“一國兩制”法治實踐對法律發展的促進作用

關鍵詞 “一國兩制” 法治實踐 法律發展

作者簡介：吳軍輝，中共廣東省委黨校法學教研部，教授，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D920.0 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.121

自1997年香港回歸以來，20多年的實踐證明“一國兩制”的偉大設計成功地解決了香港、澳門回歸的歷史性難題，并保持了兩地的穩定發展，最大限度地維護了國家利益并符合兩地居民的根本利益。

現代化國家治理都以法治為基本方式，“一國兩制”作為國家頂層政治構想，也經歷了從政治策略到外交承諾，從外交承諾到形成法律文本，并從法律文本成為法治實踐的過程。1988年全國人大通過修正案在《憲法》第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”隨后，全國人大分別于1990年和1993年通過了《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》。標志著“一國兩制”從一個政治構想成為了《中華人民共和國憲法》中的一部分，直接體現為特別行政區制度。隨著1997年、1999年香港、澳門的順利回歸，“一國兩制”成為了法治現實。這一法律實踐不僅成功地解決了中國統一進程中的難題，也極大地促進了法律制度與法學理論的發展，增強了社會主義法系和中國特色社會主義的生命力。

一、“一國兩制”法治實踐增強了社會主義法系的融合能力

自1917俄國十月革命之后，一種嶄新階級性質的國家誕生了，一種新的法律制度體系也開始構建并逐步完善，伴隨著社會主義國家在第二次世界大戰后不斷涌現，這種法律制度體系也得到廣泛的傳播，成為許多新生社會主義國家，包括中國借鑒、模仿的對象，形成了一個新的法系——社會主義法系。世界上法系的劃分以不同的標準得到不同的結論，以現代國家法律制度所體現的意識形態、階級意志為標準進行劃分，可分為資本主義法系和社會主義法系;而較為傳統的以法律制度的形式及構成特點為標準，影響最大的兩個法系則是英美法系（普通法系）、大陸法系（民法法系），在法律規范形式方面，前者以判例法為特征，后者以成文法典為基礎。①

源自于前蘇聯的社會主義法系由于沙俄法律傳統的因素在法律規范形式方面具有大陸法系的特征，以成文法典為主要形式。但與其他大陸法系的發達資本主義國家相比較，如法國、德國、意大利、日本，由于社會主義與資本主義在經濟制度、政治制度、社會制度方面的巨大差異，社會主義法系與資本主義法系在內容方面相去甚遠，只能在局部相互影響，而在整體上基本上處于隔絕狀態，特別是在基本政治制度、經濟制度方面存在不可跨越的鴻溝。

1978年十一屆三中全會以后，講求實事求是，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準的中國新一代領導人以全新的角度看待現實問題，進行全面的改革開放，首先在經濟制度方面打開一個缺口，引入市場經濟體制，并大量移植與之相適應的資本主義法系中的民商事法律制度，開始了私法領域的大規模借鑒?！耙粐鴥芍啤狈ㄖ螌嵺`維持了香港、澳門特別行政區內原有資本主義社會制度的存續，包括政治制度、經濟制度、法律制度基本不變，徹底打破了社會主義法系與資本主義法系的隔絕，直接在香港、澳門特別行政區保留原有的資本主義法系的法律制度，允許在一國社會主義法律制度系統內運行資本主義法律制度的兩個子系統，在中國實現了社會主義法系對資本主義法系的融合。而且，由于香港原屬于普通法司法區、澳門原屬于大陸法司法區，這種融合還超越了大陸法系與普通法系的隔絕。

很顯然，這種融合絕對不是法律自身生長演化的結果，而是頂層政治決策在法律領域的表現，是勇于進取、不斷創新的中國共產黨人的又一偉大創舉。這個頂層政治決策也不是國家領導人一時的靈機一動，而是數十年來幾輩中共領導人倡導以和平統一、和平共處的方式解決國家統一問題的基本國策的持續演進，并最終成為制度現實。

在世界法律發展史上，不同法系之間的影響和借鑒時有發生，但在一國之內，允許存在兩個以上的不同法系的法律制度系統共存則是罕有的，特別是以往視若水火的社會主義法系與資本主義法系共存幾乎就是無法想象的。這個由中國共產黨首創的法律現象大大增強了社會主義法系的融合能力，改變了與資本主義法系之間的力量對比，增強了中國特色社會主義的生命力。

二、“一國兩制”法治實踐拓展了國家結構形式的多樣性

一個國家中央與作為構成部分的地方之間的相互關系被稱為國家結構形式，現代主權國家結構形式為單一制與復合制。單一制如英國、法國、俄國、日本等，特征為一個中央政府、一部憲法，一個法院體制，地方政府權力來源于中央，雖然各個地方也有一定的自治權;復合制的代表形態是聯邦制，如美國、德國、前蘇聯、加拿大、澳大利亞等，中央的權力來源于各地方（州或共和國）的讓與，中央政府與各州分享權力，中央政府主要負責國防、外交、全國經濟協調等。各個地方還有自己的憲法、刑法、民法、訴訟法，有的還有中央與地方兩套法院系統。中國有著悠久的大一統的歷史傳統，新中國實行的是單一制國家結構形式，為了照顧少數民族的權益，我國憲法規定在少數民族聚居區實行民族區域自治制度，包括自治區、自治州、自治縣在內的各級自治區域，可以制定民族自治條例、變通適用全國性法律，并選舉聚居民族人士擔任各個自治地方國家機關的主要負責人。

