城鄉一體化背景下城市近郊社區治理研究

【摘要】治理理論提出治理主體由單一化向多元主體轉化。為了切實體現民主化，社區治理將社區居民吸引進來，更多地發揮居民的主體作用。城市化的發展過程中，大量農村村莊被吞噬，逐漸發展成為新型社區。新型城市近郊社區的治理問題目前已成為學界的研究熱點。本文探討了新型城市近郊社區治理中公民參與的現狀與問題，提出了促進促進公民參與城市近郊社區治理的對策分析。

【關鍵詞】社區治理 ?近郊社區 ?公民參與

一、研究緣起

我國正處于城鄉二元化向一體化發展的關鍵時期，城鄉統籌成為大家普遍追求的目標。要達到這一目標，處于城市邊緣的近郊社區就是城市化過程中最敏感、發展最迅速的地區。在城市擴大的過程中，大量農村村莊被吞噬，進而變成城市社區。但這樣的社區和已經發展成熟的老城區城市社區又有很大的不同。因此，研究大量城市邊緣社區就成了目前城鄉一體化背景下需要迫切解決的課題。

作為社會治理的最基層單位，社區是政府和公民之間關系的橋梁，起到了緩解社會矛盾，極大地推動社會治理向前發展。傳統的社區治理主要承擔著管理的職能，社區更多的起著完成和傳達上級政府組織的任務安排的作用。而從治理理論來講，治理強調的不是從上至下的制度安排，它更強調多元主體的參與，形成一種以政府為主導，多元主體公共協商參與的治理機制。毫無疑問，社區居民也成為社區治理的重要參與者。因此，研究城市近郊社區治理中的公民參與問題也成為一項重要的熱點問題。

二、研究的重要性

當代社會學家把社區治理研究看為一個重要課題，是因為社區治理具有重要客觀的價值。此外，社區治理之所以受人重視，最基本的原因是天下間無一人不是處于并生活在社區之內。一個人可能沒有家庭，卻很難脫離社區而生活。隨著社會的發展，特別是改革開放向全面深化發展，社區治理在社區居民的生活中起著越來越重要的作用。社會學家對這種大眾置身處地且生育共的社會，也更肩負著研究及探討的使命，一來可以幫助其他社會工作者，二來也可以幫助大眾了解社會性質所蘊含的意義，提高社區居民參與社區治理的積極性。

依據社會學家對社區所下的定義，社區是一種由一定地理范圍的結社，它可以是一個村，一個鄉鎮，一個都市或一個都會。此種社區數量眾多且具有復雜多變的特征。對這種各種矛盾和問題并存的社區展開研究，是全面統籌城鄉發展的需要，也是推進社會建設的需要。城市近郊以社區治理為起點，通過多方溝通與居民共同參與來處理城市近郊社區存在的問題，實現創新社會治理模式，促進城市近郊社區良性發展，為城鄉二元化向一體化發展做貢獻。

自改革開放以來，我國經濟取得了巨大成就，人民的生活水平也取得翻天覆地的變化。但是隨之而來也帶來一些諸如貧富差距拉大，財富分配不均利益訴求多元化、思想觀念出現分歧與裂痕等問題。而社區又是各種問題和矛盾的聚集地。這些問題如果不得到重視，將嚴重影響社會的和諧。同時，如果更多社會學家對社區治安、社區衛生、社區生態環境等具體問題開展研究，采用多種手段和方式，依靠法律和國家政策，將矛盾和問題各個擊破，積極聽取社區居民的意見和建議。逐漸將問題社區變成和諧社區，為促進社會公平，改革開放全面深化發展提供有力保障。

三、城市近郊社區治理中公民參與的現狀與問題分析

社區發展能有效的開展，需要許多人力的參與，尤其需要社區內部全民的參與，因為社區的發展是關系社區全民的事，其發展成果也歸社區全民享用。然而在實際的操作過程中，要激發社區居民參與社區治理，并非容易的事。當前我國社區管理方式也改變了傳統的政府為主導的單一模式，形成了政府為主導，社會組織、公民組織多元參與的機制。目前社區居民參與社區治理的方式主要有以下幾種：

（1）選舉代表參加：與人民代表大會制度類似，社區居民也通過民主選舉的方式，選舉出代表反映社區居民利益訴求，解決問題。這也符合我國《居委會組織法》規定。社區居民利益訴求反映的渠道主要有：業主代表大會;物業公司提供的信息搜集渠道，如問卷調查等;社區內組織的非政府組織。

