的基礎上，以最高人民法院公告的形式出臺了《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》，其中在該決定的第一條規定了“人民法院對依法應該受理的一審民事起訴、行政起訴和刑事自訴，實行立案登記制”。立案登記制的出臺既是建設中國特色社會主義法治體系本質要求，同時在司法實踐層面徹底改變了我國社會長期以來普通公民參加訴訟活動立案難，訴訟難的局面，對于確立將法治作為調節我國社會關系和社會矛盾的根本制度，發揮了不可替代的積極作用。

二、加強高校法務工作建設的迫切性

登記立案制實施以來的司法實踐表明，人民法院一審的民事和行政訴訟類案件數量呈現出了大幅增長的態勢，調查顯示自2015年施行立案登記制度以來，同一年全國范圍內的收案率同比增長24.7%，其中民商事案件同比增19.53%，以某區人民法院為例，2015年5月行政案件立案率比4月的立案率增加了194%。登記立案制的實施正在深刻地改變中國社會的法治環境與司法實踐，將會對我國社會生活的各個方面產生長遠和深刻的影響。

高等院校作為我國社會構成中的重要組成部分，也必將會受到立案登記制帶來的司法環境變化的影響，從而對高校未來的建設和發展產生極為重要的深層次影響，必須認真加以思考和應對。

圍繞訴訟能力建設為中心，加強和提高高校法務工作水平和能力 ，應對新的司法環境和社會環境的變化，對維護高校的合法利益，確保高校穩定，促進高校人才培養和學科建設工作發展，既具有現實和長遠的意義，更具有迫切性。

自2015年4月登記立案制實施以來，根據查詢《中國裁判文書網》（ http：//wenshu.court.gov.cn）收錄的裁判文書搜索結果顯示，以京滬兩地的3所知名高校為例，2015年至2017年三年間，該網收錄的，以這三所高校為當事人的民事案件判決書數量，呈現出了大幅走高的態勢，如下表所示。

分析近年來高校涉訴案件數量快速增長的成因，首先與登記立案制的實施降低了全社會的司法訴訟活動門檻有直接的關聯，在全社會涉訴活動增加的大背景下，高校涉訴案件呈現大幅度增長態勢并非意外。

第二，在社會主義市場經濟的背景下，高校通過利用自身人才密集和知識密集的優勢，介入到國民經濟的各領域，通過發揮高校應有的社會服務職能，獲取一定的效益，以推動高校自身的建設和發展。但在這個過程中難免會與其他的社會主體，因不同的利益訴求產生這樣或那樣的法律糾紛。通過對近三年來《中國法律裁判文書網》的進一步分析，在高校涉訴案件中，民商事案件呈現出了快速增長的態勢。

第三，隨著全社會普法程度的提高，普通公民依法維權意識到了普遍提高。由于現階段我國高等院校，特別是公立高等院校既是承擔社會人才培養與學科建設任務的事業單位，同時也依法承擔著我國高等教育行政延伸管理職能。高校依據《教育法》《教師法》及《高等教育法》等法律法規，依法承擔了部分延伸的高等教育行政管理職能，因此，隨著普通公民，尤其是高校在校生維權意識的增強，涉及高校的行政訴訟類案件也呈多發和易發態勢。例如，田永訴北京科技大學案，劉燕文訴北京大學案和徐豐實訴清華大學案等在訴訟領域有一定影響的案例。

第四，近年來隨著高校人事制度改革的深化，高校行政、后勤及科研等工作崗位所錄用的合同制人員比例大幅提高，隨之而來，勞動爭議類案件在高校內的發案數量也出現了較大幅度增長。

三、 圍繞訴訟能力建設加強高校法務工作

（一）訴訟能力建設是衡量高校法務工作的核心標準

高校的法務工作源自于建設有中國特色社會主義法治體系實踐和確保國家法律法規在高校貫徹實施的需要。具體到高校自身而言，在確保國家法律法規有效貫徹和實施的前提下，努力構建有利于高校自身發展的校內外法律環境是高校法務工作的根本任務。法律和法規既是高校法務工作開展的基本依據，同時也是高校法務工作的具體工作內容。階級性是馬克思主義法學的基本觀點，對抗性是法律階級屬性在法律制定和實施過程中的基本特征。訴訟是法律對抗性在實際操作層面的集中體現，是確保國家法律和法規貫徹實施的基本外化表現形式，同時也是公民和法人維護自身合法權益不受侵犯，構建有利于自身發展法律環境的根本手段。

