電子政務建設碎片化的協同治理

【摘要】政治領域的“碎片化”是指政府運作中出現的部門間不合作、權力分散、業務分割等狀況。在信息時代，“碎片化”問題日益凸顯影響我國電子政務建設的發展，本文以協同治理思想為指導，提出橫向跨部門、縱向跨層級的政府內部協同治理方案來實現電子政務建設從碎片化到一體化的轉變，保證我國電子政務的健康發展。

【關鍵詞】電子政務 碎片化 協同治理

1999年，成立“國家信息化領導小組”和啟動“政府上網工程”標志著中國的電子政務建設開始受到重視。經過二十年的發展，電子政務建設取得了豐碩的成果，但仍存在“部門主義、各自為政、信息孤島、條塊分割”等碎片化現象。

電子政務建設碎片化，是指在電子政務建設中，政府各部門或各地方政府因其對自身利益的追求不同而造成的各部門、各業務系統、各層級間缺乏有效互動與信息資源共享，不能形成整體性規劃和協作。加劇了條塊分割，制約了部門間的交流與合作。

一、電子政務建設的碎片化問題與原因分析

（一）信息孤島化

2002年，吳敬璉首先將“信息孤島”一詞應用于電子政務領域，信息孤島是電子政務建設的一種形象化描述，通常指一個個相對獨立的不同類型的信息資源系統由于各系統之間無法溝通，信息無法共享，就像海面上一個個分散排布、相互之間沒有連接的島嶼。

科層體制下的政府治理模式呈現著較為明顯的“金字塔”形結構。在“金字塔”形結構中，上級掌握決策權并擁有較多的信息資源。各部門存在競爭和信息的層層下放導致信息失真，信息的對稱性在各部門間也出現了明顯的分化。從縱向維度來看，信息自上而下的傳遞造成了越往下層所獲得的信息越少。從橫向角度而言，同級部門間存在激烈的競爭，形成了嚴重的部門壁壘現象。各部門間極力維護自身的利益，忽視信息的互動與部門間合作，信息共享程度越來越低，最終導致信息的碎片化。

（二）治理混亂化

2015年政府工作報告中，中央提出“制定‘互聯網+行動計劃”。2016年，“互聯網+政務服務”寫入政府工作報告，致力于實現部口間數據共享，讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵。“互聯網+政務服務”的出現對電子政務一體化建設提出了更高要求。

目前，我國電子政務僅僅依靠技術上的突破，無法打破體制機制上的對資源高效整合的限制和束縛。在官僚科層制下受傳統的條塊分割管理體制和上下對口的管理模式等因素影響，電子政務治理工作存在著嚴重的治理秩序混亂化局面。層級繁瑣和職責界限模糊導致政府各部門在電子政務建設過程中存在利益爭奪與責任推諉現象，自利性無法得到有效抑制，逐漸形成封閉且自成體系的小團體，最終使得電子政務的資源整合能力、整體協同能力大大降低。政務平臺形同虛設、公眾缺乏有效的利益表達渠道。政府部門自身治理手段的落后加劇了政務信息管理的碎片化。

（三）法律分散化

電子政務在我國的發展經歷了上世紀80年代辦公自動化階段、90年代“金字工程”實施階段、1999年“政府上網”工程階段、本世紀的電子政務實質性應用階段。我國開展電子政務建設的幾十年期間，電子政務的發展由政府辦公自動化的初步階段到重在實現虛擬政府和人民需求滿足的交互作用階段再到“智慧政府”建設階段，取得了很大成就，但是電子政務的法律法規建設尚在起步階段，雖然我國已經制定了政務公開與信息安全等方面的法律法規，各級地方政府也相繼出臺了電子政務的有關規定。但從總體來看，電子政務法律法規建設仍然呈現出分散化的特點，電子政務立法基本處于無綱領性立法、無確定性立法規則、無有效的立法評價及監督機制的三無狀態。缺乏統一的法律規范，導致政府各部門、各層級之間相互推卸責任。

