國家級新區開發建設的成效與問題

摘要：國家級新區綜合實力不斷壯大，在帶動區域經濟發展、培育新動能、創新發展、擴大開放等方面取得了明顯成效。但部分國家級新區也出現了水資源短缺、空間開發無序、土地資源低效利用、新增長污染壓力大等突出的矛盾和問題，需要在后續政策指導等方面加大力度、有所突破，促進國家級新區步入高質量發展的軌道。

關鍵詞：國家級新區開發區建設成效

國家級新區作為大尺度、綜合型的功能區，在落實國家戰略、促進經濟發展、擴大對外開放、推動創新發展等方面發揮了重要作用，取得了顯著成效[1]。但近幾年來，隨著國家級新區數量的增加，部分國家級新區開發建設過程中也暴露出一些苗頭性、傾向性、潛在性的問題，需要國家層面高度關注[2]。

一、國家級新區開發建設的成效

進入“十三五”以來，國家級新區綜合實力不斷壯大，2017經濟總量全國占近5%，在全國經濟發展格局中的帶動示范作用已充分顯現[3]。

（一）增長極帶動效應突出

絕大多數國家級新區經濟增速在所在省市處于“領跑”位置，對區域經濟增長帶動效率突出。浦東新區2017年經濟總量實現965139億元，經濟增速為85%，高于上海市經濟增速16個百分點，經濟總量占上海市比重近1/3;西海岸新區2017年經濟總量實現321271億元，增速為11%，比山東省平均水平高于36個百分點，占青島市經濟總量的29%;兩江新區2017年經濟總量實現253257億元，增速102%，高于重慶市經濟增速近1個百分點，比占重慶市比重達到13%。金普新區、湘江新區、天府新區、江北新區等均保持了高速增長勢頭，經濟總量均超過2000億元，占市域比重均超過20%。

（二）新動能培育成效顯著

各新區著力強化新產業、新業態培育，綜合經濟優勢顯著增強。伴隨中國（上海）自貿試驗區建設和張江國家科學城國家戰略的實施和推進，浦東新區新動能培育力度不斷加大，生物醫藥、集成電路、高端裝備和類腦科學、人工智能等產業集群效應進一步強化;西海岸新區組織實施了新舊動能轉換十大工程，家電電子、船舶海工、汽車、裝備制造四大集群初步形成;金普新區國家新型工業化產業示范基地、跨境電商綜合試驗區建設取得明顯成效，集成電路、新能源及儲能裝備、生物醫藥、新能源汽車等新興產業不斷壯;江北新區新增集成電路設計企業超過100家，東方“硅谷”打造取得實質進展;兩江新區通過積極引導產業資本與金融資本的緊密結合，開創了電子信息、高端裝備制造、新能源及智能汽車、智能裝備等戰略性新興產業發展新局面。

（三）創新驅動實現新突破

各國家級新區深入實施創新驅動發展戰略，自主創新能力不斷提升。浦東新區累計引進外資研發中心累計達到227家建設，“科創中心”核心功能建設成交顯著，形成了以C919大飛機、5G中國“芯”為代表的一批重大科研成果。西海岸新區新增市級以上重點實驗室、工程研究中心等研發平臺49個，新增高新技術企業145。江北新區連續三年高新技術企業數增長率超25%，2017年規上高新技術企業產值達12903億元。金普新區實施了創新主體倍增、區校合作協同創新中心建設和軍民融合創新平臺建設三大工程，新增高新技術企業53家，高新技術產品產值突破1500億元。濱海新區、福州新區、湘江新區、兩江新區、貴安新區、西咸新區等國家首批“雙創”示范基地取得明顯進展，新區創新活力持續增強。

（四）對外開放加速推進

各國家級新區積極打造國際合作平臺，已成為我國“一帶一路”倡議實施的重要支點。浦東新區自貿試驗區外資企業近2萬戶，注冊資本超過2600億美元，對長三角地區對外開放的引領作用更加明顯。西海岸新區“引進來”“走出去”對外合作戰略成效顯著，累計有56家世界500強企業投資設立了82個外資項目，2017年新區對“一帶一路”沿線實現出口475億美元。金普新區引進外資企業已達5000多家，世界500強企業中近百家在此投資興業，已成為引領東北地區開放發展的龍頭。兩江新區積極推動中德、中瑞、中韓、中日等6個國別合作產業園，在技術研發、生產經營、服務網絡、貿易流通、資金往來、人才服務等方面擴大國際合作，成為西部地區對外開放合作典范。

二、新區開發建設面臨的主要問題和原因

隨著國家級新區開發建設進程的不斷推進，部分國家級新也出現了一些亟待解決的矛盾和問題，形成越來越明顯的“短板”制約[4]。這些矛盾和問題如得不到及時解決，將削弱國家級新高質量發展的基礎。