“一國兩制”法治實踐發展了原有的國家結構形式，在一國之內的個別地方實行特別行政區制度，在特別行政區內實行不同于國家主體部分的社會制度。雖然多數學者表述這是一種具有復合制特征的單一制國家結構形式，但筆者更愿意稱之為一種新型的單一制國家結構形式。因為該結構形式所具有的新特征并不能用復合制特征來涵蓋。聯邦制與我國的特別行政區制度相比，有以下明顯差異：

第一， 實行聯邦制的國家，地方與中央是分權關系，中央權力來源于地方的讓渡，沒有明確交由中央行使的權力仍由地方保留。而特別行政區的所有權力來源于中央授予，特別行政區行政長官也必須經過中央政府任命。這是聯邦制與單一制的根本性差異。

第二， 實行聯邦制的國家，全國的社會制度性質是統一的一種形態，前蘇聯的為社會主義，其他西方國家為資本主義，不存在“兩制”的情況。

第三， 實行聯邦制的國家，各個地方間的法律規定存在差異，與中央的法律也有差異，但達不到法系級別差異的水平，這既包括差異的廣泛性，也包括差異的深度性。而且聯邦憲法全部適用于全國范圍，由聯邦的最高法院行使終審權并保障全國法制的統一性。

第四， 實行聯邦制的國家，各個地方間的邊界只是一種管轄范圍的界限，并不具有物理區隔的功能。在一國之內各個地方間的人、財、物的流通是自由的，更不能形成獨立的海關管轄區域，實施人、財、物的出入境管制，并在國際上成為獨立的關稅區。

第五，實行聯邦制的國家，雖然地方享有很大權力，但絕對沒有對外發展國際關系的權力，更不可能在一些重大國際組織與活動中擁有自己的地區席位與地區旗幟。

從以上差異可以看到，“一國兩制”下的特別行政區制度一方面保持了單一制國家結構形式的基本特征，堅持“一國”的本質。雖然特別行政區享有高度自治權，但它不享有國家主權，沒有外交和國防方面的權力，也不是一個獨立的政治實體，其法律地位相當于省、自治區和直轄市。但在許多方面特別行政區制度又超越了聯邦制的基本特點，不具有復合制國家結構形式的特征。

三、“一國兩制”法治實踐重構了國家法制統一的內涵

社會主義法治建設中的一項重要原則就是維護國家的法制統一，法制統一是指國家應當制定統一的憲法和法律，并保證它們在全國范圍內和全體公民中得到統一的遵守和執行，不允許各地區、各部門擅自制定和推行與憲法與法律的原則精神和具體規定相違背的制度和規定。

不過，我國憲法原有的民族區域自治制度及改革開放過程中對于經濟特區的立法授權放寬了對法制統一原則的要求，首先是允許民族區域自治地方行使立法變通權和執行變通權。《民族區域自治法》第20條規定“上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報請該上級國家機關批準，變通執行或者停止執行”。《立法法》更是在第75條明確規定“自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定?！?/p>

其次是在經濟特區，因為全國人大授權及《立法法》的規定享有立法變通權。如在1992年，《第七屆全國人民代表大會第二次會議關于國務院提請審議授權深圳市制定深圳經濟特區法規和規章的議案的決定》授權深圳市人民代表大會及其常務委員會根據具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規，在深圳經濟特區實施，并報全國人民代表大會常務委員會、國務院和廣東省人民代表大會常務委員會備案;授權深圳市人民政府制定規章并在深圳經濟特區組織實施。2015年修改后的《立法法》在第90條第2款規定“經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。”第98條第5項規定“根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案;經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況?！?/p>

上述少數民族自治區域、經濟特區享有的立法變通權、執行變通權的行使，毫無疑問，打破了法制統一的嚴格要求。不過，由于對其進行了限定，這些權力的行使不得違背憲法和相關法律的基本原則與精神，不突破《立法法》規定的全國人大及其常務委員會的立法保留事項限制，故而仍在法制統一的大范圍之內。但“一國兩制”下的特別行政區制度的出現，則是沖破了法制統一的基本要求，現行憲法的絕大部分內容和絕大部分現行法律都不能在特別行政區適用;特別行政區實行的法律也與國家主體部分適用的法律有很大不同。在這種情況下，社會主義法制統一原則的內涵應該有所變化，應該闡述為：是指國家制定的憲法在全國范圍內具有效力，國家制定的法律在國家的主體部分和公民中得到統一的遵守和執行。法制統一原則的內涵變化也許是“一國兩制”影響下國家統一觀念變化的一部分。②

綜上所述，“一國兩制”法治實踐是法律發展中的革命性創新，特別行政區制度為在單一制結構形式下解決國家和平統一難題提供了可復制性樣本，它推進了法律制度的發展，豐富了馬克思主義法學理論，增強了社會主義法系和中國特色社會主義的生命力。

注釋：

①[德]K茨威格特·H·克茨.比較法總論[M].潘漢典，等，譯.北京：法律出版社，2004年版，第100頁.

②王振民.“一國兩制”下國家統一觀念的新變化[J].環球法律評論，2007（5）.