追問考核之難

科學合理的政府績效考核是提升行政效率、實現地方發展的有效途徑。考什么，怎么考，又是各級政府部門面臨的普遍性難題。近日，本刊記者采訪了南京大學政府管理學院魏姝教授，圍繞考核的一般性規律、江蘇綜合考核的特點、考核中需要注意的偏差等話題進行了探討。

考核的本質是一種激勵

【本刊記者】?對官員、對地方政府的考核并不是現在才有的，能不能簡單介紹一下以前的考核制度？

【魏姝】?新中國成立以后，我們在選拔任用干部時主要是對其進行政治方面的審查與鑒定。改革開放以后，則更加強調對干部業績和能力的考查。上世紀90年代中期以后，市場經濟的逐步建立以及全國經濟發展加速，區域之間的競爭日益激烈，倒逼地方政府進行一系列的改革創新，同時也把來自上級數量化的任務分解與考核，通過簽訂責任書的形式層層下派到下級組織以及個人，壓力型體制日趨明顯。

【本刊記者】?對組織而言，考核是為了有效激勵，在您看來實踐中有哪些常用的激勵方式？

【魏姝】?從理論上來說，組織中的激勵問題來源于兩個方面：委托人和代理人目標不同，雙方的信息也不對稱。實踐中，委托人為了解決信息不對稱問題主要用三種方式：一是激勵契約，兩方簽訂績效合同，約定到什么時間完成什么事情，超額完成受到何種獎勵，未完成會受到什么樣的懲罰，本質上是嘗試通過用可驗證的與工作業績相關的信息替代代理人努力程度的信息;第二種是職業前景激勵，當組織是開放的，人力資源是流動的時候，個人在這個組織中持續的努力、豐富的積累會被認可，從而有更光明的職業前景和廣泛的換崗機會，其在本質上是嘗試通過引入市場機制來解決信息不對稱問題;第三種是效率工資，上下級之間的監督成本太高了，那就給你高于市場價值的工資，一旦發現你有不符合崗位要求的行為，就必須走人，前提是要有有效的監督懲戒體系。

【本刊記者】?以前我們過分強調經濟績效，會帶來哪些積極影響和消極影響？

【魏姝】?以經濟增長和財政貢獻為標準的考核方式對領導干部產生了巨大的激勵力，并推動了各地圍繞這一標準展開競爭，由此帶來了中國經濟持續的高速增長;而“激勵契約”作為一種激勵機制也成為推行各種工作強有力的工作機制和取得各項成績的“法寶”。但正如前面提到的，各種激勵機制的有效使用都是有前提條件的，由于政府部門的大部分工作并不能直接分解，最終的成效會受很多不確定性因素的影響，因此其廣泛使用也必然帶來一系列消極影響，包括：可能會導致目標置換，即把手段變成了目標，通俗講就是為了完成任務而完成任務，熱衷于搞政績工程，甚至編造經濟增長數字等等。此外，還會帶來多任務下的激勵扭曲、地區之間的惡性競爭、侵蝕內在工作動機等等。

綜合考核與新發展理念應運而生

【本刊記者】?從單一指標的考核到多元指標的考核是一種必然趨勢，也體現了發展理念的轉變，這種轉變大概從什么時候開始？

【魏姝】?我們在實現經濟高速增長的同時，也出現了環境惡化、粗放型增長、不可持續增長等問題。本世紀初，中央明確提出構建和諧社會的戰略任務，隨后又提出建設服務型政府，都是強調政府要把職能轉到公共服務上，而不僅僅是發展經濟。

黨的十八大提出了新發展理念，黨的十九大做出我國經濟由高速增長向高質量增長轉變這一重大論斷，明確提出高質量發展是滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，經濟發展要從“有沒有”向“好不好”轉變。這種發展理念的變化，推動考核指標從相對單一到同時包括黨建、環保、經濟發展、民生等多維指標體系過渡。

