新時代行政事業單位內部控制有效性和優化策略研究

凌玲

為進一步推動各行政事業單位內部控制建設與實施，更好地發揮內部控制在提升行政事業單位內部管理治理水平、規范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用，由深圳市、區兩級財政部門牽頭，積極組織全市1800余家各級預算單位開展內部控制建設及實施工作。本次研究通過對各預算單位開展內部控制的基本現狀及存在的問題進行分析，找出內部控制運行重點及有效性，對各單位內部控制進行優化改良，強化風險防范能力，提升內控管理水平。

一、行政事業單位內部控制研究背景及目的

行政事業單位內部控制是指各預算單位為實現“財政資金花得其所、用得安全”這一控制目標，通過制定預算管理、經費開支管理、采購管理等配套制度，嚴控實施措施和執行程序，加強合法合規管理，對經濟活動的風險進行防范和管控。因此，在構建行政事業單位內部控制體系時，更加強調的是各級預算單位風險的防范和管控，而不同于企業內部控制，強調通過自我約束實現企業的戰略目標及運營目標。

2019年1月，習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討會上強調：“深刻認識和準確把握外部環境的深刻變化和我國改革發展穩定面臨的新情況新問題新挑戰，堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險，保持經濟持續健康發展和社會大局穩定。”新時代行政事業單位內控建設已提升到了國家治理和依法治國高度，是保障經濟持續健康發展和社會大局穩定的基礎性工作。

二、行政事業單位內部控制基本現狀及存在的問題

行政事業單位內部控制建設自2012年正式開展以來，近兩年已逐漸全面鋪開，總體運行平穩進步，成效顯著，已初步建立起領導重視、全員參與，獨立建設、崗位勝任，定位準確、權力制衡，職責分離、防范舞弊的有效機制。但通過對深圳市1800余家單位內控報告的數據分析及單位自我填寫存在問題的總結，行政事業單位內控建設尚需進一步發展和完善，主要表現在以下幾個方面。

（一）風險評估工作未到位，內控工作組織待完善

從2018年深圳市內控報告數據來看，各單位風險評估的組織工作不夠理想，有2家單位未填報其風險評估情況，在填報的單位中，有771家單位已開展風險評估工作，占比為42.27%;有1053家單位未開展風險評估工作，占比為57.73%。這表明部分單位風險評估開展情況較差，因而導致后續內控建設方向模糊，建設效率不高。

（二）單位預算編制未細化，整體業務流程待梳理

從2018年深圳市內控報告數據來看，各單位在財政預算編制方面，存在以下問題。一是預算編制不夠科學、精細，部門預算的編制一般根據當年政府財力、上年收支情況、預算單位自身的特點和業務進行核定，具體項目的設立未定充分論證，經費測算依據不足或細化不足。二是預算剛性不夠，預算的計劃性、科學性不強，預算年中調整或追加較為頻繁，資金使用缺乏預見性，削弱了預算的剛性約束控制力。三是預算執行情況不力，各單位編報的預算支出計劃準確率偏低，年終預算執行率無法到達100%。四是流程圖編制的完成情況整體偏低，從2018年深圳市內控報告數據來看，六大業務中大部分業務環節的流程圖比率在60%左右，各單位尚需積極開展流程圖的編制。

（三）監督考核機制未健全，監督檢查工作待落實

首先，很多單位缺乏完善的監督考核機制，內審機構設置不合理，大多屬財務部門內設，沒有獨立性，也就無法進行正常的內控管理;其次，內控監督不到位，對于內控制度執行情況沒有進行定期或不定期的監督檢查。在報送的1826家單位中，僅有30.34%的單位做到內控建設與評價監督相分離;市級單位中，僅有29.11%的單位做到內控建設與評價監督相分離。

（四）內控信息系統未全面，內控建設手段待創新

在建設項目管理和合同管理方面，內控信息系統的建設并不完善，未進行建設項目管理內控信息系統建設的單位數為1473家，占比為80.69%。未進行合同管理內控信息系統建設的單位數為1255家，占比為68.73%。可見內控信息系統的建設仍需進一步強化，各單位仍需抓緊建立建設項目管理及合同管理方面的內控信息系統，實現信息化。

三、行政事業單位內部控制運行重點及有效性分析

（一）行政事業單位內部控制運行重點

財政部的行政事業單位內部控制體系頂層設計中，通過對“業務管理制度化”、“管理制度流程化”、“流程控制崗位化”、“崗位職責標準化”、“標準設定表單化”、“表單傳遞程序化”、“程序執行信息化”和“信息管理系統化”八大轉化進行構建和完善，可見管理制度、業務流程、崗位職責、程序和信息系統對于推進內控建設的重要性。深圳市1800余家預算單位填報數據顯示，49.01%的單位提及下一步要建立健全內控管理制度，并推進其在實際工作中有效的執行和實施;28.97%的單位提及要實現制度流程化，對流程進行梳理，繪制流程圖，將風險細化到具體的管控流程;19.88%的單位提及要提升內控知識普及度，提高相關人員的業務能力和專業素養，完善人員分工體系，細化崗位職責，推動不相容崗位職責分離;9.36%的單位提及實現內控的程序化和常態化;13.58%的單位指出要實現內控信息化管理，加強單位信息系統建設。