（一）主要問題

1水資源約束有待破解。我國當前國家級新區基本上都面臨缺水困局，特別是蘭州新區、天府新區、西咸新區等西部地區的國家級新區，水資源約束更為突出。據測算，到2030年蘭州新區、天府新區、西咸新區總需水量分別存在4億立方米、3億立方米、15億立方米的巨大缺口。東部地區國家級新區的大部分依托城市位居我國14個嚴重缺水城市之列，水資源供求矛盾同樣十分突出。然而，受地方財力及管理因素的制約，上述國家級區水資源保障工程建設面臨諸多困難，僅憑地方推動難于在短期內產生成效，需要國家層面提供必要的推動與支持措施。

2開發尺度和空間布局有待規范。部分國家級新區表現出強烈的“圈地”沖動，通過發展規劃、總體規劃對總體方案界定的范圍不斷突破。貴安新區總體方案確定的規劃范圍為1795平方公里，但總體規劃實際規劃范圍擴大到2451平方公里;蘭州新區上報方案規劃面積為806平方公里，總體規劃實際規劃范圍擴大到1700平方公里;南京江北新區總體方案界定的規劃范圍分別為788平方公里，總體規劃實際規劃范圍擴大到2451平方公里。在規劃范圍不斷突破的背景下，部分國家級新區空間布局也出現了新一輪“攤大餅”現象。在當前批復的19個國家級新區中，大部分新區規劃人口規模200萬-500萬人，規劃建設用地基本都在200平方公里以上，300-500平方公里的規劃建設用地規模是常態，也有部分新區規劃建設用地規模在500平方公里以上。如果國家級新區開發規模和“攤大餅”式空間擴張趨勢得不到有效控制，可能將對其它城市新區產生示范效應，引發新一輪城市擴張“競賽”的風險不容忽視。

3土地資源利用效率有待提升。部分國家級新區沒有遵循國家有關建設用地效率的指標要求，缺乏對人均用地、建設用地產出強度的整體控制，土地低效率開發問題突出[5]。據不完全統計，兩江新區、江北新區、長春新區、哈爾濱新區、西海岸新區、天府新區、西咸新區、蘭州新區等規劃人均建設用地分別為110平方米、117平方米、145平方米、127平方米、133平方米、116平方米、115平方米、170平方米，明顯超越了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的控制標準。然而，國家級新區人均高強度的土地占用并未產生高效率的經濟產出。相關研究表明，已開發建設多年浦東新區單位建設用地產出GDP為101億元，明顯低于上海市轄區137億元的產出水平[6];南沙新區和天府新區等國家新區建設用地產出效率與所在城市市轄區平均水平差距更明顯，單位建設用地產出水平分別僅為所在城市市轄區平均水平267%和544%。

4環境污染防控能力有待強化。部分國家級新區產業發展仍然以高消耗的能源重化工業為主體，新增污染物總量巨大。例如，西咸新區2020年SO2、NOx及煙（粉）塵排放量分別增加439231噸、21202噸及1882噸，新增COD年排放量為1228646噸，氨氮年排放量為97858噸;蘭州新區2030年新增SO2、NO2、VOC排放量分別為134289噸、208854噸、98580噸，新增COD和氨氮排放量分別為8048噸、1288噸;天府新區2030年新增SO2、NOX、PM10排放量分別為1600噸、3500噸、3000噸。舟山新區、江北新區、兩江新區、西海岸新區、金普新區等也均面臨同樣新增環境壓力問題。同時，部分國家級新區環境設施建設沒有同步配套，環境治理設施存在標準偏低和明顯滯后現象，普遍存在不同程度的直排問題。

（二）原因分析

國家級新區當前存在的突出問題固然有資源本底局限和地方利益驅動等自身原因，但主要原因在于國家層面缺乏必要的后續引導調控措施[7]。

1后續政策支持與引導缺位。國家級新區開發建設需要一個長期的過程，后續必要的差別化政策支持與政策引導不可或缺。國家級新區后續政策支持與引導缺位主要體現在兩個方面：其一，對西部地區國家級新區關鍵基礎設施建設的支持政策不足。西部地區國家級新區基礎條件差，后續發展面臨突出的資源環境約束，需要巨大的基礎設施建設投資。受地方財力限制，西部地區國家級新區對此幾乎沒有有效解決手段，必要的基礎設施建設困難重重。其二，必要的考核評估機制不健全。目前尚未形成有效的國家級新區考核評估體系，導致各國家級新區對提高資源利用效率、發展模式轉型缺乏緊迫感和責任感。

