突發(fā)性環(huán)境事件中的企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)與政府監(jiān)管

關(guān)鍵詞 政府監(jiān)管 企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi) 突發(fā)性環(huán)境事件

作者簡(jiǎn)介：張迪，天津市西青區(qū)人民檢察院第一檢察部檢察官助理。

中圖分類號(hào)：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.198

近年來(lái)，突發(fā)性環(huán)境事件與環(huán)境群體性事件均呈現(xiàn)顯著上升趨勢(shì)。其中突發(fā)類環(huán)境事件諸如開(kāi)縣井噴案、松花江水污染案、紫金礦業(yè)污染案、渤海蓬萊19-3油田漏油案、蘭州4·10苯超標(biāo)案中均出現(xiàn)了不同程度的涉事企業(yè)對(duì)環(huán)境信息遲報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)現(xiàn)象而導(dǎo)致了公眾對(duì)此產(chǎn)生爭(zhēng)議。同時(shí)，隨著人們環(huán)保意識(shí)的上升，近年來(lái)環(huán)境群體性事件頻發(fā)，諸如寧波PX事件、四川什邡事件、江蘇啟東事件等均反應(yīng)出由于目前政府對(duì)于企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的監(jiān)管不嚴(yán)、公眾參與企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的程度低等弊病會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果。

一、我國(guó)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度概述及問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)陸續(xù)開(kāi)始對(duì)環(huán)境類信息公開(kāi)進(jìn)行立法規(guī)制，但對(duì)于其中的企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)一節(jié)，多散見(jiàn)于各法律、法規(guī)中，較為散亂。如2000年《大氣污染防治法》 、2008年《水污染防治法》、2012年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、2014年新《環(huán)境保護(hù)法》、2016年《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》。另外，還有一些規(guī)定散見(jiàn)于各規(guī)章和其他規(guī)范性法律文件中。如2002年《上市公司治理準(zhǔn)則》、2003年《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的公告》、2005年《關(guān)于加快推進(jìn)企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)工作意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步做好創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境友好企業(yè)工作的通知》《關(guān)于印發(fā)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、2008年《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》、2014年《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》。在上述列舉中不難看出，我國(guó)目前關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度的特點(diǎn)是：

（一）立法數(shù)量龐雜，雖然初成體系，但是位階較低，對(duì)企業(yè)約束力不強(qiáng)

在我國(guó)信息公開(kāi)制度本就先天不足，其中環(huán)境信息公開(kāi)更是近幾年才興起的熱點(diǎn)，對(duì)于其中的企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)也并沒(méi)有引起廣泛的認(rèn)識(shí)，目前散亂的各法條、規(guī)章雖然沒(méi)有較大沖突，但是整體位階過(guò)低，行政色彩濃郁，在主體方面以國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控的污染企業(yè)為重點(diǎn)，主體范圍狹窄。沒(méi)有對(duì)突發(fā)事件中的企業(yè)信息公開(kāi)責(zé)任進(jìn)行規(guī)制。

（二）雖然以環(huán)境知情權(quán)為基礎(chǔ)，促進(jìn)公眾參與環(huán)保工作，但公開(kāi)方式和程序不完善

在程序上雖然規(guī)定污染企業(yè)負(fù)有公開(kāi)環(huán)境信息的義務(wù)，但公眾沒(méi)有向企業(yè)直接申請(qǐng)公開(kāi)的權(quán)利，而是采取企業(yè)向環(huán)保部門(mén)上報(bào)信息之后，公民向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)，由環(huán)保部門(mén)進(jìn)行審核、公開(kāi)，這種程序設(shè)計(jì)，首當(dāng)其沖的問(wèn)題是政府不能詳盡的掌握每家企業(yè)的全部信息，而只能根據(jù)企業(yè)上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管，可能會(huì)出現(xiàn)企業(yè)瞞報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象，其次將矛盾轉(zhuǎn)移到公眾與政府之間，對(duì)于強(qiáng)制公開(kāi)范圍的企業(yè)存在不公開(kāi)環(huán)境信息的情況時(shí)，公眾需要向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)“監(jiān)管”信息的方式獲得，在此過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議，公眾只能通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟維權(quán)，有可能產(chǎn)生公民與政府之間的矛盾沖突，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定，同時(shí)程序繁瑣不便于公眾的廣泛參與，有違信息公開(kāi)制度的本意。

（三）責(zé)任追究機(jī)制不健全、法律救濟(jì)機(jī)制不完善

目前規(guī)定對(duì)于重點(diǎn)排污單位存在不公開(kāi)強(qiáng)制公開(kāi)的信息、不按照規(guī)定的方式和時(shí)間公開(kāi)信息以及公開(kāi)內(nèi)容不真實(shí)的行為做出了處三萬(wàn)元以下罰款并予以公告的處罰規(guī)定，但是這種處罰方式真的能達(dá)到警戒懲治的目的么，實(shí)踐中看來(lái)并沒(méi)有，就如同文初提到的諸多突發(fā)性事件中，與企業(yè)的核心經(jīng)營(yíng)利益相比較，三萬(wàn)元的罰款并不足以使企業(yè)守法公開(kāi)其排放情況。同時(shí)當(dāng)突發(fā)性環(huán)境事件發(fā)生時(shí)，由于事件的時(shí)間緊迫性、危害突發(fā)性等特點(diǎn)，政府往往難以及時(shí)控制、掌握企業(yè)的相關(guān)信息，而公眾則可能產(chǎn)生相應(yīng)的恐慌情緒，導(dǎo)致類似前文所說(shuō)的環(huán)境類群體性事件的產(chǎn)生。