（四）政府網站邊緣化

對近年來全國政府網站普查結果分析發現，我國政府網站普遍存在管理主體責任不明確、管理水平低下、監督考核機制不完善等問題。由于各級政府網站建設缺乏統一的標準，部分政府部門及其工作人員認為政府門戶網站是用來發布政府信息和宣傳政府工作的，并將其做成一份“電子報紙”或者“宣傳欄”，直接從其他媒體平臺或部門轉載新聞信息進行發布，過多宣傳本部門職能、工作會議、上級領導視察報告等。另外政府門戶網站信息更新滯后性嚴重。國家級政府門戶網站基本上能夠及時發布政務信息，省級大約滯后半個月發布政務信息，地市級滯后近1個月發布政務信息，縣級信息發布不足，絕大多數以傳達會議精神和新聞替代政務信息。許多政府部門的二級機構，對于網站信息更新狀態僅僅停留在建設初期，缺乏日常運營和維護。

二、電子政務建設碎片化造成的影響

（一）信息孤島造成政府服務水平有限

電子政務作為建設服務型政府的重要環節，但是電子政務的碎片化卻大大限制了政府服務水平的提升。本文以一個賓館辦理相關登記注冊手續為例，在碎片化的電子政務環境下，該賓館登記注冊流程被分割為前置審批和后置審批兩大部分，前置審批涉及工商、衛生、消防、公安四個部門，后置流程則需要質檢、稅務部門審批。由于部門間各自為政、不聯不通，信息不能有效共享，企業在辦理注冊登記的過程中需要按順序依次到各部門進行審批，每個審批環節都需要以之前審批手續作為前置條件。期間涉及的職能部門較多往往導致企業的登記注冊流程非常繁雜，整個企業登記注冊過程耗時較長，甚至數月都難以辦理完畢。這種狀況不僅阻礙市場的培育和經濟的發展.同時也有損政府的形象，甚至助長無照經營和貪污腐敗問題。

（二）治理秩序混亂降低政府運行效能

在電子政務建設過程中各部門信息資源的不共享、不聯通會造成大量的重復勞動。本文以某地辦公室人事信息管理為例，該辦公室人事信息的管理分別由組織部、人社局、編辦統籌，其中組織部管理處級領導干部信息統計、人社局管理科級及以下干部信息和全體干部工資信息，編辦統籌干部編制信息。組織部會不定期通過填報表格統計干部基本情況;人社局涉及公務員信息管理的有：公務員信息管理系統、人才管理系統、工資管理系統;編辦通過編制實名制軟件統計人員信息。對上面的統計信息匯總分析時發現多數信息相互重疊，姓名、性別、出生年月、民族、政治面貌、學歷學位、現任職級及時間信息統計的重復率達百分之百，這就造成了大量的重復工作，信息統計和維護工作數量大大增加。由此便可看出，碎片化問題大大降低了政府運行的產出效能。

（三）法律分散化助長貪污腐敗的發生

電子政務建設的碎片化使各政府各部門各層級相互之間既不聯系也不干涉，把公權力分割成了一個個權利范圍。加上電子政務法制化、規范化程度落后，法律法規建設分散化，各部門、各層級在自己劃分的權利范圍內缺乏有效的監督管理機制，各部門、各層級之間信息溝通困難的同時也缺少相互制約，為貪污腐敗的滋生提供了有利土壤。

三、協同治理理念

在協同治理的起源方面學界一致認為其理論淵源是20世紀70年代德國物理學家H·哈肯所創立的協同學。協同治理是應對復雜性、系統性的治理危機而產生的一種治理理念，是對傳統科層制的縱向線性治理模式的揚棄，以協同學和治理理論為基礎，強調多元主體基于利益共同體需要采取集體行動，互相配合協調以達到協同治理的優勢。賴先進學者與大多數學者一樣，認為所謂此處的“多元主體”包括政府、社會組織、企業、媒體及公眾等力量。另外“協同”不只是各主體之間的協同，還有主體內部的協同和治理手段的協同。它是伴隨著國家治理現代化進程而興起的一種被實踐證明為行之有效的治理方式，已經成為“各國完善公共服務提供的趨勢”。主體之間協同行動的落實首先要有主體內部的協同。如若主體內部協同沒有搞好，主體之間的協同也達不到最初的協同目標。主體內部的協同也可單獨作為協同治理主體內容的研究。

