政府創業擔保貸款扶持民營企業的作用探討及建議

陳寧

摘 要：創業擔保貸款是政府給予貼息扶持的一項政策性貸款，由人社部門創業貸款擔保中心為創業者個人或小微企業提供擔保，合作經辦銀行發放貸款，財政部門按規定進行貼息，用于支持個人創業和小微企業擴大就業。創業擔保貸款政策自實行以來，資金支持力度不斷加大，在切實減輕創業者和用人單位負擔、助力“大眾創業、萬眾創新”、擴大有效就業方面發揮了良好的引導和帶動作用。然而，政策門檻較高、扶持方式較為單一等問題，限制了創業擔保貸款政策作用的進一步發揮。通過對民營經濟融資扶持政策的分析，聚焦民營經濟面臨的融資瓶頸，指出創業擔保貸款在扶持民營經濟的領域仍有很大的政策潛力，并提出對策建議。

關鍵詞：創業擔保;民營企業;貸款

中圖分類號：F830.5 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）19-0105-03

一、國家扶持民營經濟解決融資問題

改革四十年來，我國民營經濟從小到大、從弱到強，不斷發展壯大，成為推動我國發展不可或缺的力量。截至2017年底，我國民營企業數量超過2 700萬家，個體工商戶超過6 500萬戶，注冊資本超過165萬億元。民營經濟貢獻了50%以上的稅收，60%以上的國內生產總值，70%以上的技術創新成果，80%以上的城鎮勞動就業，90%以上的企業數量，在經濟社會等領域發揮了重要作用。我國毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，致力于為非公有制經濟發展營造良好環境和提供更多機會。

近年來，我國經濟處于從高速增長到高質量發展的轉型階段，民營企業發展遭遇了一定的困難，最直接的困難莫過于融資難。針對民營企業融資難、融資貴問題，習近平總書記、李克強總理做出過指示。2018年11月1日，習近平總書記在民營企業座談會上提出，“要優先解決民營企業特別是中小企業融資難甚至融不到資問題，同時逐步降低融資成本。”12月19—21日的中央經濟工作會議上，習近平總書記指出：“提高直接融資比重，解決好民營企業和小微企業融資難融資貴問題。”2019年1月21日省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上，習近平總書記提出“要切實解決中小微企業融資難融資貴問題，加大援企穩崗力度，落實好就業優先政策”的要求。緊跟總書記的指示，2018年年底以來，國務院及有關部委已出臺一系列政策，化解企業融資難題。如人民銀行會同有關部門，從債券、信貸、股權三個融資主渠道，采取“三支箭”的政策組合，支持民營企業拓寬融資途徑。工信部正在制定支持中小企業發展的系列政策措施，其中就包括推動降低小微企業融資成本、擴大小微企業信貸規模等。未來，仍會有諸多針對性舉措出臺。

二、民營企業融資環境不容樂觀

1.間接融資環境不能滿足民企需要。商業銀行貸款的方式以抵押、擔保為主，信用貸款非常少。不少民營企業面對銀行系統的層層審批和嚴苛的擔保條件，對貸款望而卻步。當民營企業不得不去貸款時，往往要花費很長的時間，白白地錯過商機。此外，民營企業獲得銀行貸款期限一般不超過一年，只能彌補流動資金缺口，而民營企業往往需要長期限的資金以進行技術改造和廠房設施建設。企業為了發展，要么動用流動資金進行長期建設，要么在銀行貸款到期之際求助于高額利息的臨時性、非正規過橋貸款，一旦企業無法獲批續貸，將面臨重大的經營風險和財務風險，甚至導致破產清算。“過橋難”成為民營企業融資難的一個具體表現。

2.發展依靠非正規融資環境。大部分民營企業認為缺乏融資渠道已成為其發展的嚴重制約，它們主要依靠民間資本來開辦和擴張。調查顯示，目前中小企業獲得銀行貸款的滿足率度不到40%，通過民間借貸等融資方式籌資的企業高達77.3%，占企業融資規模的50%左右。民間借貸呈現出日趨活躍的發展勢頭，在一定程度上緩解了金融資源供需矛盾，但利率高、風險大、糾紛多的問題不容忽視。非正規融資具有隱匿性，使得地方政府對本地資本市場供求狀況和資金投向難以把握。非正規融資往往集中于熱點行業，微觀經濟實體投資的非理性，導致行業生產規模過剩。