（2）利用互聯網，建立網站，加強治理。在信息化飛速發展時代，人們的生活早已和它息息相關。因此在社區治理中，也必須有效利用這一工具。眾所周知，現在在家上網已不是難事，況且隨著智能手機的普及，人們隨時能瀏覽各種網頁。如果社區治理中能將國家的政策、本社區的一些消息、以及一些便民常識等都通過網站、微信公眾號、微博等方式發布，增加居民了解社區信息的靈活性，也增加了人們的參與量和主動性。

（3）組織豐富多彩的活動，提高居民參與的積極性。這種方式屬于政府購買公共服務的范疇。由于政府無法對所有事物都大包大攬，于是將一些活動交由社會來承擔。比如說社區居民的活動，通過外包的方式交給符合政府期望的社會組織。社會組織由于更具經驗性，在拿到項目后能更多好的完成項目上規定的任務，即為社區居民組織豐富多彩的活動，能號召更多社區居民參與到活動中來。在活動中，居民受到潛移默化的影響，增加對社區的認同感，以及價值觀的統一等。

從以上可以看出，社區居民參與本社區治理的主要途徑還是較為豐富。但是，居民參與的動力更多的是源于動力和興趣。如果不能較大的引起居民的興趣，居民責可能主動退出參與機制。以下分析社區居民參與的有效性：

（1）公民因個人素質而導致參與能力的有限性。城市近郊社區大多是在城市化進程中由一些實地農民社區轉化而來，或者由于地處城鄉結合部而相對于城市中心來說地價、房價相對便宜，經濟能力不是很強的居民購買的商品房而組成。因此，可以說城市近郊社區居民整體素質不高。故而在社區治理的參與中更加關注的是自己的家庭，導致了對獲取社區參與的知識興趣不大。此外，在長期的“臣民”、“順民”等附庸意識的影響下重禮俗而不重法治的傳統意識，已經固化為人民的一種倫理行為。這也嚴重影響著居民的參與興趣。由于居民整體素質不高，即使被選舉去參與利益表達的居民也存在表達能力的問題。因為利益表達是實現利益的邏輯起點和現實基礎，需要居民具有居民整體利益整合、信息搜集等基礎。而在實際操作中，大多存在表達能力欠缺，信息搜集不對稱等問題而導致效果的有效性。

（2）參與渠道不暢通而導致參與的有效性有限。參與的渠道制約著居民的參與能力、參與范圍和參與效果。而居民參與的渠道最主要的是社區居委會。《中華人民共和國城市居民組織法》中規定社區居委會：是居民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。由此可以看出，社區居委會僅僅是群眾性自治組織而非政府的行政部門。但是在城市社區尤其是城市近郊社區卻存在社區行政化嚴重的現象。許多城市近郊社區屬于新建社區，管理制度不規范，社區工作人員一般由原來農村村委會工作人員或上級部門任命的并接受其考核的人員兩部分組成。這就造成了社區工作要么由于業務不熟悉，要么為了應付上級部門的考核任務而深陷大量繁雜日程行政性事務工作中。而無暇顧及與居民的溝通，傾聽居民的禮儀訴求。久而久之，居委會工作人員與社區居民之間就形成了一道壁壘，阻礙了居民都通的渠道督導暢通性。

（3）公共服務有效供給不足而降低社區居民參與的積極性。公共服務的供給作用在于提高居民的生活質量。一般來說，主要是由政府提供。在城市社區，由于其發展已經比較成型，所以在公共服務的供給方面也有一套比較成熟的機制。但是，大多城市近郊社區由于是新成立，各方面管理等都還處于比價初級的階段。相對與成熟社區而言，其居民在組成上比較復雜，需求也更繁雜。如果政府再按照一種比較僵化的單一的供給模式，往往不能滿足居民的利益需求和偏好。同時因為經濟發展等現實原因，政府在公共服務的供給在質量和總量上也難以滿足社區居民的需求。長此以往，居民的需求得不到滿足，居民會產生怨氣并會將不滿發泄在社區工作人員身上。并會和社區產生一種對立感，從而抵制甚至拒絕參加社區活動。

四、促進公民參與城市近郊社區治理的對策分析

根據社區居民參與狀況，分析其參與水平的程度、參與渠道的暢通性、參與積極性的基礎上分析了社區居民參與社區治理的影響因素。在未來的社區治理中筆者認為更應該從加強教育，培育居民參與意識;規范制度，保障居民積極、有效參與;權責劃分清晰，提高社區服務能力三個方面加強社區治理：