本文的電子政務建設碎片化的協同治理主要是政府主體內部的協同，包括政府上下級（跨層級）、政府各部門（跨部門）之間的協同治理。

四、協同治理電子政務建設的碎片化問題

萊斯特·薩拉蒙認為“政府工具是一種可辨認的通過集體行動致力于解決公共問題的方法或途徑”。協同治理要求電子政務建設通過部門間以及上下級間的協作，將某一特定政策領域的利益相關者聚合在一起產生協同效應，向公眾提供無縫隙的一體化的而不是碎片化的公共服務。目前在反思傳統治理工具的基礎上，協同治理正是我國電子政務建設走出“碎片化”困境的理想治理工具。

（一）縱向跨層級的協同治理

目前我國官僚科層體制與電子政務建設的統一性、開放性、交互性和規模經濟等自然特性之間存在必然矛盾。各級政府在開展電子政務建設時，各自為政，互不聯通造成資源浪費、重復建設、政務服務流程繁瑣。

推進電子政務一體化建設的關鍵是整合現有資源，搞好整體規劃和統一的技術標準，通過強化技術集成、業務創新、數據融合，實現跨層級、跨領域、跨業務的協同治理和服務。各級政府按照“一門在基層、服務在網上”的理念，借助互聯網、大數據等現代信息技術手段優化提升政務服務效能，拓展服務內容，優化“門、網、端”三類政務服務載體，大力推動“互聯網+政務服務”向基層延伸，讓群眾在社區在家門口7×24小時就“能辦事、辦成事”，切實打通群眾辦事“最后一公里”。統籌各自為政的國家級、省級、地市級、縣級等政府門戶網站，甚至推動移動政務，統籌規劃目前各層級五花八門的政務服務APP，避免重復開發，同時方便流動人口使用。加快提高網上服務的水平和能力，使更多事項在網上辦理，必須到現場辦的也要力爭“只進一扇門”“最多跑一次”。

（二）橫向跨部門的協同治理

1.建立“一體化”政務服務平臺，實現政務信息整合

利用先進的互聯網技術建立起口徑統一、功能完備且安全高效的“一體化”政務服務平臺，可以解決跨部門政務服務信息難以共享、業務難以協同、基礎支撐不足等問題。

在“一體化”政府服務平臺建設工作中，澳大利亞政府政務服務非常具有代表性。1997年，澳大利亞政府成立聯邦服務中心，形成集社會工作者服務、財務信息服務、家庭服務、無家可歸者服務、殘疾人士服務等項目在內的綜合性國民服務機構，對各項服務充分整合以實現跨部門協同治理。為適應政府變革的要求，2004年，澳大利亞政府又創建了人類服務部，這是為澳大利亞民眾提供一系列福利、公共援助、衛生和其他服務的綜合性服務部門，下設兩個組織和三個子部門，幾乎囊括了澳大利亞所有的公民服務項目。這種將多數國民服務項目整合到一個服務部門的模式，在一定程度上打破了部門間孤立的格局，既降低了管理成本，也提高了服務效能。

2.強化數據治理，實現從數據共享到業務協同轉變

隨著人們對大數據認識的不斷深化和拓展，大數據作為基礎性戰略資源的重要地位得到社會的普遍認可。政府掌握著社會上80%的信息資源，目前政府各部門主要致力于大數據的共享以及對社會開放數據（當然有些部門之間還沒有做到數據共享），而忽視了業務協同的重要性。事實上，政府部門的數據共享和業務協同是電子政務健康發展的“任督二脈”，因此要加快推動國家大數據體系建設，加快由數據共享向業務協同轉變。以本文第二節的一個賓館辦理相關登記注冊為例，如果各部門間實現了相關數據信息交換和共享后，在電子政務資源高度整合的情況下，政府各部門之間可以實現緊密的業務協同，并聯審批，做到一站式受理與服務，企業只需在主管部門處提交申請，等待審批完成領取相關證照即可。

五、小結

在我國碎片化的政府運行狀態下，各地方政府和部門采用各不相同的標準規范和政務服務平臺，加上利益爭奪和責任推諉，政府各層級之間、各部門之間、不能互動聯通、信息資源不能共享，導致重復建設、資源浪費、效率低下、群眾滿意度低。政府各層級、各部門要利用現代信息技術整合現有資源，做好整體規劃和統一的技術標準，集中管理信息數據，實現跨層級、跨部門、跨業務的共享協同治理和服務，實現高效和健康的電子政務發展。

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作者簡介：郭明園（1995-）女，漢族，籍貫：河南平頂山人，單位：陜西師范大學，學歷：在讀碩士研究生，研究方向：治理理論與政府職能。