因此，高校法務工作具有無法回避的對抗性基本特征。基于法律對抗性要求的訴訟能力建設是高校法務工作必須牢牢堅持和把握的中心工作，訴訟能力建設標準是衡量高校法務工作的核心標準。

戰斗力標準作為衡量軍隊工作成效的核心標準，包含了遏制戰爭發生和打贏未來戰爭確保國家和平發展兩個基本要素，同樣作為衡量高校法務工作成效的訴訟能力建設標準也包含了“無訴”和“勝訴”兩方面具象的要求，這是由高校法務工作的根本目標所決定的。

根據法律和法規的要求，維護高校的合法權益，保持高校穩定，促進高校人才培養和學科建設工作的發展，是高校法務工作的根本目標。在法律允許的范圍內，確保高校內外法律環境的穩定，形成有利于高校人才培養和學科建設發展的良好法律環境，是高校法務工作的根本任務。“無訴”和“勝訴”就是在法律意義上，形成有利于高校全面建設良好法律環境，必不可少的基本條件。具體來講有兩個方面的考慮。一方面，有效開展的高校法務工作，能夠確保高校的各項工作在法律允許的范圍內運行，減少和避免法律風險的出現，可以在最大限度上避免因高校自身的原因而帶來的被動訴訟，確保高校內部形成有利于促進高校中心工作的法律環境，此為“無訴”;另一方面，從法律上講，“勝訴”的本質是對守法者的保護和對違法者的懲戒。通過高校法務工作的有效開展，確保高校的各項工作在法律法規允許的范圍內有序運行，才能使高校在可能的訴訟中，具備“勝訴”的基礎，才能在高校的合法權益遭受不法侵害時，維護自身的合法權益，確保從外部形成有利于高校穩定發展的良好法律環境。因此，“無訴”和“勝訴”既是高校法務工作的追求和愿景，同時也是高校法務工作訴訟能力建設的具體標準，兩者是對立統一的有機整體，互為前提和條件，“無訴”的能力越強，實現“勝訴”的能力就越強。

尤其在當前建設中國特色社會主義法制體系，司法環境尤其是訴訟環境急劇變化的現實法律環境下，堅持將訴訟能力建設標準作為高校法務工作的基本價值取向，就如同軍隊將戰斗力生成作為基本價值取向一樣，既具有迫切的現實意義，又具有深刻的長遠意義。

（二）堅定正確的政治方向是開展高校法務工作的前提條件

法律是階級的產物，政治屬性是法律的本質屬性。以法律作為基本工作依據的高校法務工作，也因此具有鮮明的政治屬性特征。政治屬性決定了保持堅定正確的政治方向，是高校法務工作存在合理性的政治基礎。離開黨的領導，高校法務工作必將偏離正確的政治方向，也無法發揮應有的促進高校人才培養和學科建設的根本作用，也就失去了存在的合理性基礎。因此加強和完善黨對高校法務工作的領導，必須貫穿于高校法務工作全過程的始終。

尤其是在訴訟能力建設問題上，必須始終將堅持黨的領導，作為訴訟能力建設的基本前提條件，確保訴訟能力建設始終沿著正確的政治方向進行。

訴訟是法律對抗屬性的集中體現，訴訟能力建設本質上是對抗能力的建設，對抗能力建設必須在黨的領導下堅定正確的政治方向，否則對抗能力的建設將在無序和混亂中丟失正確的目標和方向，從而給高校的整體工作帶來無法預料的損失。

因此，堅持黨對高校法務工作的領導，確保以訴訟能力建設為核心的法務工作始終沿著正確的政治方向前進，是高校法務工作內在和本質的要求，離開黨的領導，高校法務工作將失去存在的合理性基礎。

（三）加強高校法務工作體系化建設，構建訴訟能力建設基礎

軍隊戰斗力建設是一國國防體系建設的綜合反映，高校法制工作的體系化建設也同樣是訴訟能力生成的基礎。沒有健全和完善的高校法務工作體系建設，訴訟能力的生成和建設只能是虛幻的空中樓閣。在高校法務工作體系化建設問題上，必須從高校整體工作的需要和法務工作的特點出發，進行通盤考慮和謀劃。