二、對(duì)突發(fā)性環(huán)境事件中企業(yè)信息公開(kāi)的立法規(guī)制

（一）建立政府監(jiān)管制度下的企業(yè)基礎(chǔ)環(huán)境信息公開(kāi)制度

根據(jù)知情權(quán)的一般理論，知情權(quán)的義務(wù)主體應(yīng)該是政府。因此目前我國(guó)的企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度設(shè)計(jì)為企業(yè)向環(huán)保部門(mén)報(bào)告——政府獲取相關(guān)信息——政府依法將相關(guān)信息公開(kāi)。但是目前我國(guó)的立法將該主體范圍限制的過(guò)于狹窄，將強(qiáng)制公開(kāi)的主體限制在“兩超”企業(yè)中，對(duì)于其他企業(yè)則采取自愿公開(kāi)的原則，這樣的主體范圍狹小且死板，不足以應(yīng)對(duì)實(shí)踐中可能出現(xiàn)各類突發(fā)事件。自愿公開(kāi)的企業(yè)出于維護(hù)自身經(jīng)營(yíng)利益的考慮，往往不會(huì)主動(dòng)公開(kāi)一些不利的環(huán)境因素，這種制度設(shè)計(jì)存在的最大問(wèn)題就是企業(yè)成為了間接公開(kāi)主體，而事實(shí)上政府并不能詳盡的掌握企業(yè)的全部信息，僅依賴于企業(yè)的上報(bào)進(jìn)行監(jiān)管，當(dāng)突發(fā)性環(huán)境事件發(fā)生時(shí)，政府往往還需要耗費(fèi)大量的人力物力與企業(yè)進(jìn)行博弈 。應(yīng)當(dāng)增加企業(yè)作為其自身環(huán)境信息公開(kāi)的直接義務(wù)主體，將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境基礎(chǔ)信息進(jìn)行公開(kāi)，這一提議的根據(jù)企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任理論。我國(guó)《公司法》第五條也規(guī)定公司應(yīng)“承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”，也就是說(shuō)企業(yè)基于其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為對(duì)公眾負(fù)有公開(kāi)環(huán)境信息的義務(wù)。對(duì)于如何構(gòu)建這種基礎(chǔ)信息公開(kāi)制度，則可參考實(shí)踐中曾有的做法。如2011年環(huán)保部等九部委聯(lián)合開(kāi)展了整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)。為此環(huán)保部首次將鉛蓄電池行業(yè)所有企業(yè)名單及其環(huán)保整治基本信息統(tǒng)一在環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站上向社會(huì)公開(kāi)?？梢詤⒖歼@一做法，將污染行業(yè)的基礎(chǔ)信息由政府進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管、發(fā)布，便于社會(huì)公眾的查詢。

（二）改變政府對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的消極態(tài)度

實(shí)踐操作中，一些地方政府擔(dān)心公開(kāi)環(huán)境信息可能會(huì)引發(fā)肇事企業(yè)和受害百姓之間的民事糾紛，進(jìn)而影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，因此并未能實(shí)際的履行好對(duì)于企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的監(jiān)管責(zé)任，其實(shí)從文初列舉的案例中不難看出，一味的封鎖消息，只會(huì)使民眾產(chǎn)生恐慌情緒，最終謠言四起，民憤沸騰，甚至可能產(chǎn)生環(huán)境群體性事件，破壞社會(huì)的穩(wěn)定秩序的同時(shí)，政府也相應(yīng)的喪失其公信力與管理力。事實(shí)上要想真正做到維護(hù)社會(huì)的安全穩(wěn)定，就必須要切實(shí)保障公民的環(huán)境知情權(quán)，同時(shí)這也是黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)于構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明的具體要求之一。

（三）構(gòu)建突發(fā)性環(huán)境事件信息公開(kāi)應(yīng)急機(jī)制

目前涉及到企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的諸多法條，均著重于強(qiáng)調(diào)一種總體的原則上的“及時(shí)真實(shí)通報(bào)”，但是這種原則性條款的規(guī)定過(guò)于寬泛，可操作性和有效性均較差。而在實(shí)踐中，政府對(duì)于企業(yè)環(huán)境信息的掌握往往是靜態(tài)的，滯后的，取決于企業(yè)申報(bào)的程度，給了肇事企業(yè)瞞報(bào)操作的空間，應(yīng)當(dāng)在上文提及的環(huán)境基礎(chǔ)信息公開(kāi)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建企業(yè)環(huán)境信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)，一旦數(shù)據(jù)超標(biāo)，肇事企業(yè)必須及時(shí)上報(bào)環(huán)境信息，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。

現(xiàn)行法律對(duì)于企業(yè)不依法履行環(huán)境公開(kāi)的義務(wù)規(guī)定的法律責(zé)任過(guò)輕，對(duì)于較大的突發(fā)性環(huán)境事件中，企業(yè)進(jìn)行瞞報(bào)、遲報(bào)造成嚴(yán)重后果的，對(duì)企業(yè)應(yīng)當(dāng)規(guī)定更為嚴(yán)厲的制裁措施，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)有更為嚴(yán)肅的處置。只有當(dāng)不履行義務(wù)的成本高于履行義務(wù)的成本，負(fù)有義務(wù)的責(zé)任主體才會(huì)積極履行義務(wù)。

注釋：

方堃.企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)相關(guān)基本問(wèn)題研究[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2014（4）：43.

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