淺議我國PPP養(yǎng)老模式的問題和建議

關(guān)鍵詞 老齡化社會 PPP模式 養(yǎng)老項目

作者簡介：鞠岫峰，沈陽師范大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)專業(yè)2018級研究生，研究方向：經(jīng)濟法。

中圖分類號：C913.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.189

一、我國老齡化現(xiàn)狀及養(yǎng)老需求

根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年我國人口年齡結(jié)構(gòu)中，60周歲及以上人口為24949萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?7.9%，其中65周歲及以上人口為16658萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?1.9%。由此可見，我國正在加速步入老齡化社會。李克強總理在十三屆全國人大二次會議閉幕后的會見中外記者并回答提問時表示：“民生本身就是天大的事情，要做的事情很多。要在發(fā)展經(jīng)濟過程中持續(xù)改善民生，抓住民生重點、難點問題，一件一件去做。解決民生問題，要創(chuàng)新機制，對接群眾需求，加大政府扶持力度。”而養(yǎng)老又是民生中的重要部分。

我國需要照料的城鄉(xiāng)留守老人、喪失自理能力、半喪失自理能力的老人的人數(shù)將持續(xù)增長。因為計劃生育而形成的“4-2-1”這種倒三角的家庭成員結(jié)構(gòu)形式使每一個家庭的養(yǎng)老成本負擔(dān)明顯增大。如果僅僅依靠家庭養(yǎng)老模式，年富力強的勞動力在家照顧老人，而失去創(chuàng)造財富的精力，這將使家庭生活難以為繼，并且惡性循環(huán)。在這樣的特殊背景下，我國的養(yǎng)老模式應(yīng)由家庭養(yǎng)老模式向社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老模式進行轉(zhuǎn)變。就目前來看，我國已經(jīng)有部分省、市養(yǎng)老金出現(xiàn)短缺和不足，僅僅依靠政府已經(jīng)無法獨立解決嚴峻的養(yǎng)老問題，勢必需要社會資本的參與。

二、我國稅費改革影響政府財政收入

稅收作為財政收入最重要組成部分，近些年，在我國經(jīng)過幾次大規(guī)模的減稅改革，以及對環(huán)境保護、創(chuàng)新科技、教育文化等政府扶持領(lǐng)域，大力度稅費優(yōu)惠。這都將對政府財政收入產(chǎn)生巨大的影響。與此同時，我國正處在飛速發(fā)展的階段，各個領(lǐng)域（特別是那些公共服務(wù)領(lǐng)域，如養(yǎng)老性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目）對政府財政支出的需求越來越多。如何既能解決普惠民生，又能保證收支平衡呢？——采取PPP模式。

三、PPP模式的概述

PPP（Public-Private-Partnership的縮寫），起源于英國，意為公私合作伙伴關(guān)系，我國財政部將其定義為政府與社會資本合作模式。

在18世紀(jì)和19世紀(jì)，英國大商人聯(lián)合設(shè)立了類似信托的公司，他們向私人借錢維修公路并設(shè)卡收費，以此作為還款來源——這就是PPP模式最早的雛形。而現(xiàn)代意義上的PPP模式正式出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代初。

PPP模式以其獨有的功能，使政府和社會資本達成合意，構(gòu)建伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，完成公共項目的供應(yīng)、運營、管理。以下五方面功能：1.有助于提高服務(wù)質(zhì)量;2.能夠優(yōu)化風(fēng)險分擔(dān)，降低成本;3.有助于促進經(jīng)濟增長，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，支持城鎮(zhèn)化建設(shè);4.有助于緩解財政壓力，規(guī)范財政管理，深化財稅體質(zhì)改革;5.有助于轉(zhuǎn)變政府職能，提升國家治理能力。

四、我國PPP的發(fā)展概況

改革開放以后，隨著外資的進入，現(xiàn)代意義上的PPP模式也隨之進入中國。結(jié)合中國PPP模式的發(fā)展情況，可大致將我國PPP模式的發(fā)展分為五段時期。初步探索時期（1984年-1992年），代表項目為深圳沙角B電廠項目;集中試點時期（1993年-2002年），代表項目為成都市自來水六廠項目;適當(dāng)推廣時期（2003年-2007年），代表項目為北京地鐵4號線、國家體育場（鳥巢）;重新調(diào)整時期（2008年-2012年），代表項目為大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程項目;普遍實施時期（2013年至今），代表項目為新疆喀什地區(qū)一市四縣城鄉(xiāng)飲水安全工程項目。

五、我國PPP養(yǎng)老模式的現(xiàn)狀及問題

上述的五個時期，特別是在2013年以后（普遍實施時期），國務(wù)院及其各部、委先后發(fā)表了50多部關(guān)于調(diào)控風(fēng)險、規(guī)范操作和正確引導(dǎo)PPP項目的政策性文件。這些政策性文件對我國開展PPP項目具有重要的指導(dǎo)意義。