三、淄博市民營企業發展情況及支持政策

淄博是一個傳統老工業城市，近年來經濟運行整體平穩，就業形勢保持穩定，傳統產業轉型升級明顯提速，電子商務、兩化融合、“互聯網+”進一步普及，智慧車間、個性化定制等新模式、新業態加快興起，市場主體快速增長。根據淄博市統計局的公開數據，2017年年末淄博市實有各類市場主體39.7萬戶，同比增長18.8%。其中，私營企業10.2萬戶，同比增長22.5%;個體工商戶28.4萬戶，同比增長18.1%。淄博民營經濟在穩定增長、促進創新、增加就業、改善民生等方面發揮了重要作用，成為推動淄博轉型發展與全面振興，以及走在前列最強勁的引擎。

支持和大力發展民營經濟已經成為淄博市政府目前重要的經濟發展任務和責任，各級各有關部門不斷深化“放管服”改革和“一次辦好”改革，認真落實中央和省市支持實體經濟、民營經濟發展的政策措施，在全市形成關心企業、支持企業，尊重企業家、愛護企業家的濃厚氛圍。圍繞山東省出臺的支持非公有制經濟健康發展10條、實體經濟高質量發展45條、擴內需補短板促發展42條、支持民營經濟發展35條等舉措，市委市政府也將相繼出臺具體措施，為民營經濟發展送去及時雨。然而，融資難的問題，在淄博市民營企業中仍然不同程度地存在。2018年底市政府在調研中發現，雷帕得汽車、盛日環保、鑫泰石化等企業反映，“中小企業從銀行貸款的難度很大，成本較高，又缺少其它融資渠道，不少企業資金短缺，制約了新上項目和技術改造。”因此，建議“適當放寬企業貸款條件，降低準入門檻，靈活運用金融手段服務企業發展”。

淄博市企業融資難，也突出體現在過橋難方面。面對短期借款到期至續貸期間的資金壓力，很多企業只能求助于民間借貸，利率高達日息2‰。民營企業普遍希望，政府能為企業提供金融扶持。2019年淄博市“兩會”期間，有企業代表提議：政府可成立專門針對中小企業融資的擔保機構，由其代替銀行對中小企業進行調查論證、集體把控風險，發放免抵押貸款。

四、政府創業擔保貸款破解民營企業融資難的優勢及問題

1.普惠型金融對于破解“融資難”具有特殊優勢。民營企業融資難的原因是多方面的，除去企業自身問題，銀行逐利本性和政策不完善，是最重要的兩大外因。從銀行方面看，利益最大化仍然是主導思想，通過嚴格的價值定位、產品體系和風險管理等標準審視民營企業;隨著我國經濟下行壓力增大，民營企業尤其是中小企業違約率較高，加劇了銀行對發放貸款的顧慮。從政策方面看，盡管有一部分財政資金被用于促進民營企業發展，但這部分金額仍然較小且存在一定的門檻限制。此外，信用擔保體系尚不成熟、社會征信體系還不完善、不良債權處置周期較長以及相關法律法規不健全等外部環境因素，也制約了民營企業金融業務的發展。針對民營企業融資難的問題，黨的十八屆三中全會提出“發展普惠金融”這一解決方案。普惠金融是指立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。發展普惠金融，有利于降低金融服務門檻，擴大金融行業“服務半徑”，填補金融服務的真空，滿足如小微企業等弱勢群體的金融需求，從而保護這些弱勢群體平等地享有金融服務的權利。作為政府發展普惠金融的一種形式，創業擔保貸款主要的客戶群體是難以被正規金融機構覆蓋的民營企業和個體工商戶，在扶持民營企業方面，具有“小額、分散、便捷”的優勢。