第一，加強高校法務工作職能部門的自身建設。法務工作職能部門是高校法務工作體系建設的責任主體。高校法務工作體系化建設的成效，與高校法務工作職能部門的自身建設密切相關。一方面，法務工作職能部門承擔著高校法務工作體系化建設規劃和實施的工作任務，對高校法務工作體系化建設具有不可替代的核心作用，另一方面，確保法律和法規在高校的有效實施，維護高校的合法權益，構建和維護有利于高校自身發展的校內外法律環境，確保高校各方面工作的有效開展是高校法務工作職能部門的主體責任。同時，指導校內其他二級單位法務工作的開展，也是高校法務工作職能部門的工作職責之一。

因此，加強高校法務工作職能部門的自身建設，既是高校法務工作體系建設的內在要求，同時也是實現高校法務工作目標的前提條件。

第二，高校法務工作體系化建設必須要堅持“專群結合”的基本工作方法。群眾路線是我們黨革命和建設事業取得成功的基本經驗總結。高校的法務工作可以分為“看得見的法務工作”和“看不見的法務工作”兩個方面?？吹靡姷姆▌展ぷ髦饕侵父咝７▌展ぷ髀毮懿块T圍繞法律和法規在高校的有效實施，開展的構建和維護有利于自身發展法律環境的工作，這是高校法務工作體系化建設的重要組成部分，但不是全部。在高校法務工作體系的建設中還有大量“看不見”的法務工作，按照國家法律法規實施的要求，依法規范的開展高校的教學、科研和行政等工作，既注重工作結果的合法性，又確保工作過程的程序正義性，就可以認為是高校“看不見”的法務工作。而“看不見”的法務工作僅靠高校法務工作職能部門自身的努力是無論如何也無法完成的。必須在工作中堅持群眾路線的觀點，充分調動和發揮高校其他職能部門和師生員工的主觀能動性，才能確保蘊含于高校整體工作中的“看不見”的法務工作得到有效的開展，才能確保高校法務工作體系化建設的順利開展。

第三，處理好法務工作與教學科研等中心工作之間的關系，確保法務工作根本目標的實現。對抗性和原則性強，具有剛性約束力，是法務工作自身的特點。高校的人才培養與學科建設工作，卻要求具有一定的自主性和自由度，才能確保人才培養和學科建設目標的實現，《高等教育法》也在法律上規定了高校自主進行人才培養和學科建設的合法性。認真處理好高校法務工作中的剛性約束與人才培養和學科建設自主性的矛盾，是高校法務工作必須面對和解決的問題。因此，突出高校法務工作的服務職能，在法律法規允許的最大范圍內，為高校的人才培養和學科建設工作拓展可能的法律空間，尋找人才培養和學科建設所需要的自主性與法律法規空間的最大公約數，構建和維護有利于高校自身發展需要的校內外法律環境，應該是高校法務工作實現根本工作目標的基本努力方向。

第四，重視基層院系法務工作的開展。院系是高校進行人才培養和學科建設的基本單元，是高校一切工作的出發點和落腳點。院系的法務工作在高校整體法務工作開展中具有基礎性地位，既是高校法務工作開展的神經末梢，也是高校法務工作的基本服務對象。但由于現行體制和編制的原因，院系無法建立專業化的法務工作隊伍。但院系也是高校中與師生聯系最為密切，產生法律糾紛最為直接的地方。近年來很多影響高校聲譽的涉訴案件，其根源都與院系一級的工作有密不可分的原因。因此，這就要求高校的校級法務工作力量必須按照工作下沉的要求，加強對院系日常法務工作經常性的指導和服務。從源頭上確保高校法務工作的有效開展。

（四）突出證據意識，增強訴訟能力建設

在法律范圍內，糾紛是訴訟的緣起，權益是訴訟的目的，證據是訴訟的基礎。堅實完善的證據鏈是實現“勝訴”的根本保證，同時也是讓可能的訴訟相對方知難而退，不戰而屈人之兵，實現“無訴”愿景的前提。從當前高校法務工作實際出發，證據意識是加強高校訴訟能力建設的重要突破口。

第一，加強證據意識建設的首要任務就是要求高校各部門在教學、科研和行政工作過程中要堅持依法依規，既要注重實體的正義性，更要重視程序的合法性，否則就會給可能的訴訟相對方提供直接和有力的證據。例如，中國高校行政訴訟第一案——“田永案”，在田永案的判決書中法院就明確指出，因北京科技大學沒有履行向田永宣布、送達，允許被處理者申辯等法定程序，因此其做出的行政行為不具有法律合理性。程序違法是導致北京科技大學在這一行政訴訟中敗訴的直接原因。