【本刊記者】?江蘇去年開始實行綜合考核，在您看來，這種考核方式與以往的考核方式的不同之處在哪里？

【魏姝】?高質量發展需要有與之相應的績效評價和政績考核體系，這應該說是江蘇推動綜合考核的大背景。一般來說，人們比較強調績效考核的管理目的，即通過考核識別出能干與不能干的干部，讓干部選拔任用更有依據。但事實上績效考核還有另外一個非常重要的作用，即發送信號的目的，通過可操作、可衡量、可檢驗的具體指標告訴各級各部門應該做什么和怎么做。

我觀察到，在綜合考核中，江蘇首次把黨建內容納入考核，在內容上涵蓋了政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設和反腐敗斗爭等內容;按照中央打好“三大攻堅戰”的要求，設置政府性債務率、空氣質量優良天數、PM2.5年均濃度等共性指標和農村危房改造、低收入人口脫貧等個性指標，可以說，是把省委關注的大事、要事囊括到了指標體系中。

【本刊記者】?不同地方的發展階段和資源稟賦不盡相同，怎樣才能兼顧到各個地方的不同情況，形成一個相對科學完善的評價體系？

【魏姝】?一個科學合理的指標體系是推進考核的關鍵。設計一套指標體系，需要一個科學的方法來支撐，包括怎么從理論和目標出發，發展出一個最初的指標庫，對指標進行篩選，然后用科學的方法來設計指標的權重，這是一個科學的流程。

我觀察到，在江蘇的綜合考核指標中，對指標個數進行了嚴格把控，對真正體現高質量發展的指標進行了篩選。考慮到各地發展的不均衡現狀，對各指標進行水平指數和發展指數的加權，最終得出綜合指數，從而能比較客觀地反應一個地區高質量發展的整體情況。此外，江蘇的綜合考核體系還將每個城市的“個性指標”納入其中，體現省委對每個地區的差異化要求。在未來的優化過程中，一方面可以隨著考核數據的積累來優化這一指標體系，另一方面可以在分類考核方面做更多的嘗試。

警惕考核中的偏差效應

【本刊記者】?在實踐中，定量考核更明確，定性考核往往不容易讓人信服，您認為，應該如何看待這兩種不同性質的考核方式？

【魏姝】?應該說，考核是一個世界性難題，尤其對公共部門而言更是這樣。企業的產出是好測量的，而政府提供的是公共服務，很多是難以量化的。此外，政府干的好干的壞，還受很多不可控變量的影響。怎么對政府部門做考核，沒有哪一個國家很好地解決了這個問題。

我們一般說的考核指標有三種，分別是硬指標、軟指標和一票否決的指標。為什么當前的一些考核指標體系都偏向于硬指標，很簡單，因為它相對客觀，可操作，可量化。在實踐中，應當根據考核指標的可測量程度、任務完成受不可控變量影響的程度等來設計獎懲措施;不可控變量越多、指標越難以測量就越應該采取弱激勵的方式。

【本刊記者】?在考核過程中應該警惕出現哪些偏差？

【魏姝】?需要明確的是，無論在什么時候，考核都只是手段，而不是要達成的目標。就個人而言，每個人都有外在工作動機和內在工作動機，嚴格的激勵契約機制往往會強化人們的外在工作動機、弱化內在工作動機。內在工作動機往往需要借助于一些非物質的、非強制性的方法來激發，如使命激勵、信任激勵、榮譽激勵、提高組織公平感等等。

在實踐中，還應該警惕出現多任務下的激勵扭曲，每個部門每個人承擔的任務是多樣的，這些任務中有些是可以量化的，有些是不能量化的。出于對績效的追求，有些人會把精力放在能量化的指標上，不能量化的工作則會較少關注。但事實上，作為公共部門，有些不能量化的事情反而是最重要的。只用硬指標去考核，可能就會忽略一些更為重要的目標和任務。這就考驗一個領導干部是否有正確的政績觀，是否有以人民為中心的發展理念。不能為了考核而考核，而要著眼一個地區的全面高質量發展開展工作。