2規劃編制過程有效控制程序缺位。國家級新區作為承載國家重大戰略的功能平臺，發展規劃審批事項理應由國家層面進行直接控制，這樣才能處理好國家政策引導和發揮地方積極性、主動性的關系。然而，當前國家級新區發展規劃的行政審批機關是省級人民政府，國家發改委對國家級新區發展規劃實行備案管理，國家層面對國家級新發展規劃編制的有效控制程序實際上是缺位的。省級人民政府作為國家新區開發建設的直接利益相關方，往往在發展規劃控制環節“睜一只眼、閉一只眼”，結果導致部分國家級新區發展規劃不僅實際規劃范圍大幅度突破國家政策要求，產生了空間失控隱患。

3規劃實施過程有效監管機制缺位。當前國家級新區監管主體為省級政府。作為直接利益相關方，省級政府往往對地方落實國家政策的選擇性充耳不聞，過程監管形同虛設，國家級新開發建設基本處于“放任自由”狀態。國家級新區開發建設過程中出現的諸多問題，已引起國家發改委等部門的關注，國家發改委聯合國土、環保、住建四部委聯合發布了《關于促進國家級新區健康發展的指導意見》。由于沒有直接監管權限，四部委的《指導意見》對地方不具備剛性約束，實際效應非常有限。

4規劃編制與規劃環評互動機制缺位。當前國家級新區發展規劃與規劃環評互動嚴重不足，規劃環評不受重視、發展規劃與規劃環評“兩層皮”現象突出。一些國家級新區在總體方案報批階段，就沒有進行了嚴格的環評審查。部分國家級新區已開發建設多年，但正規的規劃環評仍然尚未啟動。由于規劃環評沒有得到應有的重視，以及規劃與規劃環評相互脫節，導致當前國家級新區發展規劃普遍缺少資源環境效率方面的規劃目標和有效的污染控制措施，部分國家級新區也因此不自覺地走上了資源環境高消耗的老路。

三、建議

為促進國家級新區步入高質量發展軌道，需高度關注當前部分國家級新區面臨的能力制約和苗頭性、傾向性問題，適時研究制定引導與調控措施。

（一）支持國家級新區水資源保障能力建設

加大對天府新區、蘭州新區、滇中新區跨區域調水工程的支持力度，將“引大濟岷”“引大入秦”擴容改造、“滇中引水”列入國家近期實施的重大項目，由國家直接協調組織實施，盡快解決西部地區國家級新區資源性缺水困局。統籌協調中部和東部地區國家級新區依托城市水源地建設與保護工程、跨區域調水工程的規劃與建設，緩解中部和東部地區國家級新區普遍面臨的水質性缺水、工程性缺水制約。

（二）建立國家級新區規劃評估與調控機制

組織權威規劃機構對國家級新區規劃進行梳理，對規劃范圍、規劃目標、發展定位及重點開發建設領域進行評估[8]。對于明顯偏離國家政策導向的國家級新區規劃，應督促相關地方政府及時修編。適時開展國家級新區規劃中期評估，并根據評估情況對規劃進行調整完善。

（三）建立國家級新區績效評估制度

研究制定國家級新區績效考核辦法和指標體系，引導各國家級新區切實轉變發展模式。考核指標設計要充分考慮資源環境效率導向和創新驅動導向，土地利用效率、污染物排放強度、創新驅動等指標要對標國際。研究制定相關獎懲機制，樹立考核的權威性。

（四）強化國家級新區環境保護能力建設

完善水環境保護設施體系。改變傳統的城市工業廢水和生

活污水混合處理模式，推進生產廢水和生活污水的分開處理;推進污水收集配套管網建設全覆蓋，徹底解決直排問題。全面升級大氣污染物防控能力。新區入區企業必須配備相應的大氣污染源在線監測系統，并與省、市、新區環境管理部門聯網;加強國家級新區汽車尾氣前端治理的政策引導，研究制定尾氣凈化裝置強制安裝措施。國家級新區原則上不再規劃建設燃煤熱電廠和熱源廠，新、改、擴建VOCs項目必須選用先進的清潔生產和密閉化工藝。

參考文獻：

[1]國家發展和改革委員會國家級新區發展報告2016[M].中國計劃出版社，2016

[2]曹云國家級新區建設隱憂[J].決策，2014（12）.

[3]徐靜，湯爽爽，黃賢金我國國家級城市新區的規劃導向及啟示[J].現代城市研究，2015（2）.

[4]劉繼華，荀春兵國家級新區：實踐與目標的偏差及政策反思[J].城市發展研究，2017（1）.

[5]方創琳，馬海濤新型城鎮化背景下中國的新區建設與土地集約利用[J].中國土地科學，2013（7）.

[6]曾剛，倪外上海浦東發展路徑研究[J].地域研究與開發，2009（8）.

[7]劉華我國國家級新區建設機制的缺陷及對策探討-以蘭州新區為例[J].甘肅社會科學，2016（2）.

[8]賈若祥促進國家級新區健康發展的思路與對策[J].中國發展觀察，2016（17）.

（劉洋，中國宏觀經濟研究院，國家發改委國土開發與地區經濟研究所）