第二，要加強日常工作中具有證據價值的信息保留。按照我國現行法律該規定，民事訴訟案件審理中，一般采取“誰主張，誰舉證”的舉證原則，但在行政訴訟案件的審理中，在這一原則的基礎上，加重了對作為行政主體的舉證責任。《行政訴訟法》第三十二條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件?！币虼烁咝Ｈ粘９ぷ髦挟a生的大量過程信息是在可能的訴訟中構建有利于自身的證據鏈的基礎。從證據載體上講證據分為文書證據和電子證據等，從形式上講有書證，視頻，音頻等內容，這些都應該納入高校日常證據信息收集的范圍。

加強具有證據價值的信息保留工作關鍵在于要加強高校日常工作的規范性，一方面，只有流程規范合理的工作才能產生在可能的訴訟中有利于高校自身，具有證據價值的過程信息載體，另外一方面就是要加強日常的文書檔案工作，增強工作過程信息載體保留的全面性和針對性。尤其對于可能涉及訴訟的工作過程信息的保留要單獨立卷歸檔，妥善保存。比如涉及學生行政處分工作的過程信息，就應該保留完整的工作過程信息，單獨立卷歸檔，以備不時之需。

第三，要注重證據的固定和保全工作。證據作為訴訟的基礎，是呈現案件本來面貌的基本依據，證據由若干具有真實性和關聯性的信息組合而成。除此之外，我國法律還規定了證據必須通過合法途徑取得，違反法律規定獲得的信息不能作為證據使用。信息是證據的本源，證據的信息屬性決定了作為證據的信息，因時過境遷或其他原因存在滅逝的可能。因此，在高校的日常法務工作中，應該加強對校內單位的工作指導，有針對性地開展將具有證據價值的工作過程信息固定為證據和保全的工作，以充分發揮這些信息在作為證據使用時，具備應有的證明效力。例如，通過司法公正來固定和保全定相關的信息作為證據。當前在高校日常工作中，大量的工作過程信息是在無紙化辦公信息系統中產生，傳輸和存儲。根據有關法律的規定，這些信息作為證據使用時，是以電子證據的形式提交和呈現，而經過司法公正的電子證據，其證明效力要高于未經過司法公正的電子證據。

第四，要注重合法取證，作為證據的信息獲得可以通過各種途徑，但只有合乎法律規定的途徑取得的信息才能被作為證據使用，不擇手段是取證的大忌。因此，在高校日常的法務工作中，取證的合法性必須給予高度重視。高校作為社會人才和知識的高地，相對于其他社會組織和個人在信息獲取上更具有優勢。但高校在證據信息的獲取工作中必須堅持依法取證的法律底線，否則獲取的信息不僅不具備證明效力，反而可能成為自身違法犯罪的證據。例如，互聯網取證是當前司法實踐中的難點和熱點，高校作為人才和知識的密集單位，其中不乏網絡高手，但通過互聯網取證一定不能采用“黑客”手段，否則不僅獲得的有關信息不能作為證據使用，自身還存在違反我國《刑法》第二百八十五條的規定，構成“非法侵入計算機信息系統罪;非法獲取計算機信息系統數據、非法控制計算機信息系統罪;提供侵入、非法控制計算機信息系統程序、工具罪”要件的可能。

（五）破除僵化保守的訴訟思維，增強訴訟能力建設

“克己、忠恕、中庸”是我國儒家思想中對于社會個體行為規范的認識，“君子喻于義，小人喻于利”是儒家思想中對于訴訟認識的基本態度，“非訟”是儒家思想對于調節社會關系和矛盾的基本認識和準則。由于我國社會自秦漢以來深受儒家傳統文化的影響，長久以來社會思想中對訴訟秉持的是抵制和拒絕的“非訟”態度，具體的行為表現就是“避訴”?！胺窃A”作為一種思想認識，其在中國特色社會主義法治建設中仍具有積極意義的一面，比如，我國民法相對于西方法律而言，將司法調解優先于司法裁判作為民事審判的基本司法原則，就是“非訟”思想認識積極一面的體現。但其思想中蘊含的消極“避訴”的一面，則與建設具有中國社會主義特色的法治體系的要求完全不相適應。通過訴訟來調節社會生活的方方面面具有其他調節形式所不具備的權威性，徹底性和時效性，是進行社會干預和社會救贖最為有效的形式之一。