在以上這些政策性文件中包括了財政部先后發(fā)布了四批政府和社會資本合作示范項目名單，分別是：《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》（2014年11月30日）、《關(guān)于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》（2015年9月25日）、《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》（2016年10月11日）、《關(guān)于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》（2018年2月1日）。從這四批政府和社會資本合作示范項目名單中可以發(fā)現(xiàn)，目前PPP養(yǎng)老項目所占比例不高，并且全國的布局極不平衡，不足以應(yīng)對“老齡化社會”對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的需求。究其原因，筆者認為有以下幾點：

（一）目前，我國關(guān)于調(diào)整PPP模式項目的法律、法規(guī)真空，影響PPP模式的養(yǎng)老項目的開展

我國現(xiàn)行調(diào)整PPP模式項目的法律、法規(guī)還沒有出臺。相關(guān)立法活動是2016年1月，財政部對外發(fā)布了《中華人民共和國政府和社會資本合作法》（征求意見稿），共七章59條，成為我國PPP領(lǐng)域的第一部對外發(fā)布并征求意見的法律。目前，PPP模式項目只是由國務(wù)院及其各部、委先后發(fā)表了50多部關(guān)于調(diào)控風(fēng)險、規(guī)范操作的政策性文件來調(diào)整。

（二）PPP養(yǎng)老模式存在諸多挑戰(zhàn)，影響社會資本投入的主動性

作為一項發(fā)展較晚的領(lǐng)域，盡管政府和社會資本已經(jīng)摸索出了一些PPP養(yǎng)老項目的經(jīng)驗，但仍需面臨著其他諸多方面的問題，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與PPP模式之間融合的難點還有很多，比如服務(wù)質(zhì)量參差不齊、合作模式混亂、投資風(fēng)險巨大等，這些都需要在實踐中尋找出最佳的解決之道。

（三）PPP養(yǎng)老項目各區(qū)域間發(fā)展不平衡，項目多的省、市相關(guān)經(jīng)驗豐富，容易吸收更多的社會資本投入，反之亦然

從財政部先后發(fā)布了四批政府和社會資本合作示范項目名單可以看出：截至2018年2月，山東、河南兩省的PPP養(yǎng)老項目數(shù)處于“領(lǐng)先地位”，其他一些人口大省市或者人口密集區(qū)域的PPP養(yǎng)老項目數(shù)非常少，甚至沒有，如上海、天津、重慶。這樣就會產(chǎn)生PPP模式的養(yǎng)老項目發(fā)展好的區(qū)域，以其豐富相關(guān)經(jīng)驗吸引更多的民間資本的進入，造成了發(fā)展不平衡，并且會越來越嚴重。

（四）PPP模式的養(yǎng)老項目的運作形式較為單一、投資回報周期長

就目前來看，有超過90%的PPP模式的養(yǎng)老項目依然采用的是傳統(tǒng)的BOT或BOO模式，這兩種模式對于社會資本的前期投入資金要求極高，以及配套的大量政府補貼。

我國的傳統(tǒng)養(yǎng)老思維是“養(yǎng)兒防老”，這樣的家庭養(yǎng)老理念根深蒂固，想要通過短時間內(nèi)該改變到公共養(yǎng)老機構(gòu)進行養(yǎng)老的想法，是非日常困難的。這就造成了沒有大量的老年人進入到PPP模式的養(yǎng)老項目里，進而影響項目的投資回報周期拉長，減弱社會資本的投入熱情。

（五）PPP養(yǎng)老項目自身存在著諸多不確定因素

與其他PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項目相比，PPP模式的養(yǎng)老項目服務(wù)形式多樣、收費標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜、價格彈性巨大等不確定因素。例如，就拿養(yǎng)老方式來說，包括居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老等方式，進一步看僅社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)就包括日間照料中心、托老所、老年活動站等具體形式，機構(gòu)養(yǎng)老又包括老人院、老人福利院、老人醫(yī)院等多樣化的形態(tài)。多樣化形態(tài)的直接后果就是養(yǎng)老項目很難找到與PPP模式對接口，因而并沒有形成一套比較固定和成熟的模式。

（六）PPP模式的養(yǎng)老項目主要提供的是一種無形、軟性服務(wù)，不宜用硬性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督和管理

PPP模式的養(yǎng)老項目不像高鐵鐵路、高速公路、污水處理等PPP模式的項目可以用明確的指標(biāo)來進行衡量項目是否合格。而且，目前現(xiàn)行的一些養(yǎng)老評估標(biāo)準(zhǔn)也更為偏重于對硬件設(shè)施的衡量，那些對無形、軟件服務(wù)的評估標(biāo)準(zhǔn)相對不健全和不完整，所以加大了政府或者第三方機構(gòu)對PPP模式的養(yǎng)老項目的監(jiān)督和管理難度。