（一）加強教育，培育居民參與意識

我國居民受幾千年傳統的封建社會統治思想影響，認為社會治理是國家是政府的事情。雖然隨著改革開放以來，我國的經濟水平得到了極大的提高，人民的生活水平也發生了翻天覆地的變化，但是人民的思想并沒有隨著經濟、生活水平的提高而變化。甚至是出現了與經濟發展不相適應的脫節現象。公民素養的提升要求公民對“民主思想”的提升，將思想認知和主體行動相結合，使社區居民真正認識到自己的主人翁地位。認識到社區治理與自己的利益息息相關，社區興則自己興。社區可以通過開展完善的培訓機制、全民的宣傳教育和普法教育活動、邀請專家定期開展講座等活動將基層民主教育落實到實處，將民主意識深入人心。

城市近郊居民由于人員組成復雜造成居民整體素質不高的現象也存在，這也是社區工作者需要做的事情。社區可以通過舉辦市民學校、技能培訓學校、知識講座等提高居民的文化水平和技能水平。

（二）規范制度，保障居民積極、有效參與

制度是指要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則，也指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規范或一定的規格。就公民參與社區治理的制度而言，可以說已經基本搭建完畢。但這樣的制度停留在表面層次，其操作性和借鑒性并不強，可以說在一定程度上阻礙了公民參與的積極性。

推進法律制度的完善。眾所周知，法律法度制度革新嚴重落后于社會轉型的步伐。就現有法律制度來說，并沒有對城市社區治理方面的相關規定，因此在處理很多社區問題的時候只能借鑒類似問題的法律法規的規定，這嚴重阻礙了社區治理工作的推進。眾所周知，依法治國是國家治理的基本方針，社區治理也不能例外。在處理和解決社區問題的時候只有貫徹了有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的原則，才能真正解決社區居民的各種矛盾和糾紛，確保居民的各項權益不受損害。就城市近郊而言，只有在解決治安問題、流動人口問題、以及公共衛生問題等方面能依據法律約束。才能還居民一個和諧、安定的社區環境，從而提高居民參與治理的動力。

（三）權責劃分清晰，提高社區服務能力

自建國以來我國建立了高度自治的計劃經濟體制，與之相適應的是，政府管理以全能型政府為特征。以統攬的方式分配國家資源，對社會實行全方位的管理和控制。隨之，基層管理必然順應高度集中的計劃經濟體制。然而隨著經濟制度逐漸轉化為市場經濟體制，政府也意識到原來大包大攬的管理體制使得政府自身壓力太重而不得不放棄部分權利交由地方或其他組織來完成。在這樣的環境下誕生了“社區”這一基層治理單元，以期能擔負起解決基層矛盾，推動社會治理，整合社會的職能。但是在實際的治理過程中，社區作為街道辦事處的派出機構，在很多方面受街道的制約。沒有權力，沒有資源，很多社區工作人員僅僅是傳達和執行街道的任務和命令。

而我們知道，治理理論的重要特征之一就是主體多元化。在社區治理中更是如此，更應該建立多元主體并促進不同治理主體間的溝通與合作。應充分重視并發揮政府組織、社區黨組織、社區居委會、物業管理委員會、社會組織以及社區居民在內的所有成員的作用，鼓勵他們參與到社區治理中來。而作為社區的上級單位——街道辦事處，則應做到職責劃分清晰，將更多的權利下放給社區而不應該干涉社區治理，更不應該大包大攬。總的來說，政府雖然是推動社會發展以及促進社區治理良性發展的主要推動力量，但政府更多的應發揮“掌舵者”而非“劃槳者”的作用。在城市近郊社區治理中，政府應給社區更多支持，無論是在資源利用，還是人員引進方面都應該給予更多的幫助。同時在社區規劃、社區與社區間的協調方面給予更多的政策支持。政府還應該加強對社會組織的培育，促進社區自治功能的提高。

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基金項目：重慶市社會科學規劃普及項目：“新時代重慶城鄉社區協調發展路徑研究”階段性成果;項目編號：（2018py46）。

作者簡介：余長惠（1982-），女，四川隆昌人，講師，碩士研究生，重慶城市管理職業學院社會工作學院，從事社會學、政府行為與公共政策研究。