高校的主要任務是人才培養和學科建設，頻繁的訴訟固然會對主業產生不利的影響，既浪費高校有限的校內外資源，也會對高校的社會聲譽產生一定的影響。但這不能成為高校放棄原告通過訴訟途徑維護自身合法權益的理由，尤其不能成為放棄作為原告通過訴訟途徑維護自身合法權益的理由。高校的法務工作應該打破傳統“非訟”訴訟思想中僵化和保守的一面，主動融入到具有中國特色的社會主義法治建設的司法實踐中，合理地利用訴訟這一有力的法律武器來維護自身的合法權益和社會聲譽。

在高校的具體工作中，尤其在很多內部問題的處理上，長期秉持“家丑不可外揚”的傳統“非訟”觀念，以至于很多在現行高校行政管理框架內無法解決，早就應該通過訴訟途徑來加以解決的問題，長期無法解決。這些問題不僅長期占用了高校有限的行政資源，形成了對行政資源的巨大浪費，也對高校的聲譽和正常的教學科研秩序產生了不利的負面影響。當斷不斷，就可能會給高校在未來的工作中帶來無法預估的法律風險。通過提起司法訴訟來解決這些在行政管理框架內長期無法解決的問題，不僅符合高校現實和長遠的利益，更是依法治校法治精神的集中體現。

因此，只有破除僵化保守的“避訴”思維，正確看待訴訟在高校法務工作中現實和長遠的積極作用，才能確保訴訟能力建設的生成和發展，高校法務工作的根本工作目標才能得以實現。

（六）堅持將糾紛化解在訴訟之前，作為高校法務工作的使命

司法訴訟是在一國法律框架內，合法調節社會關系和社會矛盾的最高形式。訴訟行為產生的根源在于調節社會關系和社會矛盾的其他方式，對特定的兩個以上相對個體間的矛盾調節功能失效，基于維護自身利益的需要，特定矛盾中的單個和多個相對獨立的個體，在主觀上產生了尋求社會干預和社會救濟的沖動。因此，司法訴訟不是天然無法避免的一種社會現象。導致其產生的動因是兩個以上社會個體矛盾的持續擴大和升級而得不到有效的遏制和調節。訴訟作為一種司法活動，任何訴訟活動的背后都是對社會資源的消耗，屬于社會建設的成本范疇。因此，在訴訟行為產生之前，化解個體間的矛盾，實現“息訴”，不僅能有效節約稀缺的社會司法資源，相較于訴訟更具有促進社會穩定和社會成員間和諧的作用，畢竟對抗性是訴訟活動的重要特征之一。

高校是全社會人才和知識的高地，是社會文明程度的重要象征，高校的法務工作在堅決維護高校合法權益的同時，更應該以將可能的訴訟化解在訴訟行為發生之前，以確保高校內外的和諧與穩定作為高校法務工作的使命。畢竟高校是培養人的地方，相對于法的剛性，教化的柔性更能使善良之花在人的內心中綻放。高校法務工作的育人功能也正在于此。

以“息訴”作為高校法務工作的使命，并非是“避訴”行為的消極體現。而是在堅持和確保法律實施的前提下，主動作為，通過綜合運用多種合法手段來化解和解決矛盾，避免矛盾逐次升級而無法遏制，導致訴訟發生的工作方法。這樣的工作方法不僅不是消極“避訴”行為的體現，相反正是訴訟能力建設成果的集中體現。比如，對于高校內部可能導致訴訟問題的苗頭，采取早發現，早干預，早化解，多部門協同，綜合治理的工作方法，是已經被高校法務工作實踐證明了的，極為有效的“息訴”工作方法，也是高校訴訟能力成果的集中體現。

四、結語

黨的十八屆四中全會做出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為在全社會范圍內建設有中國特色社會主義特色的法制體系指明了方向，依法治國，任重道遠。高校作為中國社會人才和知識的高地，依法治校是中國特色社會主義特色法治體系建設的重要組成部分。隨著高等教育體制改革的深入，以及社會價值趨向更趨多元化，高校法務工作會不斷出現新的問題，面臨新的挑戰。以加強訴訟能力建設為突破口，維護高校的合法權益，積極化解矛盾，構建和維護有利于高校自身發展的校內外法律環境，努力促進高校人才培養和學科建設中心工作的發展，高校法務工作同樣任重而道遠。

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