加強農村公路扶貧開發助推實施鄉村振興戰略

霍振濤 倪立芹 陳國偉

我國是農業大國，農村建設發展水平，反映了國家的現代化程度和綜合實力。同時，也體現著實現中華民族偉大復興“中國夢”的重大意義。改革開放四十年以來，國家通過財政和稅收等多種措施，支持農村建設，我國農村面貌有了翻天覆地的變化，廊坊市地處京津冀核心區域，承擔著向北京和天津輸送農副產品的重要職能，農業發展優勢可謂得天獨厚。近年來，伴隨著新農村建設，我市農業生產力水平大幅提高，農民生活水平得到全面改善，農村面貌有了根本變化。從1978年到2018年，我市農村居民人均純收入由114元增加到16850元，醫療保險、養老保險從無到有，免費義務教育全面實現。隨著改革開放的不斷深化，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，打造美麗鄉村。這是一個從根本上解決中國“三農”問題的整體部署，也為我市未來農村發展明確了新目標、新任務。但當前我市鄉村路網建設相對落后，“村村通”工程仍未完成，嚴重制約了農村經濟發展和農民生活改善。基于此，本課題組針對鄉村振興戰略進行分析研究，并提出我市農村公路建設存在的問題及發展建議，以助推實施鄉村振興戰略。

一、鄉村振興戰略對農村公路發展提出新要求

黨的十九大報告指出，實施鄉村振興戰略，要堅持農村優先發展，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農村現代化。農村公路作為國民經濟和社會發展中的先導性、基礎性產業，其主要功能不僅直觀的體現在改善農村交通條件、便利交通往來等方面，更會促進城鄉之間人流、物流、資金流和信息流的流動，對推動當地經濟發展的作用十分明顯。

鄉村振興，交通先行。2015年初，交通運輸部出臺了《關于推進“四好農村路”建設的意見》，明確2020年實現“建好、管好、護好、運營好”的總目標。2015年底，交通運輸部印發了《農村公路養護管理辦法》。2018年11月，交通運輸部印發《農村公路建設質量管理辦法》，明確我國農村公路建設工程要實行質量責任終身制。因此，“建好、養好、管好、運營好”農村公路，補齊農村交通短板，帶動沿線農村產業蓬勃發展，為廣大農民致富奔小康、為加快推進農業農村現代化提供更好保障。同時，2015年《京津冀協同發展規劃綱要》和2018年《河北雄安新區規劃綱要》的批復，為廊坊農村公路發展提供了重大的發展機遇。

二、我市農村公路發展現狀

根據調研，目前我市共有農村公路九千多公里，十個縣（市、區）等級公路比例均達到100%。其中，僅2018年，全市完成農村公路新改建農村公路800多公里，完成投資約12億元。到2020年，全市農村公路將達到11500公里，全面消除與京津對接的“斷頭路”和“瓶頸路”，實現鄉村公路縣縣通。例如，2018年，廊坊開發區投資近億元，打通了友誼路南延道路，貫穿大長亭和西官地兩村，為農民出行帶來方便，帶動了當地的經濟發展。

同時，我市以“四好農村路”建設工作為抓手，針對廊坊全域經濟北強南弱的特點，著力抓好農村公路改建工作。通過實行農村公路“路長制”，進一步落實縣級政府的主體責任，完善農村公路管理體制機制，協調解決存在問題，建立農村公路管理長效機制。基于現階段農村公路建設、養護、路網、客運等問題，全市10個縣（市、區）政府均已出臺了轄區《深入推進“四好農村路”建設三年行動計劃（2018-2020年）》和《全面推行農村公路“路長制”實施意見》，確保“四好農村路”建設取得實實在在的成效。

三、加強農村公路建設的思路和對策

（一）“四好農村路”助力鄉村振興

（1）加強農村公路建設。農村公路建設應當遵循政府主導、分級負責、安全至上、確保質量、生態環保、因地制宜的原則。農村公路建設規劃要更加注重與鄉村振興戰略、與精準扶貧脫貧、與農業農村現代化發展相協調，發揮農村公路建設的最大效益。

（2）加強農村公路管理。由政府主導“路長制”管理模式，將公路管養由單一的部門管理變為由“路長”負責的綜合管理，進一步完善路長主導、部門聯合、協調聯動、高效運轉的農村公路管理機制和財政資金主導、社會力量支持的資金保障機制，形成城鄉交通一體化格局，明顯提升農村公路服務水平。

（3）加強農村公路養護。一是落實日常養護經費和人員，加強日常巡查管護，切實做到“有路必養”，并注重預防性養護，延長公路使用壽命。結合山區和平原特點，探索以路育樹、以樹養路模式，彌補養護經費不足。二是建立專業化養護和群眾養護相結合的養護模式，推行縣道專業化養護，鄉村道路以村或路線劃分養護責任段，養護段負責人實行招聘制，切實增強養護人員責任，提高養護成效。