（七）PPP模式的養(yǎng)老項目的收費機制最易引發(fā)社會爭議和討論，影響政府與社會資本的合作

PPP模式的養(yǎng)老項目有別于其他PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目的政府定價和統(tǒng)一調(diào)價。PPP模式的養(yǎng)老項目由于服務(wù)類型和服務(wù)等級不同，服務(wù)收費差異通常比較大，收費的方式更是五花八門。而從實際情況來看，不同的收費標(biāo)準(zhǔn)和收費方式將會影響到社會資本的投資回報率、投資回收周期等指標(biāo)，從而影響投資人的投資意愿。這也就在無形中加大了政府與社會資本合作的難度。

上述幾點是造成我國PPP模式的養(yǎng)老項目發(fā)展不充分、失衡的原因。這就需要解決上述問題，讓PPP養(yǎng)老模式良性發(fā)展。

六、PPP養(yǎng)老模式問題的相應(yīng)建議

（一）加快完成PPP方面的立法工作，為PPP養(yǎng)老模式的開展提供法律依據(jù)

立法內(nèi)容應(yīng)包括：明確劃分PPP項目主管部門的職責(zé)和權(quán)限;規(guī)范政府財政支出;界定PPP概念、范圍、目標(biāo);明確PPP操作要求、流程，規(guī)定有效、合理的爭議解決機制和利益保障機制;權(quán)衡并維護PPP項目各方合法權(quán)益;梳理并協(xié)調(diào)與其他相關(guān)法律關(guān)系，避免法律規(guī)范之間沖突。

（二）減少PPP養(yǎng)老模式的發(fā)展摩擦，保證社會資本的參與熱情

正如上文所述，PPP養(yǎng)老模式作為一項發(fā)展較晚的領(lǐng)域，因而具體項目開展過程中摩擦的出現(xiàn)是不可避免的。完備的立法、成熟的經(jīng)驗、專業(yè)的團隊都能減少PPP養(yǎng)老模式的進程摩擦。這樣有助于提升社會資本的參與的熱情。

（三）充分分析各區(qū)域之間PPP養(yǎng)老模式失衡原因，精準(zhǔn)引導(dǎo)社會資本投入

例如，有些經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域，老年人人口基數(shù)巨大，需要養(yǎng)老服務(wù)的占有其中很大的比例，但是對養(yǎng)老服務(wù)的要求，也隨著生活條件的提升而提升。這就造成這些區(qū)域一些PPP養(yǎng)老項目的竣工之后，接受服務(wù)的老年人很少。這就需要政府針對不同人群，精準(zhǔn)引領(lǐng)社會資本，投入到切合需求的PPP養(yǎng)老項目之中。

（四）嚴格把控PPP養(yǎng)老項目的準(zhǔn)入，遏制地方政府盲目投資沖動，將有限的財政支出用在必要項目上

有些區(qū)域，人口多，老年人人口基數(shù)大，某些地方政府急于解決養(yǎng)老問題，未經(jīng)全面調(diào)研，而將有限的財政收入用于PPP養(yǎng)老項目，但未能達到其初衷和目的。

（五）具體項目具體分析，確定恰當(dāng)?shù)腜PP養(yǎng)老運作模式

不同地區(qū)的不同老年人群體對養(yǎng)老的需求不同，就這些不同的需求來確定PPP養(yǎng)老模式。例如，有慢性病的老年人，需要環(huán)境安靜、空氣清新以及專業(yè)護理的養(yǎng)老條件。又例如，身體健康的老人，只是需要休閑、活動和飲食，就可以在某些街道、社區(qū)就近安排養(yǎng)老。

（六）確定PPP養(yǎng)老模式的多維度的評價標(biāo)準(zhǔn)，有助于準(zhǔn)確把握具體項目實施情況

如上文所述，具體PPP養(yǎng)老項目除了需要對硬件設(shè)施進行評價，還有許多較之前者更為復(fù)雜的軟件評價。即便復(fù)雜，可根據(jù)具體項目設(shè)計多維度評價標(biāo)準(zhǔn)。例如，療養(yǎng)養(yǎng)老需要對居住條件、日常飲食、醫(yī)護衛(wèi)生等進行全方位、多維度評價。這樣才能準(zhǔn)確評價項目的真實情況。

七、總結(jié)

老齡化社會迫近、養(yǎng)老設(shè)施短缺、政府財政收入不足、基礎(chǔ)公共設(shè)施和服務(wù)的需求增多、國內(nèi)外成功的PPP項目借鑒，這些條件促進了政府運用其管理職能，加大PPP養(yǎng)老模式的發(fā)展。同時，我國良好運行和發(fā)展的PPP養(yǎng)老模式，也有助于人民福祉的實現(xiàn)。

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