2.淄博創業擔保貸款破解“融資難”的嘗試。創業擔保貸款是一項政策性貸款，需要嚴格按照政策規定發放。淄博市曾在政策框架內，嘗試創新創業擔保貸款工作思路，取得了良好的效果。一是“捆綁貸”和“接力貸”。2013年，針對當時政策額度低，只限享受一次貸款的短板，市創業貸款擔保中心聯合合作經辦銀行，推出了“捆綁一次貸”和“接力持續貸”兩種貸款產品。“捆綁一次貸”是指申請人符合政策條件且有更高貸款需求，當其申請額度超過創業擔保貸款最高額度時，由金融機構再給予較大額度商業貸款支持;“接力持續貸”是指對扶持帶動就業人數較多且生產經營情況良好，但已超出創業擔保貸款政策扶持期限的申請人，由中心協調金融機構，為其再提供一次利率較低的商業貸款的模式。這兩款產品，在堅持政策規定的基礎上，既有效滿足了申請人的當前需求，又為其繼續發展提供了資金支持，起到了“扶上馬，送一程”的效果。在當年人社部與中國銀行業協會聯合舉辦的微型創業獎評審上，該模式受到專家認可，獲得可持續發展二等獎。二是“商圈貸款”。為解決商圈創業者的資金需求，2015年開始，淄博市創業貸款擔保中心在義烏小商品城推出了由開發商華川置業有限公司統一擔保的“義烏貼息貸”，創業者個人無須提供抵押和擔保。貸款推出后受到商城內創業者的歡迎，累計放款528筆、6 200萬元，改善了創業者經營狀況，促進了創業帶動就業。三是“信用貸款”。2015年起，淄博市創業貸款擔保中心嘗試對征信良好、經營穩定的商戶免除反擔保，分兩批次試點發放免反擔保信用貸款70萬元。在試點過程中，淄博市以“堅持穩扎穩打、堅持深入了解、堅持凡貸必審、堅持持續服務、堅持責任到人”為指導，有效完善機制、降低風險，探索信用貸款放得出、收得回、用得好的新路徑。目前試點貸款已全部按時還款，回收率100%，試點取得良好成效。四是“農戶貸款”。針對農戶“融資難”的問題，2016年起，結合精準扶貧、“揚帆行動區縣行”等活動，淄博市及區縣擔保中心采用社員聯保、合作社保證的“公司+農戶”模式，推廣“合作社+貧困戶”的扶貧助困幫扶模式。五是“人才貸款”。為滿足大學生等人才創業資金需求，2018年，結合淄博市“人才新政23條”，淄博市人社局、財政局、人民銀行聯合制定了《關于印發〈關于進一步做好創業擔保貸款工作推進人才優先發展措施落實的實施細則〉的通知》（淄人社發[2018]37號）文件，以地方財政資金為后盾，優先為符合條件的大學畢業生提供30萬元額度的貸款。2018年，為首批申請的14戶創業者發放人才優先發展創業擔保貸款388萬元。

3.現行政策扶持作用發揮不充分。2018年，國家出臺創業擔保貸款新政策，放寬創業擔保貸款要求，對還款積極、帶動就業能力強、創業項目好的借款個人和小微企業，可提供累計不超過3次創業擔保貸款貼息。淄博市相關部門迅速落實新政策，受到創業者和民營企業的歡迎，但是他們仍然對政策有更高的期待。目前政策的限制主要體現在以下幾個方面：一方面，貸款期限短、額度小。按照現行政策，貸款期限一次最長2年，3次最長6年，且還清貸款后才能再次申請，靈活性差，無法緩解企業將短期貸款多次周轉來應對長期資金需求的困境。個人創業擔保貸款額度最高10萬～15萬元，企業創業擔保貸款額度根據企業反擔保情況確定，對于具有一定經營規模的個人創業者和民營企業來說，實際解決資金困難的幫助不大。另一方面，貸款品種單一。淄博市創業擔保貸款產品主要有個人、小微企業、人才創業擔保貸款三類，但都是同一模式，利用擔保和貼息以降低創業者和用人單位的金融成本。淄博市共有創業貸款擔保基金余額3.4億元，2018年度貸款發放總量為5.9億元，按照最高放大五倍使用的標準，擔保基金利用率約為34.7%，存在資金使用效率不高、杠桿作用發揮不夠的問題。

