直面美國金融制裁威脅

徐奇淵 周學智

當前，美國對中國實施金融制裁的鋒芒漸露：從原有的丹東銀行、昆侖銀行，到2019年6月傳聞不配合美國調查的三家商業銀行，以及8月6日美國將中國列入“匯率操縱國”，美國金融制裁的現實及潛在威脅正在上升。

不過根據筆者的調研和觀察，由于中國經濟和金融市場體量巨大、國際關聯度極高，美國難以對中國實施與伊朗、俄羅斯相同量級的金融制裁，較大可能止步于對大型銀行的罰款，以及對中型銀行切斷交易等低烈度制裁。既便如此，中國仍應未雨綢繆，為應對金融制裁做好充分的、最壞的準備。

為了應對美國的金融制裁，首先要厘清的問題是：美國金融制裁為何具有強大殺傷力？對此，中國在中短期應基于現實主義進行有效應對，在長期則應基于理想主義統籌推進各項根本性的改革應對措施。

美國金融制裁的三大強力抓手

抓手一：基于長臂管轄獲得法理依據。根據長臂管轄權規定，任何在美國設有分行并營業的外國銀行，美國法院都可以行使管轄權。甚至根據最低限度聯系原則，即便中資銀行與原、被告雙方的糾紛無關，只要被告在某中資銀行開戶，則作為協助執行的第三方，中資銀行也將被卷入訴訟，從而必須予以配合、甚至受到處罰。1977年以來，美國先后頒布了《反海外腐敗法》、《國際緊急經濟權力法》、《赫爾姆斯一伯頓法》等8項法律和行政命令，為長臂管轄提供了國內依據。丹東銀行、昆侖銀行，以及傳聞受到美國方面調查要求的三家中國銀行，都是美國進行長臂管轄的典型案例。

抓手二：和長臂管轄相結合的美國金融霸權。實際上，從廣義上而言，包括中國在內的不少國家，也都有自己的“長臂管轄”。但是為什么美國的長臂管轄有更強的殺傷力，或者說美國的長臂管轄手更“長”？

這是因為，美國的長臂管轄是以美國金融霸權為基礎的。美國的金融霸權，則植根于當前的國際貨幣金融體系格局，植根于美國在全球金融體系中諸多領域的優勢地位。可以說，所有國家的任何一家國際性金融機構，都難以脫離美國金融市場、自行開展國際業務。可見，長臂管轄和美國金融霸權兩者相結合，就成為了—種“有毒物質”。這時候，美國長臂管轄的殺傷力就特別巨大。

抓手三：美國通過對SWIFT系統施加影響，挾天子以令諸侯。在跨境支付業務中，由于語言不通、交易量巨大等等原因，跨境支付的信息交互成本高，存在嚴重的效率問題。而SWIFT（環球同業銀行金融電訊協會）支付報文系統，基本掌握了全球跨境支付信息，可以在這方面提供高效率、低成本的解決方案。目前，各國幾乎都依賴于SWIFT進行跨境支付的報文傳送服務。一旦切斷某個金融機構與SWIFT系統的聯系，則該機構的跨境業務報文成本將大幅上升、甚至難以進行。

2018年8月，美國單方面退出伊核協議、恢復對伊朗的制裁，并要求SWIFT切斷與伊朗的聯系。歐洲國家和SWIFT開始并不接受這—要求。但是，特朗普和美國財政部數次施壓SWIFT，威脅要將SWIFT納入制裁。雖然SWIFT總部位于比利時，在25個董事機構當中，歐洲國家占據17個席位的絕對多數，美國僅占2席;但是迫于壓力，歐洲國家和SWIFT雖有不滿，但也只能無奈接受這一要求。可見，SWIFT也是美國長臂管轄和金融霸權的受害者。只不過SWIFT比其他的金融機構更具有核心、樞紐的意義。

長期看，一個多元化的國際貨幣體系，有助于SWIFT增強獨立性、避免被少數成員國綁架，這方面中國、歐盟國家以及SWIFT的利益一致。最近的一個積極信號是：2019年8月6日，SWIFT全資中國法人機構成立，人民幣成為美元、歐元之后，被SWIFT接受的第三個國際貨幣。不過人民幣國際化的進程還尚需較長時日。總之，正是基于美國的金融霸權、長臂管轄的法理依據，以及通過SWIFT系統實現挾天子以令諸侯——美國的金融制裁具有極大的殺傷力。

美國金融制裁的威懾力尚難以動搖

首先，歐洲國家的“阻斷法案”難以有效應對美國的長臂管轄。

上世紀90年代，歐盟為應對美國的《赫爾姆斯一伯頓法》出臺的阻斷法案相當有效。當時，美國的索賠人向美國法院提起訴訟，只要歐洲企業與古巴相應的實體有經貿往來，就可能受到制裁。彼時，歐盟針鋒相對地出臺了阻斷法案，規定只要美國索賠人在歐洲也擁有財產，就會將其財產沒收、從而補償歐洲企業的損失。這種做法相當有效，以至于當時美國并沒有啟用長臂管轄。