（4）加強農村公路運營。一是推進城鄉客運一體化建設，持續提升農村客運班線通達廣度和深度，加快農村客運班線公交化改造。二是新建改建一批“多站合一、一站多能”鄉鎮綜合運輸服務站，完善縣鄉村物流網絡體系建設，暢通農產品進城和工業品下鄉的雙向流通渠道。

（二）引入社會資本，助力鄉村公路建設

目前，我市鄉村公路建設資金來源主要以財政拔款和地方政府平臺貸款為主。為支持扶貧開發鄉村振興，未來我市鄉村公路建設資金缺口很大，如果單靠國家投資是不現實的，也是不可行的。與政府貸款相比，公司融資具有更大的廣泛性與靈活性，更有利于資金的籌措，并在一定程度上分擔了政府的負擔。但就目前我國信貸政策和金融監管來看，民間融資投入鄉村公路建設具有一定難度，必須進一步拓寬融資渠道，創新融資模式，加大對鄉村公路建設的資金支持力度。

（1）以項目開發企業為主體，配套引入公路建設。地方政府在引入開發企業進行園區建設、商業住宅項目建設時，可配套設計基礎設施公路建設計劃，以納入財政預算的政府分期付款為擔保條件，增加開發企業的商業貸款額度，用于支持公路建設。從長遠來看，公路建設有利于提升原有開發項目的整體價值，刺激了開發商的投資積極性，也有利于政府分擔壓力。

（2）發展公路債券基金，優化直接融資結構。與銀行貸款相比，債券融資在融資成本、資金來源和期限方面具有較強的優勢，但由于受到國內經濟文化和國民思維方式的影響，這種融資渠道并未被廣泛應用。一方面要豐富債券品種，建立多樣化、多渠道、利率靈活的債券品類，以地方政府平臺為發行人，以政府信用為保障，由商業銀行進行承銷，向機構及社會公眾發售。另一方面，要調整債券期限結構，因公路建設一般期限較長，現金流平均分配至3-5年，常見的短期債券無法與之相匹配，需增加中長期債券比重。

（3）探索實施資產證券化融資模式。實施公路建設的資產證券化，以項目所屬資產為支撐，以政府信用為擔保，但問題在于僅能對建設投入的資本金做擔保，缺乏穩定的現金流作為利息保障。可探索在鄉村公路建設完工后增加一定的現金收益權，例如，可對普通民眾免費，對商業用途的車輛收費等。只要形成穩定的現金流就可打包成證券化產品在資本市場上融資，借以獲得公路建設資金，緩解我市財政預算壓力。

（三）實施“農村公路+”戰略，助力鄉村振興

（1）“農村公路+扶貧開發”助力鄉村振興。近年來，我市扶貧開發已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。扶貧開發在交通上的主要任務體現在——實現具備條件的建制村通瀝青（水泥）路，推進村莊內道路硬化，實現村村通班車，全面提高農村公路服務水平和防災抗災能力。

結合扶貧開發工作需要，多方籌措資金，通過財政投入、優化資源配置、土地出讓收益、公路冠名權出讓等多種方式籌集農村公路建設養護資金。黨委政府重視程度高，財政投入就大、政策扶持就強，農村公路發展質量就高、速度就快。同時，農村公路建設規劃要與國民經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、鄉村振興規劃等相融合，引導農村公路走上科學發展的方向。

（2）“農村公路+”助力鄉村振興。以農村公路為依托，各地結合自身優勢特點，探索“農村公路+互聯網”“農村公路+特色產業”“農村公路+鄉村旅游”“農村公路+云數據”等發展模式，為鄉村振興提供了新助力。一條穿村而過的公路和周邊細密的公路網，不僅實現了“土貨”進城，還讓“網貨”下了鄉。完善的道路也吸引企業落戶鄉村，生態農業觀光等景觀工程落地開花，為農村帶來了人氣財氣，凝聚了基層民心。“農村公路+云數據”全面真實掌握農村公路現狀。路段編碼、公路里程、公路現狀等的信息數據通過建立數據庫，構建農村公路云數據中心和多源數據融合的實景電子地圖，開發建設農村公路綜合信息服務云平臺，打造“四好農村路”的新模式。

“要想富，先修路”樸實而又深刻地揭示了交通與經濟發展的規律。“人便其行，貨暢其流”，一條條鄉村公路，不僅滿足了老百姓的出行需求，更支撐著廣大農村經濟體系的建設和發展。“建好”農村公路，只是起點。要想農村公路發揮更重要的作用，更要“管好、護好、運營好”農村公路。要讓農村公路成為廣大農村群眾的致富路、幸福路，為我市農業農村的發展，鄉村振興戰略的實施奠定堅實的基礎。

基金項目：廊坊市哲學社會科學研究課題，課題編號：2019022，課題主持人：霍振濤，課題組成員：倪立芹，陳國偉。