五、全面發揮創業擔保貸款作用的建議

1.放寬年限、次數限制。隨著民營企業的蓬勃發展，現行的10萬元2年、最多3次的貸款政策無法滿足申請人更大規模或更持續的資金需求，不少地市根據實際情況，對創業擔保貸款額度和期限進行“松綁”。如河南省洛陽市采用了“10+30”和無限循環貸的模式，利用市級財政貼息資金提供更大規模和更持續的扶持，使得小微企業能夠避免到期還款造成資金鏈斷裂的風險，支持創業力度更大。因此，如果淄博市財政能夠給予資金支持，建議仿照洛陽模式，放寬創業擔保貸款申請年限、次數限制。對已享受完創業擔保貸款貼息扶持次數的創業者，隨其經營規模的擴大和帶動就業人數的增加，靈活、持續給予創業擔保貸款扶持。根據財政部《關于進一步做好創業擔保貸款財政貼息工作的通知》（財金[2018]22號）文件精神，已享受財政部門貼息支持的小微企業創業擔保貸款，可通過創業擔保貸款擔保基金提供擔保形式支持。因此，也建議協調金融機構為超限創業人員持續提供利率較低的商業貸款，擔保中心作為擔保人提供擔保，不予貼息。這種方式在堅持政策規定的基礎上，為創業人員繼續發展提供了資金支持，實現創業扶持的延續性和穩定性。

2.為企業提供應急過橋扶持。過橋資金是一種短期資金的融通，提供過橋資金的目的是通過過橋資金的融通，達到與長期資金對接的條件，然后以長期資金替代過橋資金。應急過橋資金實行短期使用，期限一般不超過15天，確因特殊原因最長不超過30天。在濟南市、廈門市、綿陽市等多個地區，都有政府部門為企業提供過橋資金的報道。政府提供過橋資金金額和惠及的企業呈逐年倍增，解決了不少企業的燃眉之急，有效防范企業資金鏈斷裂風險，保障了民營企業正常生產經營活動和健康發展。已成為企業普遍認可、直接有效的服務措施。淄博市企業對政府提供過橋資金需求較大。2015年，淄博市政協委員、山東計保電氣有限公司董事長榮博提出，希望“政府合理統籌，簽訂政府、銀行、相關企業三方協議，有計劃地扶持中小企業的過橋資金，企業可以主動地將短期流貸轉換為中長期貸款”。淄博市在創業貸款業務基礎上開辟應急過橋貸款業務具有天然優勢：創業擔保貸款中心與經辦銀行有多年合作基礎且建立了風險共擔機制。銀行可利用其平時掌握信息，對企業資產負債狀況、盈利能力、還款能力進行綜合評估，將貸款逾期風險降到最低，政府擔保基金損失的可能性極小，能夠達到政府、銀行、民營企業三方共贏的效果。因此，建議結合淄博市民營企業需求和發展情況，充分發揮擔保基金作用，開展應急過橋貸款業務。

3.開辟“政銀保”合作新模式。“政銀保”模式是一種以政府財政投入資金做擔保，銀行等金融機構為符合貸款條件的擔保對象提供貸款，保險公司對上述貸款提供保證保險的新型融資模式。該模式采取銀行降息、政府貼息和保險公司降低承保費率方式，盡可能降低借款人的融資成本。通過財政、信貸、保險三輪驅動，有助于增強金融市場弱勢群體增收致富的能力，提高政府資金的使用效率。近年來，廣東、山東、河北、浙江等地都開啟了“政銀保”貸款的嘗試，業務范圍從最初的農業、農戶發展到產業扶貧、科技創新創業、下崗職工再就業等。創業擔保貸款具有貸款分散、單筆額度低、審核細致、逾期風險小的特點，適合引入“政銀保”模式開展業務。淄博市創業貸款擔保中心正在積極與大型保險公司對接，擬開展“政銀保”合作項目，進一步降低申貸門檻，已就建立貸款風險共管、責任共擔的機制等問題達成初步一致意見。

[責任編輯 吳明宇]