2018年，美國單方面退出伊核協議、對伊朗重新實施制裁，包括對和伊朗有經貿往來的歐洲企業進行制裁。在這種新形勢下，歐盟的阻斷法案找不到對應的美國實體機構進行報復。結果造成了阻斷法案執行困難。這時候，如果歐盟企業遵從了美國法案，就違背了歐盟的阻斷法案，反之亦然。這就造成了兩難困境，歐盟企業總要違背一邊的法律，結果就是大多數歐盟企業干脆主動退出了伊朗市場。

其次，歐洲國家的金融創新，也難以跳出美國金融霸權的陰影。

2019年初，英、法、德三國聯合創立了INSTEX機制（貿易交換支持工具）。這實際上是一個易貨貿易的機制，歐盟企業可以與伊朗進行跨境商品貿易，同時避免與伊朗發生跨境支付結算。其前提是：如果歐盟與伊朗的跨境貿易保持平衡、沒有順差與赤字，那么歐洲企業的內部交易、伊朗企業的內部交易就可以替代雙邊的跨境支付。

但是實際上INSTEX難以動搖美國的金融霸權：（1）INSTEX建立的主要意義在于英法德對美國退出伊核協議表達不滿，同時發出政治信號穩定伊朗情緒，使其繼續執行伊核協議。（2）在美國壓力下，INSTEX機制下涉及的交易仍局限于和人道主義有關的食品、藥物等，遠未擴展到其他商品。（3）伊朗的主要出口商品是石油，在遭受美國重啟制裁后，伊朗的石油出口遭到打擊，無法實現與歐盟的進出口平衡，因此INSTEX機制運轉的前提條件難以實現。作為順差方，歐盟國家必須墊付資金，才能使INSTEX維持運轉。（4）INSTEX的重要出發點之一，恰恰是按照美國財政部標準提高交易透明度，將具有真實貿易背景的涉伊交易與洗錢交易區分開，以此消除美國制裁的借口，加強交易各方的信任，減少交易困難。

再次，多國已經建立了自己的支付清算系統，以及替代SWIFT的報文系統，但是仍難以擺脫美國金融制裁的陰影。例如伊朗、俄羅斯等，都有替代SWIFT的報文系統，但仍然難以擺脫制裁陰影。這是由于：（1）SWIFT的全球報文系統具有較高技術門檻，伊朗、俄羅斯和某些金融機構雖然自有報文系統，但其技術水平明顯落后于SWIFT系統。（2）國際貨幣交易和報文系統具有網絡效應，新建的報文系統可以進行特定交易，但是離開了全球報文系統，就失去了其網絡生命力。（3）更重要的是，在美國長臂管轄和金融霸權疊加構成的“有毒物質”——金融制裁的施壓下，其他金融機構不敢與受制裁機構有染，受制裁機構極易形成金融孤島，從而失去與現有金融體系的業務聯系。例如，如果失去其他金融機構提供的海運保險，則油輪將面臨不可控風險而無法出海。

中期的現實主義、長期的理想主義

第一，中期內美國金融霸權難以動搖，要盡可能避免金融制裁和中美在金融領域沖突的擴展和升級。美國金融制裁的威懾力，其基礎是美國的金融霸權、長臂管轄，以及對國際金融機構的裹挾。在可見的未來，對于INSTEX、阻斷法案等現有機制，不要抱有太多期望和幻想。從現實主義出發，中國應盡量避免將雙邊沖突升級到金融戰，避免觸發美國實施較大規模的金融制裁。

第二，中國金融機構應在美國法律框架內，積極維護自身利益。（1）建立完善的反洗錢框架，增強反洗錢、合規意識。歐美的金融處罰，不僅局限于已發生的違規行為，對于金融機構內部管理框架的不完善、不規范等潛在問題，也會進行嚴厲處罰。（2）在具體操作層面，在美的中資金融機構，要對合規工作給予足夠重視，提供充足預算，吃透當地文化和規則，善于使用當地雇員。絕對不能想當然地應付監管，企圖蒙混過關。

第三，中國應順勢推動人民幣國際化，同時積極推動國內金融市場的全產業鏈發展。（1）美國頻繁推出金融制裁，特朗普政府反復失信。美國金融機構和智庫也認為，這實際上會加速去美元化的進程。在此過程中，中國應順勢而為推動人民幣國際化。（2）美聯儲即將進入降息周期，要抓住這一有利的時間窗口期，推動人民幣匯率形成機制向充分的彈性匯率制轉變，同時完善人民幣外匯市場的風險對沖工具及其流動性。（3）在貿易和投資領域，對于中國有談判能力和定價權的情況，應爭取更多使用人民幣計價和結算。（4）完善熊貓債市場的基礎設施建設，推動境外和多邊金融機構在華發行人民幣債券。（5）對于已經陷入美國金融制裁的中國金融機構，既來之則安之，要讓這些機構充分發揮其應有的作用。（6）中國迫切需要打造完整的現代金融服務體系產業鏈，尤其是前文提及的海運金融服務體系。