（二）行政事業單位內部控制的有效性分析

行政事業單位內部控制制度有效性，體現在通過對預算、收支、采購、資產、基建、合同等六大業務管理方面的控制措施，有效規避制度風險、廉政風險、業務風險等，提高財政資金使用效益和安全性。從對深圳市1800余家預算單位填報數據顯示，全市有11.23%的單位指出下一步要完善預算業務控制，將預算項目納入績效評價體系，制定預算業務控制流程;5.42%的單位提及要加強收入和支出業務控制，完善收入以及財務印章管理，加強經費支出事前審批，確保支出的合理性;4.60%的單位提及要加強政府采購業務控制，實行關鍵崗位輪崗制度，做好政府采購業務質疑投訴答復工作;6.41%的單位要加強資產業務控制，加強內部資產實物的管理，構建流程圖，明確資產管理員責任;3.34%的單位計劃強化建設項目管理，健全管理制度，合理設置崗位;9.80%的單位計劃下一步加強合同業務控制，實行歸口管理，建立合同檔案，由專門崗位負責管理。

四、行政事業單位內部控制優化策略

有效的內部控制，不是單純財務管理的控制，而應該貫穿于行政事業單位運行的整個過程。在新時代社會經濟發展要求下，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險，需要從以下幾個方面加強建設。

（一）全面內控信息系統，創新內控建設手段

在業務流程層面，內控信息化的落地實施是財政體系的重要支撐，是內控建設的有力抓手。合理運用信息系統于內控之中，能大量減少人為因素造成的內控失效等狀況，實現對經濟活動控制的自動化、實時化，提高內控制度的可靠性，實現內控的程序化、常態化和財政管理的科學化。同時內控的公開透明有利于降低舞弊與腐敗的風險，增強單位的人員管理效率。

內控信息化建設不是建立一個單方面的信息孤島，而應該實現多功能協同平臺建設。其重點是打造業務與財務融合平臺，將履職需要的具體業務管理與財政預決算管理相結合，實現對重點工作規劃制定、三重一大決策、工作任務分解、預算績效目標、預算指標分解、工作過程控制、預算績效評價的全面管理。各預算單位應當以本次國家機構改革為契機，重新規劃組織架構，梳理履職項目，整合完善業務模塊，打造內控建設和信息化系統，形成工作職能、崗位分工、財務管理、業務流程和信息系統的有效銜接。

（二）規范風險評估工作，完善內控工作組織

內控建設始于風險識別、風險評估。風險評估效果直接關系內控建設成敗。為及時發現風險，各單位應重視并積極開展風險評估工作，建立風險評估機制，定期或不定期地對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀的評估，在外部環境、組織架構或管理要求等發生重大變化時，及時重估業務活動風險。

各單位應按照內控建設與監督評價職責相分離的原則，明確內部審計或相關部門負責組織內控評價工作。應提高崗位之間相互制約相互監督的能力，單位應強化第一責任人意識，建立追責機制，將內控工作進行劃分，專人定崗，承擔相應的責任，同時也作為每個人的績效考核的標準，將內控建設實施工作納入到績效考核體系中去，以強化各單位對內控建設工作的重視程度。

（三）細化單位預算編制，梳理整體業務流程

單位應積極提高預算編制科學化、精細化，加強預算剛性，增強預算的約束控制力。管理部門要加強資產配置預算管理，積極制定資產配置標準，完善預算內部工作流程，充分發揮資產管理信息系統功能。為促進內控建設規劃及實施工作的全面開展，實現內控在單位層面和業務層面的全覆蓋，各單位需要積極開展流程圖編制工作，并做好協調統籌，將具體編制任務落實到相關崗位，進一步提升內控建設的整體性水平。

（四）健全監督考核機制，落實監督檢查工作

健全監督考核機制是落實監督檢查工作的基石，各單位應積極建立完整統一的監督考核制度體系，及時修訂和完善已經不能適應目前管理需要的制度，加強內控報告監督檢查，壓實內控主體責任。充分發揮監督檢查作用，探索開展單位內控報告信息質量監督檢查工作，一方面，核實單位內控報告信息，對于檢查中發現的虛報、瞞報行為，依照有關規定堅決予以問責;另一方面，幫助單位發現內控缺陷，強化風險防范能力，提升內控管理水平。

五、結語

行政事業單位的內部控制有效性在于各業務層面風險的有效防控，重點在于信息化系統的建設和完善。行政事業單位的內部控制優化建設是一項不斷發展和完善、需要常抓不懈的管理工作，需要結合當前國情和改革趨勢與時俱進，及時反饋運行中存在的新情況、新問題，并優化調整。建立健全行政事業單位內部控制體系，才能建立廉潔高效的機關運行和事務管理，提高政府的服務能力和服務質量，樹立新時代良好政府形象，滿足社會發展要求。

（作者單位：深圳市會計學會）